雪峰山森林生态旅游社区参与机制构建研究
李荣贵?李建华
从社区参与角度分析了雪峰山森林生态旅游的各个主体之间的关系，对社区参与的相关内容进行剖析，发现雪峰山森林生态旅游目前存在参与深度不够，机制不完善等问题，提出从引导机制、决策机制、利益保障机制和监控机制等方面构建森林生态旅游社区参与机制，希望促进雪峰山森林生态旅游发展。
一、前言
1998年我国颁布的《森林法》提出了森林生态效益补偿，由森林生态旅游经营者向森林所有者提供经济补偿，以促进森林生态旅游的可持续发展。由于国家森林公园在所有权上属于国家所有，在进行旅游开发时对当地居民的利益很少考虑或者考虑不全面，而森林资源是当地居民耐以生存的基础，很容易产生纠纷矛盾。雪峰山国家森林公园因旅游开发商与当地社区的关系没有处理好，导致旅游项目中断，旅游业发展出现了倒退现象，其关键原因就在于旅游开发的过程中没有形成有效的社区参与机制，没能充分考虑到社区居民的利益。本文结合当地实情探讨森林生态旅游社区参与机制的
构建。
雪峰山国家森林公园位于湖南洪江市东部，处于“中华第一旅游走廊”黄金带上，公园南北长40公里，东西宽8公里，呈狭长带状，由南至北沿雪峰山主脉中段分布；距湘西大都市怀化70余公里，离芷江机场80公里。320国道与在建的沪昆高速公路从公园核心区穿过。雪峰山森林公园位于雪峰山主脉，为侵蚀剥蚀构造中山地貌，是中国第二级山地向第三级丘陵地带过渡的地理标志性山脉，是典型的山岳型自然风景区，森林覆盖率高，动植物资源丰富，是世界罕见的“生物物种遗传变异活跃区”。雪峰山的自然生态旅游资源众多，有老山草尝岩鹰洞、下坪江溯溪、坪山塘石林、五大厅堂、苏宝顶，以及数条原始次森林溪谷等一大批具有代表性的独特自然景点。雪峰山还有瑶苗族风情、被誉为“世界文明卫生第一村”的翁朗溪村、中国公路隧道中长度第三的雪峰山隧道、大片的明末农民起义领袖李自成屯兵城堡遗址，以及世界反法西斯战争东方战区的最后一役——雪峰山大会战的主战场等一大批人文旅游
资源。
二、社区参与的主体
森林生态旅游所涉及的因素众多，因而所涉及的主体也比较多，但就其相关利益而言，主要有当地政府、当地居民、其它社会组织、旅游企业、旅游者等四个主体，他们共同构成了森林生态旅游的实施。
1、当地政府
当地政府是当地社区居民意志的直接表达者，也是相关政策的制定者，同时也是代表国家是土地的所有者。他们的目标是在保证森林生态环境的前提下，充分发展当地旅游业，促进当地经济发展，居民创收。
2、社区居民
当地居民是森林资源管理者，具有对森林资源的使用权，他们的目标是借以发展旅游业，来改善自己的经济收入和生活状况。在与政府、企业之间谈判时更多的是以一个社区团体的形式成立。
3、社会团体组织
社会团体在森林生态旅游发展过程中，也是一个非常重要社区群体。它可以为当地旅游发展提供各种支持，它们作为政府与公众之间的纽带，协调政府与公众的关系，将政府关于对森林生态旅游的一些发展政策和制度贯穿与各公众参与主体中，并监督其实施执行情况。
4、旅游企业或开发商
主要是旅游资金的投入者，是森林生态旅游提供者，采用企业运作的模式来投入开发资金来获得最大的经济利润。利润的最大化是他们追求的目标，在很多时候没有顾及到森林生态环境，极容易产生对森林生态环境的破坏。
5、旅游者
旅游者是森林生态旅游产品的享受者，他们追求的是花最少的钱获得最大的满足程度，既要求有优美的生态环境，同时也要求价格低廉。他们是以享受森林生态旅游中的环境资源，利用森林资源来愉悦和休憩身心的
在这几个主体当中最主要矛盾的就是当地居民与旅游开发商之间利益分配的矛盾。当地政府和非政府组织是协调这个主要矛盾的调节者。
三、雪峰山森林公园社区参与旅游开发存在的问题
由于雪峰山国家森林公园地处雪峰山脉腹地，其交通条件极差，又加上以开发商与社区居民之间的矛盾，导致旅游业的发展一直缓慢，没有形成系统的社区参与机制。存在较多
问题：
1、参与开发的深度不够
（1）参与人群的建议缺乏代表性。首先因社区居民的学历、年龄、劳动能力等因素的制约，导致社区人们缺少参与雪峰山森林公园社区旅游开发的意识。其次，当地居民的人口分布属于“两头大，中间小”的格局，中青年大部分处出务工，老年人和小孩比较多，即使他们愿意参与雪峰山森林公园旅游的开发，其意见也缺乏代表性。
（2）参与层次较低。具体表现为：一是参与意识较弱，民主参与意识较弱，据调查发现，社区居民不懂主动要求采取何种方式来参与旅游开发而是接受相关管理部门的政策法规及规划安排；二是参与范围不够宽广，高层次的社区参与应该是涉及雪峰山森林公园旅游活动开展的方方面面，而在走访雪峰山森林公园社区的过程中发现，社区参与旅游的范围仅限于单个家庭提供的旅游辅助服务，参与的范围过于狭窄，有待进一步的拓宽。
（3）参与方式有限。雪峰山森林公园社区居民参与旅游业的方式，多以家庭、个人为单位，利用农闲时间进行旅游经营。经调查，参与方式主要有做农家饭、提供农家住宿等。由此可见，目前雪峰山森林公园的旅游的社区参与停留在较浅的层面，更深层次的社区参与有待引导和加强。
2、参与经济效益有限
雪峰山森林公园社区居民获得经济利益的途径仅限于以下几个方面：
（1）经济补偿。由于森林资源的外部经济效益明显，根据外部经济理论，政府每年对退耕还林的林户进行一定的补偿，一方面是激励林户保护森林生态环境的积极性，另一方面是补偿由于封山育林给社区居民造成一定的经济损失。但其补偿的金额尚不足够让当地居民满意，具体的经济补偿措施并不是很到位，时有缺失，社区参与的合理收益分配机制尚未真正建立，导致很多社区居民补偿制度不满意。
（2）劳务收入。雪峰山森林公园是由原来的雪峰山国有林场演变而来的，目前森林公园的员工中有相当大的一部分是由当年的林场居民演化而来的。他们受聘于雪峰山森林公园，成为其中的一名员工获得相应的劳动报酬，如森林公园的环卫工人，监督管理人员等。也有一些依靠销售雪峰山的山珍来获得劳动收入。
（3）经营收入。部分社区居民通过小本生意获得的收入，开小卖部、做土特产、家庭旅馆等获得的收入。但以这种方式获得的收益呈现以下特点：随着受益面的增加，广大社区居民的受益效益会增长趋缓甚至有所下降。由于目前的旅游业还没充分发展，旅游者数量少，社区居民的经营收入也是非常有限的，旅游业的关联效应没能充分体现出来。
3、参与机制不完善
（1）从管理机制来看，在雪峰山森林公园旅游开发中，旅游管理者缺乏对雪峰山森林公园社区居民的利益和意见关注，也没有建立专门的社区参与管理机构，社区参与处于一种松散的状态。目前雪峰山森林公园是多头部门管理，森林公园归属林业部门管理，个别景区建设归属建设部门，一些人文类旅游资源又归属文化部门管理，旅游部门要想有所作为必须要与其它部门沟通协商才行。然而实际情况是各部门之间沟通协商少，难以达成一致意见，各种矛盾依然
如故。
（2）从引导机制来看，首先，社区参与零星分散，缺乏整合，对旅游服务、旅游市场、旅游管理等缺乏足够了解。其次，地方政府对社区参与旅游开发缺乏足够的支持、引导和管理，对社区声音缺乏重视，在参与中时常有管理失位或者错位现象发生。最后，某些群众和企业仅仅把雪峰山森林公园旅游资源当作一个可索要利益的对象，对雪峰山森林公园的生态环境缺乏保护。由于引导机制的不健全，导致的社区居民与旅游开发商之前产生尖锐的矛盾，最终导致旅游项目的流产，严重阻碍当地旅游业的发展。
（3）从补偿机制看，政府与旅游开发商没有充分考虑社区居民的为保护森林生态环境所付出的代价，或者说对社区居民为保护森林公园经济损失评估不足，相关的补偿机制不
健全。
（4）从监管机制看，目前社区居民主要是老人和小孩在家，他们很难对旅游开发形成有效的监管，政府有关部分有可能在开发商的寻租行为导致监管遗漏。再者，开发商和政府不能长期对破坏森林生态环境的乱砍者形成有效的约束。因而双方很难形成有效的监管机制。
四、森林生态旅游社区参与机制构建
目前，雪峰山森林公园社区居民虽或多或少的参与了旅游的开发，但他们的角色只是旅游的“相关者”，真正占主导地位的利益相关者是政府和开发商。社区参与处于一种被动状态，为了避免这种被动的局面，避免影响雪峰山森林公园旅游的可持续发展，避免各方面矛盾的进一步升级，使居民在参与雪峰山森林公园旅游开发中的地位和他们实际发挥的作用相匹配。应从社区居民的切身利益出发，建立相应的社区参与森林生态旅游机制，促进森林生态旅游可持续发展。
1、引导机制
目前社区居民缺乏参与雪峰山森林公园旅游开发的主动性，社区参与程度比较低，参与范围不够宽广，但居民是当地旅游发展的重要影响因素。因此，要带动社区居民参与雪峰山森林公园旅游的开发，就必须建立相应的引导机制，引导社区居民参与雪峰山森林公园旅游的开发。
（1）理论教育。要让社区居民积极参与到当地的旅游活动，应该让他们了解当地旅游资源的历史、文化、经济价值；对雪峰山森林公园生态环境及各种民风民俗有很深的了解；掌握本地区资源的优势，了解雪峰山森林公园旅游资源的稀缺性等。通过定期与不定期的举办知识讲座向人们宣传与旅游有关的知识或举办知识问答赛增强人们的学习效果，加强社区对旅游影响的认识；分阶段的请有资历的老者为当地的人们进行分析同时邀请专家进行补充，加深人们对雪峰山森林资源价值的理解。进行定期清扫修整，提高公众旅游环境保护、旅游资源资源保护的意识。
（2）技能培训。理论教育是实践的基础，掌握与雪峰山森林公园旅游及社区参与等相关的理论知识后，针对雪峰山森林公园旅游社区居民服务技能的培训。其培训内容包括：讲解技能培训、礼仪培训和表演技能的培训等，让社区居民适应当地旅游发展的需要。
总之，对旅游区居民进行教育是对其观念进行调控的重要方式。前期可以主要由政府和企业（开发商）承担，后期则可以由社区组织和居民进行自我教育和培训。
2、决策机制
通过引导机制使社区居民增加对社区参与雪峰山森林公园旅游开发的认识，以及如何参与雪峰山森林公园旅游开发
决策。
（1）重视当地居民在旅游开发中的地位。社区居民有权知道森林生态旅游的开发对本地未来经济社会文化发展带来的影响，对森林生态旅游的开发必要性、开发的时间、开发的领域以及对当地资源与环境的保护提出自己的想法和建议，并且占到一定的份量。同时社区居民要参与决策重大旅游项目的设计立项工作，可为规划师提供旅游项目和设施安排方面的建议。同时，社区居民对当地的资源特色非常清楚，他们还可以根据自己长期的经营经验对开发中的环境保护提供有用的参考
意见。
（2）对决策方案与旅游开发商共同协商。社区居民是雪峰山森林公园旅游开展的重要参与者，也是在旅游活动中与旅游者接触最多的群体。因此，社区有必要参与对旅游引发问题的决策方案的商议、评价。为让更多的居民参与商议，也使评价的结果公平合理，如建立社区组织、临时交流讨论小组、旅游协会组织、商讨协调委员会等组织。
3、利益保障机制
在雪峰山森林公园旅游开发中，必须要考虑到雪峰山森林公园旅游的开展对社区居民、旅游者、政府、旅游企业和其他利益相关者所产生的影响，考虑如何满足他们的合理的利益要求，尤其是针对社区居民的利益分配。雪峰山森林公园旅游开展给当地居民带来多大的污染及相关的机会成本等等，但在利益分配中他们却处于弱势地位。因此，必须构建社区参与的利益保障机制，在制度构架中，必须有相应的措施和制度来保证政府和开发商在追求自身利益目标的同时，主动考虑社区居民的利益。
（1）做好利益分成。首先给予额外的经济补偿。旅游开发给居民的正常生活造成了很大的影响，开发商与政府应在教育、税收、培训等方面给予补偿，这些补偿应该作为当地居民参与旅游发展的激励，应该转化为经济利益分配给当地居民。其次，有关当地居民的搬迁、就业等问题，如果为了当地旅游发展的需要，如修路、保护森林生态等，需要当地居民配合，应适当的给予经济方面的补偿或者工作上的安排。最后，政府从有关旅游企业征收的税费，有多少比例是用来改善当地居民的福利的，也就是说政府也应该拿出一部分利益来与当地居民进行分享，是居民获得更多的福利待遇。
（2）利益分配。首先把森林公园的旅游资源、及社区的劳动力转化为股本，收益按股分红与按劳分红相结合，进行股份合作制经营，实现社区参与的深层次转变，实行股份制也有利于把社区居民的责、权、利有机结合起来，引导居民自觉参与雪峰山森林公园旅游的开发，从而保证雪峰山森林公园旅游的可持续发展。其次，鼓励居民直接从事生产经营。目前，鼓励部分社区居民在景区经营餐饮、住宿、零售等，有效弥补景区的服务接待。
（3）在财政上和政策上的支持。当地政府政策上和财政上应当给当地居民以扶持。政策上应制定保护居民从事旅游经营活动的法规条例，从法律上承认其经营的合法性；对于参与旅游经营的当地居民给予优惠政策，并规范其经营服务质量，既利于其健康发展，也会增加政府的税收。
4、监控机制
构建社区参与的监控机制是为了对公众反馈的信息及时进行分析、消化、吸收与利用，最终保障社区参与的利益，促进社区的积极参与和社区旅游的全面发展。因此，建议从以下几个方面来构建监控机制。
（1）社区监控。在雪峰山森林公园社区内部，由社区居民组成旅游发展协会，对投资方的经营行为和旅游管理部门的管理行为等进行监督，确保其行为符合社区居民的长远利益。如居民相互之间的监督破坏森林生态的行为，对旅游管理部门决策行为的监控等。
（2）政府监控
由于社区居民受教育程度的约束，文化水平不高，旅游服务意识淡薄，同时，经济的落后使该地区的人们首先关心的是生存的问题，使得大部分居民对景区其他问题关注较少。因此，要避免因发展旅游业而导致社区社会环境、文化环境等的恶化，政府应该进行监控，对个别破坏行为要采取相关的处置措施，监控其他利益相关者的行为，使每个利益相关者都能各司其职，并保障社区参与者的相关利益。
（3）制度监控。在森林公园旅游开发的编制内容上增加居民参与的条款，将构建的社区参与机制制度化，从法律上、制度上肯定居民参与的合法性；加大居民参与重要性和参与方式机制化的宣传力度，从舆论上保证居民参与的合理性，在实施过程中使居民的参与有一种制度保护，保证居民参与的
利益。
（作者单位：怀化学院）
