加拿大与北极治理：观念塑造与政策实践

    加

    拿大将其国土北纬60°以北的地区称为北方地区，比地理学上的北极地区（即北极圈以北地区）更为辽阔，主要包括育空地区、西北地区和努纳武特地区，约占加拿大国土面积的45%；加拿大北方领土西与美国阿拉斯加接壤，东与丹麦格陵兰岛毗邻，北与俄罗斯隔北冰洋遥遥相对。同时，从大西洋通往太平洋的“西北航道”须穿越加拿大北极群岛中的海峡水路。作为领土面积仅次于俄罗斯的第二大北极国家，加拿大对其在北极地区的主权和主权权利拥有高度的敏锐性和警惕性，由此维护和巩固其北方主权成为加拿大外交政策的首要目标之一。

    加拿大的“北方观念”：

    北极治理的认知基础

    加拿大的建国历史并不长。1763年在英法“七年战争”中法国战败，英国从此开始对加拿大的长期殖民统治。1931年加拿大独立后，继承了英国在北极地区的所有“遗产”。[1] 早在20世纪初，加拿大就努力寻求国际社会对其北方陆地和水域主权的认同，积极倡导以“扇形原则”划分北极地区水域和岛屿的主权。但第二次世界大战前，加拿大并没有一套完整清晰的、具有针对性的北方政策。二战后，北极成为北约和苏联潜在的军事冲突地区，美加两国为加强防御合作，部署了远程预警系统并签署协议成立了北美防空司令部（North American Air Defense Command，简称 NORAD）。20世纪60年代后期，美加之间关于西北航道的权利纠纷成为美加北极合作伙伴关系的不和谐因素。1969 年 8—9 月，美国“曼哈顿”号油轮首次成功穿越西北航道，将阿拉斯加开采的原油通过新航道运送到了美国东部海岸，开辟了该航道的商业航运史。该事件引发加拿大政府对该水域环境安全的忧虑，直接导致 1970 年加拿大颁布《北极水域污染防治法》，限制可能具有污染性的船舶通过该水域。这项法案加强了加拿大对北极水域的控制权，并且在国际法层面产生重大影响，直接促成 1982 年《联合国海洋法公约》引入第 234 条有关“冰封区域”的条文规定。但美国认为西北航道理应属于国际航道，各国船舶应享有自由通行权，于是在其后的数次航行穿越中均未知会加拿大政府。美国的这一立场引发加拿大政府对西北航道主权安全的高度警惕。

    冷战后，随着国际安全形势的缓和，以及经济全球化和全球气候变化的深远影响，加拿大政府对其北方地区有了更全面的认知，不仅将主权安全列为首要关注议题，同时也从生态环境保护、原住民权利等方面全力促进北方经济社会发展，并意识到北极环境的特殊性，要求环北极各国协同合作，积极拓宽北极外交的实质与内涵。这一时期，北极地区首个重要的政府间合作机制——北极环境保护战略（Arctic Environmental Protection Strategy， 简称 AEPS）在芬兰的倡导和加拿大的积极推进下于1991年得以成立，这标志着北极地区进行国际治理与合作的条件已趋成熟。由于加拿大 40%以上的领土都处于北极地区，环境变化对加拿大北方地区带来的威胁尤为重要，因此北极的生态环境保护、气候变暖、濒危物种保护等非传统安全问题逐步成为加拿大北极政策的重点。加拿大对北极环境污染等非传统安全问题的关注，一方面是为了通过向国际社会提供新型的治理理念而获得国际声望、提高自身国际地位，另一方面也是为了将一些重大的加美双边问题（如西北航道管辖权等）通过双边问题多边化的手段来抵消彼此实力上的巨大差距。加拿大关注的其他议题如原住民权利、北极地区经济发展等也多与其国内政治议程相挂钩。近年来，加拿大在北极治理上则更为关注“人类安全”问题，强调在尊重各种文化和身份认同以及原住民文化遗产完整性的前提下，推动北极地区的可持续发展，集合能源、矿业、林业、绿色食品、旅游、交通、动植物资源利用、环保和生物多样性保护于一体以造福人类社会。

    对加拿大而言，“辽阔的北方（le Grand Nord）”绝对不是一个单纯的主权宣示问题，而是涵盖领土、环境生态、经济、安全、社会、甚至国家认同等多方面权益的复杂问题。正是这种多重考量决定了加拿大政府在北极治理中必须采取灵活而多样的外交手段以实现其北极战略利益。

    加拿大北极治理的主要举措

    第一，出台多项北极战略文件宣示加拿大的北极治理目标。2000 年，加拿大政府颁布《加拿大外交政策的北方维度》[2]， 确定了加拿大外交政策北方维度的四大目的，即提高北方人民的安全与繁荣发展；保护加拿大的北方主权；将环北极地区建设成一个充满活力的地缘政治实体；促进北方人类安全和北极可持续发展。2005 年，加拿大政府发表《加拿大国际政策声明》尤其强调加拿大对北方水域的排他性权利。[3] 加拿大政府2009年制定的《北方战略》明确提出加拿大北极政策的四大支柱，[4] 即行使国家主权、促进经济社会发展、保护环境遗产，以及改善地区治理。行使主权、保障加拿大北极地区主权安全是加拿大北极政策的核心目标。这一政策目标一方面是要防范北极地区非国家行为体所带来的新的安全威胁，诸如非法移民、毒品走私以及恐怖主义等风险，另一方面是要解决海洋划界争端（汉斯岛、波佛特海以及西北航道等），以便为北极地区油气资源开发提供安全保证。加拿大政府将通过三个方面的努力积极促进北方地区经济和社会发展：透过高效运作的机构、透明和可预期的规则确保北极地区可持续发展，并为国际能源、矿产开采合作和投资创造条件；寻求贸易和投资机会，使北方居民和所有加拿大人受益；更全面地了解在北极生存的居民，做好基础设施建设和公共物品供应，提高北方居民的生活质量。在《北方战略》中加拿大政府希望在依靠地理优势的同时，继续发扬技术优势，加强北极科学考察，成为北极科学和技术的全球领先者，并通过建立自然保护区保护其北方的土地和水域环境。加拿大政府重塑决策过程、扩大公民参与，目的都是为了提高加拿大北极政策的合法性，在北极地区实行善治。加拿大北极政策试图从三个方面巩固北方地区的善治：为北方居民提供积极参与制定加拿大有关北极问题方面外交政策的机会，继续支持参与北极理事会有关原住民问题的论坛，为加拿大青年提供机会参与环北极的青年对话。[5] 2010 年，加拿大政府根据其北方战略四大支柱的国际因素制定了《加拿大北极外交政策声明》（以下简称《声明》），宣示北方地区是加拿大国家认同的基础，是加拿大历史、文化和灵魂的重要组成部分。[6] 该声明的出台标志着加拿大北极外交政策的正式成型。

    第二，重视与加强北极理事会在地区治理中的核心作用。加拿大对于北极地区最重要的区域性治理机制——北极理事会的设立起到了无可替代的独特作用。[7] 在加拿大的最初构想中，北极理事会是一个全面涵盖经济、环境、社会、政治和军事等各个领域的议程开放、多元参与的综合性国际机制，其宗旨是最终促进北极地区的和平、文明和可持续发展。尽管由于美国的消极反对，1996年9月，北极理事会在加拿大渥太华成立之时只能以一个“政府间的高级论坛”形式面世，其职权范围也仅限于环境保护和可持续发展，无法触及安全合作等“硬核”议题，但作为理事会首届轮值主席国（1996—1998），加拿大为理事会的平稳、顺利运行做出了不懈努力，如规划和批准理事会的议事规则和职权范围；将北极环境保护战略下属的四个工作组顺利并入北极理事会；鼓励原住民组织积极参与理事会相关议题讨论；筹备设立可持续发展工作组等，这些举措对于理事会的正规化发展至关重要。其后，加拿大在理事会中扮演了强力支持者和引领者的角色，如资助提升北方社会发展能力项目、促进北极地区青少年发展、保护北极环境质量和生物多样性、筹建北极大学等。加拿大还在北极理事会《北极人类发展报告》、《北极石油和天然气评估报告》以及《北极海运评估报告》等项目中发挥了主导作用。作为北极理事会现任主席国（2013—2015），加拿大政府认为以下几项基本原则对于理事会的运作至关重要：首先，承认北极国家的主权、主权权利及管辖权；其次，认可既存的北极治理架构；第三，在应对气候变化、环境污染（如持续性有机污染物及汞）等紧迫挑战上，应尽快达成新的国际标准；第四，确保北极八国在理事会中的决策权不受损害。北极理事会已在海空搜救及防止石油泄漏方面达成有法律约束力的协议，这是理事会主要功能从科学研究与评估向达成具体政策成果转型的重要标志。[8] 当然，北极理事会的机制发展并不取决于其法律文件数量的多少，关键在于其具备一个强有力的运作架构。鉴于此，加拿大在北极理事会轮值主席国任内主要围绕以下几个主题开展工作，即负责任的资源开发、安全的北极航运，以及可持续的环北极社区的建立等。目前，理事会已设立四个特别行动组以支持上述工作目标的实现。这四个小组分别是：黑炭和甲烷特别行动组（由加拿大、瑞典共同主持）；推进环极地商务论坛特别行动组（由加拿大主持，芬兰、冰岛和俄罗斯协调）；增强北极科学合作特别行动组（由俄罗斯、瑞典、美国共同主持）；北极海洋污染防治特别行动组（由挪威、俄罗斯共同主持）。新成立的“环极地商务论坛”凸显出加拿大政府对北极经济开发的潜力充满期待，试图为企业与北极理事会的合作提供机遇。[9]

    第三，通过国内立法加强对北方地区的管理。加拿大政府专门针对北极地区的立法工作具有很长的历史，1970年就制定了《北极水域污染防治法》，而且在加拿大的坚持下，此法最终导致1982 年《联合国海洋法公约》第 234 条的形成，而该条款是《公约》中唯一一项关于北冰洋管理的规定。另外，加拿大还专门针对北极制定法律以加强对北方地区的管理，如 1978 年制定了《北极水域污染防治规则》、《北极航运污染防治规则》和《航行安全控制区法令》，1995 年颁布了《北极船舶建造普遍标准》，1996 年出台《北极航行污染防治规则：北极冰区航行制度标准》，1997 年加拿大交通部颁布了《加拿大北极水域油轮和驳船活动指南》和《北极水域石油运输指南》，1998 年出台了《基于陆地活动保护北极海洋环境的地区行动计划》和《北极冰区航行制度标准》，1999 年出台了《加拿大冰区水域航行法》和《北极、西北航道海洋环境手册》，2005 年加拿大交通部出台了《加拿大北极水域游船活动指南》等。[10] 上述法律法规为防治北极水域污染，保护北极生态环境，规范北极地区的人类活动起到了积极作用。国内立法是加拿大为加强对北方地区的管理所采取的必要措施，尽管其最终目的是为了加强主权控制，但客观上为北极地区治理的法制建设做出了不容小觑的正面贡献，同时对于规范北极国家以及非北极国家的北极开发活动也提供了相应的行为准则。

    加拿大北极治理的主要特点

    第一，治理目标多元，但维护北方主权安全仍是其首要目标。如前所述，在北极治理问题上，加拿大既重视维护北方主权安全，也重视环境安全、人类安全等议题，并采取各种措施以保护北极生态环境，改善北方居民生活，保护北方社区文化传统。由此加拿大的北极治理目标呈现出明显的多元化特征。但须指出的是，加拿大始终强调行使并捍卫北方主权是其一切北极政策的首要目标。正如加拿大北极政策研究的先驱法兰克林·葛里费斯教授就曾指出，加拿大人对“薄冰之上的主权”有着近乎妄想症的偏执时，认为这样一种心态使潜在的威胁被过度夸大，事实上，这已经不只是主权问题，而是国家认同的问题。从这个角度来看，“辽阔的北方”对加拿大人而言，就如同西部对美国人的意义，是一块神奇的、野性的土地，等待着人们去开拓，在壮阔的挑战中建构整个民族的共同命运。[11]

    第二，善用规则维护利益。西北航道是加拿大命运的象征，[12] 为了垄断北极航道的通行权，加拿大分别从国际法与国内法的途径，贯彻本国捍卫“西北航道”主权的立场。在国际法层面，加拿大援引《联合国海洋法公约》第七条与第八条，同时积极争取汉斯岛的所有权，藉以支持将“西北航道”划为本国“历史性内水”的主张，从而排除其他国家船只的无害通过权。在国内法层面，针对美国“曼哈顿号”破冰船穿越“西北航道”一事，加拿大国会通过《北极水域污染防治法》。该法以保护海洋环境为由，在北冰洋水域设置了100海里的污染防治区，并赋予加拿大在该区域规定船舶建造和航行标准的权利，在必要时亦可禁止航道的通行。目前看来，加拿大对西北航道采取绝对控制的做法尽管在国际上引发较大争议，但其善用规则维护自身利益的有关举措还是有着某种借鉴意义。

    第三，外交手段灵活，多边协作与单边行动相结合。在北极治理问题上，加拿大既有如挪威、芬兰等北欧小国强调国际合作的一面，也有类似俄罗斯北冰洋底插旗这样的单边行动，这种“软硬兼施”的两面性与加拿大的“北极大国”定位和“世界中等强国”的国家属性相一致。一方面，加拿大非常重视通过国际合作来实现其北极治理目标，如北极八国在北极理事会架构内的合作，美加在军事安全领域的合作，以及加拿大与丹麦在大陆架测绘工作方面的合作等。另一方面，在事关北极主权问题上，加拿大政府行动的单边主义色彩也很明显。例如哈珀（Stephen Harper）政府自2007年上台后，一年一度的北方巡视已成为加拿大的北极主权宣示之旅；期间代号为“纳努克行动”的年度军事演习更是接连举行了七次，七场演习不但规模逐次上升，而且总理斯蒂芬·哈珀场场都到场观摩。哈珀就明确表示，加拿大北方战略的重中之重就是加强和维护其在北方的主权，而主权问题是不容谈判的。[13] 加拿大政府更是于2013年12月6日向联合国大陆架界限委员会递交了有关北冰洋海底大陆架延伸的初步信息，涵盖面积达170万平方公里，这进一步表明哈珀政府在北极主权问题上的坚定立场。加拿大正是透过这种多边协作与单边行动相结合的灵活外交手段，在北极治理问题上始终扮演着积极引领者的角色。

    作为北极事务的重要“利益攸关方”，中国已于2013年5月成为北极理事会正式观察员国；而作为理事会现任轮值主席国的加拿大则对中加北极合作充满期待。事实上两国有关机构已经在北极科学研究、科技、气象、气候变化减缓技术和极地冰情监测领域开展了广泛的合作。未来两国更可在“环极地商务论坛”架构内就北极开发和可持续发展问题进行沟通与协作。

    【本文为国家社科基金青年项目

    “北极国际法律秩序的构建与

    中国权益拓展问题研究”（项目编号：13CFX122）的阶段性成果】

    （作者单位：上海国际问题研究院海洋与极地研究中心）

    （责任编辑：徐海娜）

    [1] 北极问题研究编写组编：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年6月版，第249页。

    [2] The Northern Dimension of Canada's Foreign Policy， http：//library.arcticportal.org/1255/1/The_Northern_Dimension_Canada.pdf.

    [3] Canada's International Policy Statement： A Role of Pride and Influence in the World， http：//www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/？lng=en&id=156830.

    [4] Canada's Northern Strategy： Our North， Our Heritage， Our Future. http：//www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns.pdf.

    [5] 陈道银：《加拿大北极安全事务决策分析》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第4期。

    [6] Statement on Canadas Arctic Foreign Policy， 2010，http：//www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf

    [7] A Brief History of the Creation of the Arctic Council， http：//gordonfoundation.ca/sites/default/files/publications/Axworthy_2010-12-02_ArcticCouncilHistory_Summary.pdf.

    [8] 程保志：《试析北极理事会的功能转型与中国的应对策略》，载《国际论坛》，2013 年第 3 期。

    [9] http：//www.arctic-council.org/index.php/en/arctic-economic-council.

    [10] 参见郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，北京：海洋出版社，2009年10月版，第175-177页。

    [11] [加]朗斐德、罗史凡、林挺生：《加拿大面对的北极挑战：主权、安全与认同》，载《国际展望》 ，2012年第2期。

    [12] Franklin Griffiths，“The Shipping News.

    Canada Arctic Sovereignty not on Thinning Ice，” International Journal， vol. LVIII， no. 2， Spring 2003， p.275.

    [13] “加拿大重申北极战略 各国窥测能源与战略要地”，http：//www.cnr.cn/china/newszh/yaowen/201008/t20100823_506932539.html.（上网时间：2010年8月23日）