实现公共服务创新必须大力推进公民参与

    张　杰

    [摘要]实现公共服务创新是新时期一项重要任务，有赖于各种力量的共同努力。公民参与有助于把握公共服务创新的基本方向、丰富其基本内容、保证其基本质量、达成其基本目标。实现公共服务创新必须大力推进公民参与。

    [关键词]公共服务；创新；公民参与

    [中图分类号]D035

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)08-0050-02

    公共服务创新是新时期的一项重要任务。公共服务创新是为了更好地满足公共需求、实现公共利益而进行的一种创造性活动。公共服务创新的主体可以是政府、企业、社会组织、公民。本文所讨论的公共服务创新是以政府为主体的创新。实现公共服务创新是一项系统的工程，需要各方面力量的共同努力。在政府为主体的公共服务创新系统中，公民是中心，公民需求是导向，公民参与是必要途径。要实现公共服务创新，必须大力推进公民参与。

    一、公民参与有助于把握公共服务创新的基本方向

    长期以来，我们一直强调政府实现社会管理的职能，忽视了它在公共服务方面的作用。管理者和被管理者之间的关系具有不对等性，而服务者和服务对象之间关系应该是平等的。作为服务者的政府没有对自身角色的完整意识，也就不可能在公共服务领域实现由管理者向服务者的角色转换，于是就出现了政府一直高高在上地凌驾于公民和社会之上的明显现象。公共服务创新以政府为导向，所谓的创新停留在封闭的政府系统中，在很大程度上成为政府自身职责和权力的调整，忽视了公民需求对公共服务创新的导向性作用，忽视了服务对象——公民对公共服务的参与，最终表现出的是政府公共服务创新的弱化、异化。公共服务创新会面临这样的矛盾现象：一方面，政府积极地进行着公共服务创新方面的努力，另一方面，公共服务创新得不到社会、公民的认可，公共服务的需求和供给的矛盾得不到缓解。

    尽管关于公共服务创新的界定林林总总，但大家可以达成共识的是：公共服务创新是为了更好地满足公民的公共服务需求。以民为本、以需求为本成为公共服务创新的基本方向。作为公共服务创新者的政府要把握这个基本方向，就必须了解和发现公民的需求。一直以来，政府和社会几乎一致地认为政府会自然而然地懂得公民的需要，顺理成章地会在创新过程中给予适当的考虑和满足，因此很少去询问公民有什么样的需求。可事实一再表明，政府并非全知全能，公民参与是汇集公共需求的重要方式。通过公民参与来传达公民需求，有助于政府在公共服务创新时把握正确的方向。通过公民参与，政府能够了解和发现公共服务领域的实际情况，能够及时地把有限的资源投入到最急需的公共服务领域。正如奥斯特罗姆认为的“每个人在对自身事务的管理中是最有主权的”。公民是公共服务的接受者、需求者，自然是公共服务创新的参与者和协同者。公民对于与已有关的事务必然有意愿去参与。如果不能参与，会使得公民产生一种疏离感和无力感。对于专业性较高或是范围较大的公共事务，可以经过适当的制度设计和技术协助允许和支持公民参与。公民参与在确保公共服务创新的基本方向过程中，扮演着不可或缺的角色。

    二、公民参与有助于丰富公共服务创新的基本内容

    公共服务创新的一个重要内容就是政府由公共服务的直接提供者、生产者转变为公共服务的组织者和促进者。公共服务是一种使用了公共权力或公共资源来满足公民及其组织的某种直接需求的社会生产过程。提供公共服务是政府的责任，必须有政府的介入，但不一定必须由政府自身直接来提供。随着公共需求的快速增长和日益多样化，越来越不能简单地依靠政府寻求解决之道。市场是当前我们发现的最有效率的一种资源配置方式，但市场也有局限性，尤其是在公共服务领域有着十分明显的缺憾。我们不可能也不应该指望市场来完全解决公共服务领域的问题。于是，公民社会力量即社会组织成为公共服务的第三种选择。发达而有序的公民社会组织将一定的公共服务需求承接下来，通过社会组织资源来给予满足，减轻了政府的压力，弥补了市场的缺陷。公民社会组织能够动员和集中社会力量及资源来参与公共服务的提供，能够帮助政府解决一些容易被忽视的边缘性问题。国内外的实践一再证明，公民社会组织在帮扶弱势群体和贫困地区、应对紧急突发事件等特殊领域有着不可替代的优势。这对弥补公共服务投入的不足、缩小贫富差距、区域差距、推动公共服务领域创新的顺利进行，起到不可或缺的作用。

    要发挥社会组织的这种作用，前提是社会组织的足够成熟。社会组织的成熟不是一蹴而就的自发过程，而是一个多种因素综合作用的结果。公民参与和社会组织紧密联系、相互促进。首先，公民社会组织本身就是公民参与，是以组织形式进行的较高层次的公民参与。其次，依托公民参与，公民社会组织能够逐步成长。通过公民参与，公民学习和掌握与政府沟通的技能，培育参与意识和文化，公民社会组织在公民个体的成长中获得成长。改革开放以来代表不同利益群体的公民社会组织不断成长壮大，或多或少地承担了一部分原先由政府承担的公共服务职能，发挥了社会组织应有的作用。但随着社会经济改革的不断深入，公共服务需求和供给的不对等日益突显，社会组织发挥作用的空间不断拓展。社会组织更多地参与公共服务创新，丰富了公共服务创新的内容，促进了公共服务创新的健康有序实现。

    三、公民参与有助于保证公共服务创新的基本质量

    创新是一种要承担风险的活动。公共服务创新因其使用的是公共权力或公共资源，其承担的风险或者说失败的成本会更高。公共服务创新一旦失败，其成本的承担者不仅仅是政府，还有非政府组织、公民，或者说是全社会。它直接表现为公共服务创新投入的有形和无形的资源损失，实际就是公共资源的损失，也就是公共利益的损失。这种损失背离了公共服务创新的更好地满足公共需求、增加公共利益的出发点。其结果可能是公共服务创新进行得大张旗鼓，轰轰烈烈，资源投入不可谓不丰厚，作为创新者的政府沾沾自喜于政绩彰显，后来却在一阵忙碌中偃旗息鼓。公共资源就在这种盲目中悄无声息地流失了。这种现象在公共服务创新的初期并不少见。在我们一些习惯于拍脑袋决策的政府管理者那里，创新的决策往往可以凭经验作出，问题往往可以简单化处理，至于由此而来的责任，则多半是无人来承担。公共服务创新的质量无从谈起。

    “创新是一种科学”。公共服务创新是一个需要科学对待的过程。它要求创新者具备相应的知识、技能和智慧。轻率、盲目、缺乏科学性状态下进行的创新往往会出现问题甚至失败。按照西蒙的有限理性理论，人的理性是有限的，人获得和掌握的信息也是不完整

    的，人的智惹是有缺憾的。因此，作为决策者尤其是公共服务创新决策者十分有必要借助他人、更多人甚至全社会的智慧、信息和经验。从不同的创新案例中我们也可以看到，公共服务创新是一个十分复杂的进程，它不仅需要管理技能，也需要专业知识；不仅要善于谋划，还要了解实际；不仅要会学习借鉴，还要会理解转化。公共服务领域事务的特点是日益复杂，非政府单个主体能承担的。对这样复杂的公共服务领域事务，创新者的知识和技能总是显得欠缺的。公民参与提供了集合众人之力的平台，有助于公共服务创新在科学、理性的轨道上运行。

    公民参与能够形成公共服务创新进程中的监督力量，保证公共服务创新的质量。作为公共服务创新主体的政府虽然有行为的自觉，有政府系统内部的监督，但软约束、内部监督的力度有限，有力度的监督还需要来自政府系统外部。公民参与则恰好能够承担这个角色。把创新中公共资源的使用、利益调整情况置于公民的视野之下，对创新行为者形成监督和制约，减少公共服务创新过程中的盲目作为、不作为、失职、渎职甚至因私废公的现象的发生。尽管公民参与有时间、专业知识有限的问题，但对自身利益的关注可能在很大程度上弥补这方面的不足，至少要好于政府内部自身的监督。公共服务创新增加了公共资源流失的机会，存在着腐败的可能。“阳光是最好的防腐剂”。公民参与形成的监督力量，是保证廉洁的最有效手段，保证公共服务创新质量的有力工具。

    四、公民参与有助于达成公共服务创新的基本目标

    创新是要讲效益的，而这种效益不只是看政府为此项创新投入多少资源，做了多少工作，更重要的是要看是否达成了创新目标，在多大程度上、达什么样的创新目标。公共服务创新目标或结果的衡量不只是简单的数字或指标，更重要的是公民的态度或感受。公众所感受到的主观评价应该是衡量公共服务创新效益的最基础标准。作为创新主体的政府在每一项创新活动的发起时，大多有自己的目标定位，各类资源投入等也有据可查，可目标的达成效果到底如何，并没有引起足够的重视。似乎投入了就是到位了，很难期待这种有始无终的公共服务创新会产生足够满意的效益。即使有的创新活动有成果展现，也大多是投入产出的可见数字、指标的罗列，把公民的感受和体会、公民的认可满意程度列入目标检查体系的并不多见。公共服务创新本身的性质决定了得不到公众的理解和认可的创新很可能就是一种浪费。有些公共服务创新本身可能有比较强的专业性，有专业化的决策，但不论多么高明的创新最终都要落实到服务对象的感受上。公共服务创新不是政府自我欣赏的项目，而应该是建立在公民参与基础上、公民享受到创新成果的创造性活动。对创新结果的感受是不需要专业知识和能力的。因此，不能以创新过程中的专业化决策为名把公民参与排斥在公共服务创新系统之外。

    在英国的公共服务改革中，有一个关键的发现，那就是人们应该更多地了解这个服务，这样服务的满意度才会更高。人们对服务满意度是和他们对服务的了解和与服务人员的交流成正比的，而我们发现，很多国家公共服务系统并没有很好地向公民解释他们的工作内容以及为什么要这样做。

    公民参与是一种宣传方式，通过各种形式的参与，让公民了解公共服务创新的目的、由此带来的收益、需要付出的成本以及相应的补偿等，可以避免由于不了解所造成的社会矛盾。公民参与也是一种释放与表达的渠道。由于有了心理上的释放人们可能会在沟通交流过程中消解一些矛盾。通过公共服务创新如果能在提高公共服务质量上有所突破，无疑是令人欣喜的，但如果这种提高是以社会矛盾的大量积聚、社会稳定遭到破坏为代价的话，这种创新是不值得称道的，因为它背离了公共服务创新的基本目标。公民参与能够成为减震器，尤其是在创新变革的特殊时期，更要充分重视和发挥这一减震器的作用，以保证公共服务创新基本目标的实现。

    参考文献：

    [1]唐兴霖，公共行政学：历史与反思[M]，广州：中山大学出版社，2000。

    [2]赵黎青，什么是公共服务[J]，资料通讯，2004，(12)。

    [3]李立明等，公务创新——城市公共事务理论创新与实践[M]，北京：科学出版社，2008。

    [4][英]杰夫·摩根，英国公共服务的经验和思考，唐铁汉，公共服务创新[M]，北京：国家行政学院出版社，2007。

    责任编辑宋桂祝