城市综合承载力的评估框架与提升策略
徐国冲 郭轩宇
摘? 要： 城市化伴随着人口及资源的高度集聚，必然引发城市承载的边界问题。如何解决当下的大城市发展困境是对可持续发展提出的重大挑战。作为自然资源匮乏的岛国，新加坡在提高城市承载能力上取得了瞩目成果。本文基于承载力和韧性城市两大理论，构建了城市综合承载力的分析框架。新加坡在资源高效利用、基础设施配置体现人文关怀、产业转型与空间布局并重、围绕“组屋”提供公共服务、建设智慧政府等方面的实践做法值得学习借鉴。未来我国城市建设应该精准规划与减量规划并行，坚持以人为本，重视“里子”工程，融入城市更新，建设智慧城市，提高城市政府的治理能力。
关键词： 城市承载力;韧性城市;新加坡
随着城市规模的不断扩大和人口资源的不断集中，城市承载力成为制约城市发展的关键变量，引起了理论界和实践界的普遍关注。新加坡建国以来在城市承载功能提升方面的实践具有重要的参考价值。作为一个小岛国，新加坡自然资源极度贫乏，却用了不到半个世纪的时间把一个“小渔村”建成一个世界级的“花园城市”，成为城市发展的样板，各国争相效仿学习。新加坡如何在有限的资源条件下提升城市综合承载力？它有哪些经验启示值得我们学习？这是本文要回答的问题。
一、城市承载力系统的分析框架
国内外关于新加坡城市建设的研究数量众多，学者们从不同角度对其城市建设经验进行了探讨。宏观层面上，王君对新加坡“花园城市”建设的发展历程进行了梳理[1]。具体而言，李俊夫等人阐述了新加坡公共住房体系的政策内容和特色[2];罗兆广介绍了新加坡交通需求管理的策略[3];郑捷奋、刘洪玉从交通政策与住房规划配套的角度探讨了新加坡解决交通拥堵的措施[4];马亮总结了新加坡电子政务在各领域运用的实践[5]。但是，从城市承载力的视角出发来探讨的文献较少，亦未能提出一个综合的理论分析框架。
近年来，从生态城市、低碳城市、绿色城市、海绵城市、智慧城市到韧性城市，城市建设理念不断更新。它们代表了城市发展的新理念和新趋势，“城市承载力”概念更是备受关注。
“承载力”这一概念最初来自工程地质领域。随着城市化和工业化的快速发展，产生了土地资源承载力、区域人口承载力、生态环境承载力等一系列相应的理论[6]。在此基础上衍生出城市综合承载力的概念，泛指城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务对城市人口及社会经济活动的承载能力[7]。它已不再局限于资源环境的范畴，拓展到了社会经济活动等领域。本文中的城市综合承载力是指在环境资源和基础设施容纳人口数量的基础上，城市承担的就业、生活质量等方面的能力。其中，硬件承载力强调环境系统对城市人口社会与经济活动的支撑能力;软件承载力则从制度、科技、管理及学习等方面提高对承载力的正面影响[8]。
韧性城市则强调让城市具备适应复杂变化和应对外界冲击的能力。韧性联盟（Resilience Alliance）将韧性城市看作是城市系统消化、吸收外来干扰并保持原来结构、维持关键功能的能力[9]，韧性城市包括两方面内涵：一方面，城市系统要调整自己并具备抵御外来打击的能力;另一方面，城市系统要拥有将机遇转化为优势的能力[10]。韧性城市理论在经济方面，强调要提高应对经济动荡的能力，建设多元化的经济结构，主张包容各种经济成分和阶层;在城市工程方面，强调基础设施和社区建设应对突发事件的能力，以及通过系统内部协调回复原有结构和功能的能力;在城市环境方面，韧性城市强调规划设计，灾后复苏能力，以及应对内部不确定性和外来冲击的城市生态韧性[11];在城市社会方面，强调社区要具有处理社会变化、政治变动和环境变化所引起的困扰的能力[12]。
综合上述两个理论，本文试图建立城市综合承载力的分析框架，以期对新加坡提高城市承载功能的做法和经验进行系统梳理。根据城市承载力及韧性城市理论对城市承载功能的整体要求，设定承载力的一级指标分别为自然资源、基础设施、经济产业、公共服务和治理能力。自然资源和基础设施承载力是城市最根本的承载能力，决定了城市的建设规模，同时是其他三项承载力的基础;经济产业和公共服务承载力主要决定了城市功能，它们直接决定了城市的经济规模、所能容纳的就业人数及提供城市公共服务的能力和水平;城市治理承载力则对上述指标都提供了支持，并对城市的可持续发展、抵御外来风险的能力产生影响。各个指标之间的关系不是简单的相加，而是相互联系、相互支持的。
土地、水和其他环境资源均是自然资源的重要组成部分，是人类生产、生活、创造财富的基础。随着工业化的推进，城市建设与经济发展对自然资源的需求越来越大;同时，日渐频繁的自然灾害和环境污染事件对城市的自然资源承载力提出了更高的要求。土地作为人类生活和生产的场所与空间，是人类赖以生存的最重要的物质基础，历来受到承载力研究的密切关注。水资源供給是人民生活的重要保障，也是工农业生产的基本要求。对土地资源和水资源进行有效管理，是提高城市承载力的基础。同时，保证资源安全、提高应对环境污染能力也是韧性城市的要求之一。
基础设施作为国家经济发展的“前期准备”，应当先行于经济增长并对经济增长具有强大的促进力[13]，也是社会发展和人民生活质量提高的基础，是韧性城市对于规划的基本要求。城市管廊是保障城市日常运行的“生命线”，也是抵御自然灾害、减轻灾害损失的重要防线。“要想富，先修路”，城市交通的设施水平及服务水平直接影响城市经济发展。满足城市激增的人口的交通需求，也是城市路网和交通管理体系的重点发展方向。
经济产业承载力在城市功能中具有特殊的作用，既是城市承载功能的有效反馈，也是重要的承载基石。通过转变经济增长模式和资源利用方式可以提高城市承载力，而城市承载力的提升可为经济可持续发展提供更有力的保障[14]。高效合理的产业结构是城市经济社会全面发展的必要条件，能够为经济的持续增长提供动力。因此，经济产业承载力主要关注城市在发展过程中的产业结构调整，及城市产业在空间上的布局。
公共服务承载力和城市治理承载力对城市综合承载力有直接的影响。提供优质的公共服务是城市承载力的集中体现。党的十九大报告指出政府要在发展中补齐民生短板，在幼有所育、学有所教、老有所得、病有所医、住有所居上不断取得新进展[15]。因此，公共服务承载力主要关注与居民生活息息相关的教育、医疗、养老和住房问题。
治理能力是调节承载力的杠杆，因此城市治理承载力关注政府在实现城市可持续发展上所需要的能力，包含智慧城市、公共安全、政府能力和科技创新四个方面。智慧城市对城市各项服务及其系统进行整合，提高了资源的利用效率，也是城市实现现代化的必然方向。公共安全的管理范围包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等，公共安全是城市直接应对内外部冲击的防线，其良好运行保障了城市运转所需要的内外部环境和秩序。政府能力是政府能够实际履行职责的程度，是治理能力的前提，也是城市进行资源管理、提供公共服务的基础。科技创新增强了城市承载功能的动态性，对于经济增长、提高资源利用效率、改善城市设施具有重要作用，也是城市应对外部环境变化的关键手段。具体分析框架如表1所示：
表1 城市承载能力分析框架
二、新加坡提升城市承载力的举措
面对自然条件的硬约束，新加坡政府积极作为，实施了具有系统性的、相互联系的整体规划，对自然资源、公共服务等资源进行优化配置。战略性的概念规划、总体规划和详细规划组成了新加坡的规划体系。其中，概念规划是长期的、综合性的发展计划，是对未来40-50年的展望，主要制定土地和交通的规划蓝图，是其他规划的基础，每10年进行检查和复核。这一规划体系按照人口密集程度，对区域相关产业布局、交通设施及配套公共设施进行详细的设计。总体规划是对未来10-15年的展望，一般每隔5年进行修订完善，规划中将土地划分为900多个区域，分别进行详细规划。在规划的落实上，新加坡强调部门合作，使土地的规划利用与经济发展、社会进步、环境保护的需求相统一。严密的规划设计和严格的执行实施贯穿于新加坡城市建设和发展的全过程，为提高城市综合承载力奠定重要的基础。
1.自然资源承载力：高效节约使用资源
有限的自然资源是限制城市发展的重要因素。要应对城市发展中不断出现的新问题和新需求，离不开对自然资源的有效管理和保护。通过精细规划、高效利用，新加坡使其自然资源能够满足城市发展和应对风险的需要。
面对土地资源的限制，新加坡开辟了一条独特的道路，为大多数国家树立了土地集约利用和优化配置的典范。一是通过升级产业结构促进土地资源利用效率的不断提高，通过不断推动引进项目的转型，逐渐减少了对土地的依赖[16]。二是强调土地利用的过程管理，即通过从土地使用源头开始的资格审查、用途管制机制，合理筛选并迁出不符合土地集约利用要求的企业。新加坡建立了严格的企业入驻审核制度，重点考察企业及项目与用地规划的匹配程度，并在土地利用绩效评估的基础上建立租金差别化制度和企业淘汰制，引导与产业政策不符的项目转移出去。同时通过对增值收益征收高额发展税，降低了土地增值的预期，避免了囤地、炒地的现象。三是政府积极作为，实行“建管分离”。政府秉持强力干预的态度，在城市管理中贯彻“建管分离”的原则，城市规划、建设、管理分别由城市重建局、建屋发展局、市镇理事会承担。各部门之间权责明确，除了定期进行交流外，互不干涉各自的职权范围。四是注重纵向空间发展来突破国土面积狭小的限制。由于地处赤道附近，当地建筑物之间并没有严格的日照间距和朝向等限制，通过合理设计，即可使建设容积率更高的超高层住宅成为可能。
新加坡一直以来都饱受水资源匮乏的困扰，因此采取了多管齐下的措施。首先，整合所有与水有关的行政部门，成立环境和水资源部，避免了“九龙治水”的弊端。政府部门主要掌握规划和执法职能，具体运营则委托给专业企业。同时，水资源保护与土地规划紧密结合。例如住房和发展署、国家环保局、土地运输管理机构等合作，采取避免集水区开建有污染的项目等措施，从空间布局上避免了经济发展对环境的污染。在坚持蓄水池、进口水、新生水和淡化海水等四大“水喉”战略的基础上，新加坡综合运用多种经济政策手段，如水费、水资源保护税、污水处理费和卫生器材费等水价政策，实现了对水资源使用的有效控制。新加坡尤其强调掌握和使用先进技术，特别是海水淡化技术和再生水技术。在政府的积极鼓励下，一批当地水务科技公司，如凯发、盛康、胜科公司等均已成长为业界知名的国际水务公司。水处理技术和相关公司的发展，不仅能帮助解决用水困境，还有望成为新的经济增长动力。
从1960年代初起，新加坡在日益严重的污染压力下着手制定了一系列的环保法律法规，几乎将环境保护的各个领域都纳入了法制化轨道，确定了生态问责制的具体内容。因此，曾以制造业为支柱产业的新加坡，能夠实现重化工产业与花园城市并存。在立法方面，新加坡以预防为主，强调事前控制，法律条款详细明确，可操作性强。在执法方面，实行预防、执法、监督、教育为一体的系统模式，并形成了由轻至重的制裁体系，包括罚款、没收、矫正工作令、监禁甚至鞭刑。新加坡将环境管制纳入土地规划，从规划管制的层面进行干预，以确保有足够的土地作为环保基础设施用地，确保土地用途的互容性。新加坡还对土地使用申请、工业项目选址进行管制，对环境基础设施的建设进行系统化的管理，如预留排水、垃圾收集和处理设施等用地，在工业区和住宅区之间设置缓冲区等[17]。
2.基础设施承载力：着力体现人文关怀
城市基础设施的承载力不但决定了城市空间的规模，而且影响着居民生活质量。在韧性城市的要求下，基础设施的建设可以扩大城市规模，应对不确定的风险。但城市居民的生活质量与城市规模并非成正比。因为基础设施本身也会占用其他资源，低效率的建设不仅不能满足居民的需要，反而会造成资源的浪费。因此需要对基础设施建设进行合理有效的规划和布局。在有限的资源条件下，采用高新技术对城市基础设施建设有较大的帮助。
快速城市化给城市排水设施带来的压力与日俱增。对于地处热带、短时降水量较高的新加坡，改善传统的雨水管理方式显得尤为重要。新加坡在综合水资源管理体系中，纳入了水敏性城市建设的内容。它从空间设计的角度，将城市的开发建设和可持续的雨洪管理相结合，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化[18]，一方面可以减少降水对城市的冲击，另一方面有助于水资源匮乏的新加坡进行更高效的雨水收集和净化。首先，在城市总体规划中，将水体管理纳入顶层设计，以此为基础，根据地形、植被等基础条件的分析，设计了相应的雨水质量管理规划和集水区总体规划。其次，通过提高管廊建设质量，结合自然景观的净化功能，完善从集水区到蓄水池的雨水收集途径，然后将经过水厂处理的雨水导入供水管网系统，实现水资源的再利用。同时，景观设计与其他雨水滞留系统相结合，有效容纳强降水导致的流量，从而降低城市内涝风险。新加坡以“ABC全民共享水计划”为项目依托，通过电视、刊物、手机App、活动等手段保证项目的认可度。通过将景观设计融入水源管理中，新加坡建设了一系列外观美丽、清洁卫生、能够提供活动条件的新型社区空间，实现了从生态效益到景观环境综合效益的转变，获得了各界的广泛认可。
由于国土面积有限，道路交通用地占比较高，新加坡难以通过扩大相关用地面积来适应不断增长的交通需求。面对城市人口多样化的出行需求，交通设施的建设需要充分体现人性化关怀，并保证出行时间的稳定性和交通系统的可靠性。新加坡首先出台了交通高位规划，对居住区、工业区、商业区进行区分，使土地利用与交通规划框架一脉相承，实现了城市“居住、工作、游憩、交通”的四大功能[19]。其次，陆路交通管理局（LTA）与市区重建局和建屋发展局密切合作，实现了广域范围内城市土地利用的整合与交通规划的统筹。在大力发展公共交通的同时，新加坡对小汽车总量实行车辆限额制，结合当前交通状况和已注销车辆总数来决定每年可允许登记的机动车数目[20]。通过收取道路拥堵费、路税、燃料税等市场调控手段，有效降低了小汽车出行的综合优势。智能化的电子道路收费系统（ERPS，Electronic Road Pricing System）集合了多种智能交通技术，按时、随实际交通拥堵状况更改收费费率。截至2017年底，新加坡的城市交通基础设施在全球居于第二位[21]。高效率的城市交通网络提高了土地利用效率，为经济的优质发展提供了重要的支撑条件。
3.经济产业承载力：转型与空间布局并重
经济是城市发展的重大动力。从追求数量扩张转向注重数量与质量并重，通过科技创新和体制创新实现的经济良性增长，是实现城市可持续发展的基础[22]。面对城市之间的激烈竞争和居民不断增长的需求，简单粗放的增长模式和单一的经济结构已经不符合韧性城市的要求。隨着知识经济逐渐成为当代经济的主流，以新知识为驱动力的多元经济模式是建设韧性城市的必然选择。
新加坡建国初期处于一穷二白、百废待兴的艰难局面。以此为起点，新加坡经历了5个阶段的经济转型：1960-1964年，开始进入工业化阶段，发展劳动密集型经济，由转口贸易向进口替代转型;1965-1978年，转向出口导向型，制造业发展速度加快，金融服务也开始起步并稳步发展;1979-1985年，由价值链低端向高附加值领域转型;1986-1997年，由注重资本投入向高新技术引领转型;20世纪末，由工业化向信息化、人力资本化方向转型，积极发展知识密集型产业。21世纪以来，新加坡制定了一系列培育知识经济、鼓励创新的政策，促进了新加坡经济从效率驱动经济向创新驱动经济转变。新加坡已成功将高附加值的资本、技术密集型工业和高科技产业，升级到生物医药、信息技术、数字传媒等知识密集型产业，完成了从单一制造业经济向多元化创新经济的成功转型。通过多次产业转型，新加坡确立了国际贸易、制造、金融、旅游四大主导产业，成为以知识经济为基础的东南亚乃至全球的创新中心，特色产业以高科技制造业、知识密集型服务业为主，经济的国际竞争力大大提高[23]。
新加坡产业的空间布局是顺应经济转型、产业升级的需要而不断改变的。这是扩大经济承载力的需要。每当新加坡实现一次产业升级，产业园区也要开始重新考虑新的形态。在劳动密集型产业时期，建设产业园区的目的在于形成综合独立的工业镇，将工业区和住宅、生活设施进行同步规划，不过需要将两者相对分开以减少污染。在技术密集型发展阶段，在建设新镇时就会预留工业用地以减少交通的压力。在资本密集型发展阶段，高附加值产业的出现，带来了科学园这一新产业空间类型的发展。在科技密集型阶段，出现了集商业和办公于一体的商务园，给企业提供了更多合作和创新的机会。此外，为了解决土地对经济发展的制约问题，新加坡试图以最小的用地获得最大的空间利益。空间利用的具体创新手段是向地下、向空中、向海面不断拓展空间：向地下发展，就是将一些基础设施安置到地下，比如建设地下污水处理厂、地下变电站、地下仓库以及联通大士港的地下运输通道，腾出地面空间;向空中发展，即不断提高开发强度和容积率，最大化利用土地，如多层厂房、斜坡式厂房;向海上发展，就是通过建设垃圾填埋场、填海造地以及建立离岸的海运中心扩张空间[24]。
4.公共服务承载力：围绕“组屋”提供配套
城市承载力的最终落脚点在于提供公共服务，体现在与居民息息相关的民生问题上。随着人口增加和人民生活水平的提高，面对日益增长的居民需求和有限的资源，政府需要不断增强公共服务供给能力，以提高城市居民的生活质量。
首先，“居者有其屋”是每个居民的愿望，也是其他配套公共服务措施落地的基础。截至2017年，新加坡“居者有其屋”的比率达到了90.7%，对于维系社会稳定起到了重要的作用。新加坡坚持最大化满足国民住房需求的施政理念，更为强调房地产的居住属性，而不追求政府及民众通过住房投资获取盈利最大化。新加坡《土地征用法》保障了公共住房用地的充足和低价，有效地降低了公共住房的成本。为了满足居民的居住需求，新加坡政府一方面基于人口流动、经济发展、薪资水平等因素每5年更新公共住房建造销售计划，交由建屋发展局实施;另一方面对公共住房的申请严格把关，杜绝炒作“组屋”，确保大部分居民住上廉价的“组屋”。
公共住房承载着大量人口，因此其布局也有着重要的意义。在环形城市的规划基础上，新加坡政府综合考虑了建筑密度、交通工具及流量，甚至是种族融合，实现了对“组屋”合理而有效的分配[25]。“组屋”既与土地规划相承接，又是公共服务设施的规划核心。教育、医疗、养老等公共服务项目通过结合公共住房的分布，实现了服务深入社区，并降低提供服务的成本。
在教育方面，作为自然资源极度缺乏的城市国家，新加坡始终将人力资源视为国家生存发展的生命线，强调对创造性思维技能、终身学习的热情以及献身国家的民族主义精神的培养。新加坡采取“因材施教”的政策，实施分流教育，旨在帮助学生发现和发挥自身才华，培养学生终生学习的热忱。新加坡专门设立教育监管部门，分别对学校、校长、教师和课堂教学进行科学的评估，以保证教育质量不断提高。同时，结合“智慧国”的发展，许多中小学引入高科技为基础的趣味课程，进一步培养学生的创新精神。
在医疗方面，首先，新加坡强调保持高质量的医疗服务与可控成本的平衡，避免小病大医和过度医疗。其次，公立、私营和社团医疗机构并存，通过指导性竞争和强制性信息公开来提高服务质量、降低成本。最后，人们按照自身支付能力对不同等级的医疗服务进行选择。新加坡建设了三级医疗服务体系、3P医疗机构体系、六大区域医疗集团、四级病房体系和3M医疗保险体系。在分等级的体系中，患者的支付顺序是首先自付医疗费用，然后是家庭、社区帮助，最后是政府补贴。为保公平，不同消费等级的患者尽管在居住环境和获得的服务水平上有所差别，但医疗团队方面不会有所区别。新加坡始终强调医疗技术的重要性，加大研发投入和专业人才的培养，并对自身定位有所要求，一直致力于强化亚洲医疗枢纽地位，希望建成全球性高端医疗服务中心。
为应对老龄化社会的到来，新加坡建立了以社区为基础的养老体系，同时也提供了针对家庭养老的政策支持。新加坡社区以选区为基础，由选区中的理事会承担提供老年服务的职能。在立法方面，制定了《奉养父母法》《赡养父母法》《老人院法令》等一系列法律法规。与此同时，新加坡还建立和完善了养老工作考评监督与追责制度，设置了严格的量化指标。为了推动家庭养老，对于公积金存款无法满足养老支出需求的居民，政府通过经济手段，如津贴或税收优惠来减轻家庭赡养老人的负担，同时推出优惠政策以鼓励子女对父母进行照顾。对于社会的养老机构，新加坡政府一方面按照运作成本为其提供相应津贴;另一方面实行“双倍退税”的优惠政策，并允许国家认可的养老机构向社会募捐[26]。政府与民营资本合作，既能促进养老承载能力的提高，又可缓解财政压力。
5.治理能力承载力：建设智慧的效能政府
隨着经济的不断发展和科技水平的提高，城市所面对的社会冲击也越来越剧烈。为了建设能够适应社会变化的韧性城市，作为城市管理最重要主体的政府需要提升治理能力，以应对各种不确定性，实现有限资源约束下的承载力扩容。
首先，在空间和资源都无法进一步扩充的情况下，智慧城市是缓解城市资源匮乏、提高城市生活品质的可行选择。2006年，新加坡推出了“智慧国家2015”（Intelligent Nation 2015，简称IN2015）发展蓝图，计划用10年时间建设成为以信息驱动的智能化国度和全球化都市，并于2014年将其升级为“智慧国家2025”。基于互联网接入率和智能手机普及率均领先于全球的条件，新加坡在全岛范围内建设了数据收集、连接、储存和分析的基础设施与操作系统，为科学制定公共政策提供了支撑。具体而言，“智慧国家”包含全国身份认证系统、电子付费、传感器网络、“人生时刻”等一系列应用平台，在公共交通、医疗卫生、信息安全、社区治理、环境保护和政府管理等领域都开展了充分的实践。如在医疗卫生领域，新加坡建设了综合临床管理系统、个人健康记录计划等综合医疗信息系统，并在此基础上对现存医疗模式及流程进行改造，为远程医疗服务奠定基础[27]。
其次，保障国民安全，促进种族和谐。作为全世界重要的港口城市和金融中心，安全问题显得尤为重要。新加坡在全球最安全国家排名中一直名列前茅。在“智慧国家”的支持下，新加坡启动了“全国保家安民计划”（SG Secure），推出了相应手机App，供居民在面对恐怖袭击、挟持事件等重大紧急事故时向警方通报信息和地理位置。作为一个多种族、多宗教的国家，新加坡设立了“种族和谐日”，积极促进多种族和谐共处。这在全球恐怖主义势力抬头的背景下，对维护城市稳定有长远的助力。
再次，致力于建设廉洁高效的政府。新加坡政府的廉洁高效，与全面的行政改革是密不可分的。新加坡通过三个阶段的行政改革，奠定了廉洁效能政府、公务员功绩制度和“公共服务21世纪”计划的基础[28]。“面向21世纪的公共服务运动”是对新加坡影响最大的行政管理改革。新加坡政府为此成立了“面向21世纪公共服务办公室”，力求消除浪费、提高服务质量，同时鼓励创新和变革，并积极推进电子政务。在世界竞争力排名中，新加坡的公共部门绩效位居世界第一[29]。
最后，新加坡致力于建设有利于科研和创新的国家创新体系，发挥科技创新提高资源利用效率、驱动社会经济发展的重要作用。1990年以来，新加坡已经制定实施了6个科技发展五年计划，除了紧跟世界科技前沿，新加坡根据自身存在的问题和优势（如水处理技术、清洁技术和先进服务业等）确立重点资助的科研方向，并日益重视基础性的自主科研项目。在政府激励政策的资助下，新加坡几乎所有大型金融机构都设有创新中心。政府重点投资设计打造的一站式科技商务研发中心，为银行、保险公司、科技巨头和大学的开放交流营造了便利的环境。
三、启示和讨论
随着城市化程度越来越高，许多国家的“大城市病”越来越严重，资源耗竭、产业同构、生态破坏等问题引发了现有资源环境能否承载这些大城市进一步发展的疑问。梳理和总结新加坡在城市建设方面的实践经验，对于促进我国城市可持续发展有重要的参考意义。
1.精准规划与减量规划并行
由于资源禀赋的不足，新加坡从立国之初就进行精准规划，以精确进行区域间的资源协调配置，这些规划几乎涵盖了每一个政策领域，如土地资源的使用、产业空间布局、环保空间预留、城市功能区划分和交通规划等。详尽的规划建立在对人口、资源和经济的充分调查和科学计算基础之上，同时又随着城市的发展变化而不断调整和完善。参考新加坡的做法，我国可以在大数据分析的基础上，对城市各区域的功能进行科学规划，以自然资源供给为基础，对产业布局进行规划，并辅以配套的公共服务功能，如住房、就业、交通等，以保证资源与规划之间的高度契合。
同时，应将“减量规划”的新思路纳入规划工作。在粗放型的发展模式下，国内生产总值的增长主要依赖于土地投入和人口的增加，造成了建设用地松散但人口和城市规模激增两者并存的状况，严重影响城市运行效率，使中心城区难以负担，这是我国很多大城市发展面临的瓶颈。因此，必须调整思路，放弃“大而全”的“摊大饼”式发展模式，不再将尽可能多的功能放置在有限的城市空间中，而是通过科学的测算，进行减量规划，将城市功能进行分流。
规划的实施需要完善的法律体系和顶层设计。在城市承载功能的各个领域中，新加坡都出台了大量具有可操作性的法律，保证规划目标能够落到实处。顶层设计有效地减少了规划层面和操作层面可能出现的矛盾，从源头上避免“两条胳膊打架”。目前，我国正在试行城市空间规划的“多规合一”与协调机制，未来还要加快推进空间规划立法进程，确保规划的严肃性。
2.坚持以人为本，提供高质量的公共服务
人既是提升城市承载功能的根本目的，又是实现这一目标不可回避的关键因素。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重大变化意味着城市建设不仅应当重视资源和基础设施承载能力的提高，更应该关注居民对生活质量的更高要求，以实现“城市，让生活更美好”。
新加坡历来重视人才战略，尤其注重从国外引进人才。人口增长一直被认为是城市承载问题的根源，但新加坡并未将其视为负担，而是为不断增长的人口提供更好的环境和服务，从而吸引和留住人才。另外，通过建立和完善教育体系，加大政府投入和人才引进，不断提高科研水平，新加坡将人口压力转变为人力资源，从而间接促进了城市承载功能的提升。
不容否认，人才资源是城市未来发展的制高点。自2018年以来，中国已有超过35个城市出台了40多项吸引人才的政策，甚至一线城市也纷纷加入了“抢人大战”。这些人才政策的核心是低门槛落户和住房保障。但是较高的房价依然是留住人才的重要阻碍。换言之，高房价既为土地财政的城市发展模式推波助澜，也对引进人才产生挤出效应。城市之间的激烈竞争给人才提供了“用脚投票”的大好机遇。所以，备受“抢人”压力困扰的地方政府必须调整单纯依靠房地产推动城市化进程的思路。为了吸引更多的不同层次人才扎根城市建设，需要进一步加强住房保障，调控商品房价格，以增加二三线城市对人才的吸引力。
城市化进程是人口不断集聚的过程，必然会面对中心城区人口向周边城区扩散迁移的难题。过去调控人口迁移的主要手段是行政管制，但是缓解中心城区的人口密集问题不能只依靠行政命令。未来需要通过建立覆盖城乡、优质均衡的公共服务体系，通过提高生活品质来引导人口迁移。“有温度的服务”面向居民，覆盖医疗、养老、旅游、体育、文化、购物、住宿、餐饮和教育等便民服务领域，是吸引人口迁入的重要基础。这是对过去片面追求城市规模的发展思路的一种矫正，是让城市建设回归“以人为中心”。
3.重视“里子”工程，融入城市更新的理念
近年来，我国部分城市在强降水过程中遭遇了“城市看海”的尴尬。“五十年不遇”“百年不遇”的强降水并不是不少城市出现内涝的唯一原因。盡管近年来城市规划得到了普遍的重视，但“看不见”的基础设施，如地下管廊、防洪设施等，在不少城市还存在严重缺陷。尤其是城市发展迅速，地面上的“面子”设施大量建设甚至出现冗余，地下的“里子”配套工程却远远跟不上。所以在城市规划和改造方案中，亟需纳入地下管廊建设，实现地上地下建设的有机统一。新加坡在打造水敏性城市中，着力建设地下管廊设施。传统雨洪管理中排水沟等只发挥泄洪、降灾的作用，新加坡以排水系统为基础，注重发挥其多种用途，根据自然景观的净化功能，建设新型的生态社区，实现了向环境要效益的转变。
逐步老化或难以适应外界变化是任何城市都无法回避的问题。因此，世界上许多城市不再只关注前期的建造，也开始加强长远规划和设施的有机更新。新加坡于1974年设立了国家发展部下属的城市重建局，以推动城市更新重建。近年来，城市重建局在保护和传承历史文化的同时，在增强社区活力、提高环境质量、营造城市多样性和认同感方面颇有建树。从我国的角度来看，随着城市中人地矛盾的日益突出，旧城改造在提高城市承载力方面发挥着越来越重要的作用，需要得到更多的重视。我国应当在城市改造中适时融入城市更新的理念，一方面要有步骤地、有针对性地改善旧城的物质条件，另一方面要注意保护城市传统建筑的文化风格。古老的城市建筑记录了城市的发展演进，它不仅是城市的不可再生资源，更是城市的底蕴和魅力所在。目前在旧城改造运动中，对城市古建筑、历史街区的大规模改造甚至是拆除重建，是对城市竞争优势的“釜底抽薪”。城市在发展过程中自然形成了不同的功能分区，如城市中心区、边缘区、历史文化区、混合居住区、工业聚集区等。要根据区域特点制定相应的更新策略，构建体系化的区域开发策略，从而在社会效益和经济效益之间寻求更好的平衡点，使城市更新成为城市新的增长点。
4.利用科技提高承载力，建设智慧城市
城市化必然是人流、物流、资金流和信息流等的大量汇聚，对它们的疏导管控需要运用大数据技术进行精细化管理。因此，运用科技力量使城市变得更加智慧是信息时代提高城市承载力的重要手段。新加坡发达的电子政务系统，一方面能够为居民提供更优质的服务;另一方面把公共政策的各个领域串联起来，打破了过去城市功能相互割裂的格局。并且，卓有成效的城市规划需要建立在详实准确的数据基础之上，“智慧国家”的技术支持帮助新加坡政府获取比过去更加优质的数据，从而使其无论规划方案，还是提供公共服务，都变得更加卓越。
我国从上世纪90年代启动“智慧城市”建设试点，“十二金”工程为各业务部门建起了数据仓库，积累了海量的业务数据。但是系统之间和系统与外部服务领域之间的数据仍然是割裂的，形成一个个“信息孤岛”。这些海量数据没有运用起来进行再生产加工，数据的价值就得不到充分体现，公共服务的各个领域就无法实现“提速升级”。当前，技术已经不是障碍，更为重要的是打破部门利益藩篱，从而使智慧城市建设获得质的飞跃。
5.提高城市政府的治理能力是重心
对于城市承载力而言，自然资源禀赋是硬约束，而政府的治理能力则是软约束，是可供挖掘的潜在资源。毕竟，再完善的规划方案，都需要落到实处才能够真正发挥作用。优秀的执行力来自于廉洁高效的政府。一定意义上说，政府的治理能力是城市各领域承载力的基础。
在资源匮乏的约束条件下，新加坡政府还是通过优化资源配置，在资源利用效率上下功夫，最终使新加坡成为高人口密度城市可持续发展的典范。显然，这一切离不开强而有力的好政府。新加坡政府的治理能力不仅体现在内部的高效廉洁和协同合作上，更体现在城市经营上。在自然资源的刚性约束下，一个城市选择发展什么样的经济产业显得尤为重要。目前，我国部分城市在建设上存在功能雷同、重复布局的弊端，未能凸显自身的特色和品味。如何根据实际情况和发展规划，在有限的资源条件下提高利用效率，推动传统产业的转型升级，是对城市治理者治理能力的集中考验。换言之，遏制摊大饼式的城市建设，事实上倒逼了城市的转型发展。在条件允许的情况下建设新区，虽然能够增加城市的人口容量和产业用地，但仍然是一种扩张性的举措。因此，提高城市政府的治理能力，提高对经济质量、管理效益、用地规划的要求是提高城市承载力的必然选择。
随着我国城市化的不断深入，城市“做大规模”的发展路径已几近极限，应该过渡到“调结构”“要效益”的发展阶段。城市意味着资源的集聚，也承载着居民对美好生活的向往。在中国特色社会主义新时代，城市综合承载力考验着城市政府的治理能力。城市政府应当在优化资源配置和提高资源利用效率上做好文章，以实现在资源有限的条件下提升城市承载力。
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Evaluation Framework and Promotion Strategy of Urban Comprehensive Carrying Capacity：
Inspiration from Singapore
Xu Guochong / Guo Xuanyu
Abstract： Urbanization means a high concentration of population resources， and there must be a boundary problem of urban bearing. How to solve the current development dilemma of big cities is a major challenge to sustainable development. As an island country with scarce natural resources， Singapore has achieved remarkable results in improving its urban carrying capacity. Based on the two theories of urban carrying capacity and resilient city， this paper constructs an analytical framework for urban comprehensive carrying capacity. Singapore's practices， such as efficient use of resources， infrastructure configuration embodying humanistic care， paying equal attention to both industrial transformation and spatial layout， providing public services around "HDB Flats"， and building smart governments are worth learning. In the future， China's urban construction needs to parallel precision planning and reduction planning， insist people-orientation， attach importance to essential projects， integrate urban renewal， build smart cities， and improve the governance capacity of the city government.
Keywords： Urban Carrying Capacity; Resilient City; Singapore
（责任编辑? ?方卿）
本文系厦门大学繁荣哲学社会科学项目（0220-Y07200）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（18JZD047）的阶段性成果。
收稿日期：2019-10-22
作者简介：徐国冲? 男? （1983-? ）? 厦门大学公共事务学院副教授? 硕士生导师
郭轩宇? 女? （1995-? ）? 厦门大学公共事务学院硕士研究生
