地方政府间环境规制政策的比较研究
张显未
摘要：香港与广东省两地毗邻相依，共同面临着环境保护的现实问题，两地实施环境规制具有较为深刻的理论渊源，但在环境规制政策和执行方式等方面存在着较大差异。本文从环境规制的政策体系、政策手段、政策效应等三个方面对两地进行了比较分析，阐释了粤港两地在环境规制政策方面的各自特色，以及相互借鉴之处。
关键词：地方政府 粤港 环境规制 政策
中图分类号：F294.1 文献标识码：A
1 环境规制的理论依据
规制是市场经济不断演化的产物，环境规制产生的直接原因在于面对环境污染的外部不经济性，政府通过直接或间接途径，对社会生产采取命令、控制或激励政策，将环境污染的外部性实现内部化，达到环境与经济的协调发展。
1.1环境污染的外部性
环境污染具有明显的外部性。当企业为获取个体利益而造成环境污染，却并没有对社会或他人付出对等的补偿，就会出现市场资源配置中的不合理现象，也是市场失灵的重要表现。尽管外部性被认为是市场失灵的主要因素，但作为个体的企业或个人难以采取有效措施让外部性行为给予补偿，导致环境污染等现实问题不能合理解决。政府的环境规制行为可以及时弥补这一缺陷，例如设置硬性的规制标准和生产条件对企业污染行为进行限制，或通过收取污染费用来补偿受损群体，从而减少环境污染，增进社会福利。
1.2环境资源的公共性
公共产品理论认为，对于社会中个体或全体公众都有利的事情不应由市场个体独立完成，而必须通过集体行动才能有效实现，作为全体公众的被委托人，政府有责任和义务制定法律法规来实现人们合理分配社会公共资源，例如人类赖以生存的环境资源。环境资源等公共物品涉及到全体社会公众的利益，不应该被指定归属于私人个体，即不能界定私有权对象，任何个人都不能为实现自身利益最大化从而把环境资源等公共物品占为私有财产，必须在政府的干预行为下进行合理配置。
1.3环境产权的模糊性
产权理论认为，外部性问题的关键在于相互性而不是单向性，不应片面理解为负外部性的行为主体对受损者进行补贴或偿还以承担责任，解决问题的关键在于如何实现外部性的价值在损害方和受害方之间实现均衡分配，从而引致出对产权的明确界定问题。产权制度正是为稀缺资源条件下市场主体产生的矛盾而制定的规章制度，只有合理的产权制度才能明确资源的使用权和边界补偿，并实现外部性问题的内部化。产权理论是解决环境外部性问题的重要解释工具，也是环境规制能实现有效保护环境资源的重要理论依据。
2 粤港环境规制的政策体系
香港与广东省的环境规制政策体系存在许多共通之处，两地均奉行经济发展与环境保护协调运行的理念，充分发挥政府规制行为在环境保护中的作用，拥有较为完善的法制体系并依法管理环境资源。但是，由于面临的资源数量、经济发展程度等差异，粤港两地在具体的环境规制政策体系方面仍然存在许多相互借鉴的内容。
2.1广东省环境规制的政策体系
2.1.1环境规制政策体系
广东省的环境规制政策开始于20世纪90年代。1991～2004年，广东省先后颁布了《广东省东江水系水质保护条例》等8项环保法规。在此期间，广东省下属的广州、深圳、珠海、汕头等城市先后制定多部地方性环境保护法规和条例。2004年9月，广东省颁布了《广东省环境保护条例》，自此形成了“两个层次、两种类型”①的立法架构，标志着广东省环境保护地方立法政策体系基本建立。
在此基础上，广东省不断完善环境规制的政策体系。“十一五”期间，广东省先后颁布《广东省饮用水源水质保护条例》等3部规制条例，推行《广东省排污费征收使用管理办法》等4部环保制度，出台《火电厂大气污染物排放标准》等18项环保标准；“十二五”期间，广东省先后颁布《广东省环境保护条例》等8项环保制度；进入“十三五”期間，广东省已印发《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》等环保政策。这些规制政策不仅明确了政府对于环境保护的职责，而且丰富了环境保护的具体内容，是对广东省环境规制政策的有效完善。
2.1.2环境规制战略体系
2011年7月，广东省颁布《广东省环境保护和生态建设“十二五”规划》；2016年9月，广东省发布《广东省环境保护“十三五”规划》，对改善环境质量、保障环境安全等战略性政策框架进行引导和调整，意味着广东省的环境规制政策进一步强化环境调控，促进绿色发展，通过严格的环境标准合理引导产业发展和布局调整。同时，广东省以《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009～2020年）》作为战略指导，坚持“环境优先、保护与发展并重”的导向，不断调整产业转型与环境资源的配置，力促完善产业发展与环境保护协调并举的格局。
2.2香港环境规制的政策体系
2.2.1环境保护法律体系
在环境规制方面，香港并没有一部统一的环境保护法律，香港政府的环境规制政策由一系列重要条例组合而成，对不同的环境污染实行不同的法律法规管制。
1959年，香港颁布了首部关于空气污染管制的法例，即《保持空气清洁条例》，正式开启环境规制的步伐，在此基础上，香港不断改进并构建了一套符合本地实际的环保规则。目前的香港环保法律体系主要由管控污染、保护自然和环境评价等三项组成。具体而言，管控污染的法律主体包括《空气污染管制条例》等5项条例，保护自然的法律主体由《郊野公园条例》等3项条例构成，环评法律主要以《环境影响评估条例》为执行准则。不仅如此，香港积极参与国际公约，例如执行《联合国气候变化框架公约》等15项环保国际准则，借以改进和补充环保法律体系，以更好地保护香港自然环境。
2.2.2可持续发展的环境保护政策
长期以来，香港政府秉承可持续发展原则，不断改进环境规制的方式，大力推进环保与经济的共同发展。香港将联合国环境发展大会提出的可持续发展理念与本地实际相融合，对可持续发展进行了新的阐释，同时界定了十大环保基本原则。2004年7月，香港可持续发展委员会主席曾荫权提出，不仅让香港符合经济与环保的协调发展，而且要为子孙后代创造可持续发展的优良环境。为促进可持续发展的生活方式，实现保护环境的目标，香港政府不仅对空气污染、噪声等环境污染进行管制，而且对动物和植物也进行监测和保护，从道路交通到楼宇房盘建设等项目都要进行严格的评估审定，不遗余力地履行可持续发展理念的环境保护政策。
3 粤港环境规制的政策手段
粤港两地在环境规制的政策手段方面都采用直接管制与间接调控相结合的方式，在具体执行层面存在着制度安排、执行策略和规制模式等差异。
3.1广东省环境规制的政策手段
3.1.1许可证制度
中国内地从20世纪90年代开始试行污染物排放许可证制度。2003年9月，广东省颁布了《广东省排放污染物许可证管理办法》，2009年4月和12月，广东省先后颁布《广东省严控废物处理行政许可实施办法》《危险废物经营单位审查和许可指南》等制度文件。通过实施许可证制度，污染者必须向政府监管部门申请并获得合法许可证，使得环保管理部门可以更好地了解污染源及污染程度等信息。目前，广东省在许可证制度的基础上，积极尝试排污权有偿使用与交易制度，同时对火电等行业进行二氧化硫排污权付费使用与交易试验。广东省推行的许可证交易制度将有利于政府对环境污染行为进行宏观调控和总量控制，同时在不干预企业总体经营的前提下激励企业利用更经济的污染控制技术。
3.1.2排污收费制度
排污收费制度是向污染环境的行为主体收取一定的税，再分配给保护环境者或再投入到环保工作中的制度，是环境保护的重要方式。2003年1月，我国开始推行《排污费征收使用管理条例》，意味着排污收费成为环境管理的基本制度，在此基础上，广东省于2007年6月颁布实施《广东省排污费征收使用管理办法》，其根本目的在于促进排污者治理污染以提升环境资源的利用效率。在排污费管理上，广东省对排污费管理实行“三级征收、三级管理”的原则，将排污费纳入各级财政预算，并全部解缴各级财政部门。
3.1.3特许经营制度
2004年12月，国家环境保护总局印发了《环境污染治理设施运营资质分级分类标准》等文件，2012年4月，国家环保部公布施行《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，这些文件也成为广东省环境规制的重要依据。在此之前，广东省污水垃圾处理厂等设施主要依赖政府投资建设经营，在特许经营制度成为环境规制的重要手段后，广东省以市场力量为契机，突破国有企业一家独大的垄断格局，在水、电、污水垃圾处理等行业充分引入民营资本，通过竞争机制有效提升了环境保护水准，强化了环境规制的效果。
3.2香港环境规制的政策手段
3.2.1许可证制度
许可证制度是香港在环境规制中广泛使用的一种制度。香港的污染管制法例主要由香港环境保护署推行和实施，对排放污染物的企业发放“污染物排放牌照”构成了其重要职责，具体而言，所有产生排污的市场主体和建设工程项目都必须获得环境许可牌照后才允许开工生产，其目的就是禁止任意排放污染物等行为。不仅如此，为了更有效地保护自然资源和生态环境，香港针对不同行业发放不同类别的许可证，例如家禽家畜、海洋捕捞、林业采伐等项目都必须申请相应的特别许可证才允许合法经营。香港环保署发放的排污许可证通常给予2年以上的有效使用期限，市场主体在到期前可以再次申请延期使用，同时，为了严格执行许可证制度，香港环保署可以在生效期限内以书面方式告知持证主体，对许可证的发放条件进行调整或取缔许可证的使用权。
3.2.2排污费制度
香港长期推行污染付费原则，即将“污染者自付”条例正式列为环境保护的重要准则。2004年以前，香港的排污费制度仅仅体现为向私人和企业的用水量收取费用，2004年7月，香港立法会通过《废物处置修订条例草案》，标志着“污染者自付”原则实现突破性进展，自2005年开始对产生建筑工程废物的市场主体收费，即按照建筑废料的类别和处理方法分类收费，以减少市场主体降低建筑废料的数量和分类处理。随着《净化海港计划》的启动，香港政府调整了排污费的征收标准，香港政府期望在时机成熟时推行由市民和社会分担净化海港水质费用的制度，进一步推进“污染者自付”的环境规制政策。
3.2.3政府补贴制度
香港对保护生态资源的市场主体行为给予充分激励，专门选取对环境资源、经济活动和居民生活具有重要影响的行业，对其给予财政补贴。例如，1999年香港专门拨付14亿元财政资金，鼓励出租车和公共小巴开展节能减排行动，不仅鼓励车辆将柴油动力改装为石油气动力，而且采用自愿形式资助公共小巴改装为石油气或电动车辆，不仅如此，香港还实施豁免或降低地价提供石油气站用地的配套措施，这些政府补贴制度极大地提升了香港的空气质量。
3.2.4环境规划和评价制度
1939年，香港推行的《城市规划条例》长期成为城市规划建设方面所依据的法定规章制度。1985年，经过修订的《香港规划标准与准则》增加了关于环境保护的内容，将保护环境资源的原则列入到土地用途规划中。香港环境保护署对政府、企业和个人的重大工程项目开展环境影响评估，有序加强环境保护的效果，目前香港已经形成了较为完善的环境评估标准化流程和评估方式。香港的环境影响评估不仅作用于建设工程方面，而且成为政府规划、政策执行和建筑设计等的重要内容，切实保证每一项规划设计计划都务必将生态环境影响纳入考虑范畴，避免新的发展计划带来环境污染后果。
4 粤港环境规制的政策效应
环境规制政策体系及其手段决定了环境规制的效应，粤港两地在环境规制方面的持续努力，分别实现了具有自身特色的政策效应。
4.1广东省环境规制的政策效应①
4.1.1治污减排效应
广东省将改善环境质量作为治污减排的目标，取得了明显的政策效果。2016年，广东省化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量分别同比下降39.99%、27.94%、47.85%和15.47%，完成大气污染治理项目1500多项；全省开工建设污水处理厂25座，70余条河流实施综合整治，初步构建土壤环境质量监测网络体系。同时，广东省在农村环保和城市生态区建设方面也实现了巨大进步。2016年，广东省重点資助15个农村环境整治示范县，综合治理96个农村环境项目，珠海市成功创建国家生态市，珠海金湾区、斗门区成功创建国家生态区，惠州惠城区成功创建省级生态区，汕头澄海上华镇等6个乡镇成功创建省级生态乡镇。
4.1.2环保审批和环评制度效应
广东省将保护环境资源与产业转型升级紧密结合，利用环保审批程序合理引导产业发展。广东省制定了不同区域差别化环保准入政策，进一步明确环境优先、环境与产业协调并举的原则，2016年出台《关于环境保护促进供给侧结构性改革的实施意见》，全省审批建设项目近4万个，环保系统37家环评机构全部完成脱钩改制。为了加强环保服务以推动经济发展，广东省进一步优化涉及环境敏感区穿越项目审查的工作机制，2016年批复12条高速公路项目，从环保角度优化82个风电选址，大力推动能源结构调整。广东省在严格环保准入、健全规划环评和项目环评联动制度建设方面已经取得了显著效果。
4.1.3环保能力效应
广东省在环境管理技术能力方面已经在国内位居前列。2013年，广东省率先向公众发布城市空气质量状况月报及排名情况，并实现所有地级以上市实时发布PM2.5等监测数据，广东省环境监测中心以全国最高分通过国家环境保护部标准化建设达标验收，2016年，全省20个地市（区）环境监察机构均通过环境标准化建设验收，达标率为91%。在此基础上，广东省进一步加强环境风险防控，2016年全省妥善处置一般突发环境事件24起，同比下降17.2%，同时，广东省大力推进“12369”环保微信举报平台建设，畅通微信、电话和网络等多种举报渠道，2016年，全省处理环保信访投诉案件22.1万宗，同比上升11.6%。
4.2香港环境规制的政策效应②
4.2.1防治污染效应
香港防治污染的重点目标包括空气、噪音和水质三项，目前这三方面已连续多年实现正效应。香港政府通过“珠江三角洲区域空氣质素监控网络”与广东省合作监测显示，2006～2016年，二氧化硫平均年度浓度下降74%，可吸入颗粒物减少38%，二氧化氮下降24%，香港本地空气质量已获得显著改善。2012年，香港政府推出“创新噪音缓解设计与措施”网上数据库，提供住宅发展项目的消减噪音资讯，香港的噪音污染尽管没有得到圆满解决，但在事实上已经取得了良好的成效。香港政府一直致力于改善海港和河溪的水质， 2016年，香港游泳海滩连续7年全部达到水质指标，并取得“良好”级别，目前香港政府推行的“净化海港计划”约可处理维多利亚港污水量的3/4。
4.2.2城市规划效应
香港政府已将环境保护问题贯穿于城市规划的各个层面。香港对所有新的发展规划都要求将环境保护纳入考虑范畴，并从可动用资源和对环境影响两个维度进行比较和评估，评定的最终准则界定为是否符合本地的生态环境承受能力，严禁破坏或恶化现有的环境资源。在旧城改造规划中，香港政府将降低建筑密度列为首要目标，尽可能扩大绿化面积，将污染程度高、潜在风险严重的制造业迁至偏远地带，并大量构建绿化缓冲区域，最大限度地保障环境免受破坏。香港政府为保护郊区发展免受城市化带来的环境破坏，陆续整合非建设用地，将其改建为绿化生态区和郊野公园，专门制定《郊野公园条例》进行保护。1981年至今，香港已完成24个郊野公园和17个特别地区的规划建设①。香港环境质量的提升不仅为公众提供了良好的生活场所，同时也保护了香港的自然生态环境。
4.2.3环境文化效应
香港政府长期坚持环保宣传，及时公开环保事项，带动社会公众积极参与环境保护。经过多年的环保规制和环保文化教育，香港社会公众对环境保护的参与意识非常强烈，在日常生活中已经养成了爱护环境的良好习惯，目前，香港社会公众和企业经营者可以通过互联网的环境保护互动中心检索特定环保数据，香港环保署定期发布泳滩水质、空气质量、环境影响评估、固体废物量和河溪与海洋水质等环境数据供公众查阅。不仅如此，香港还定期举办各种形式的环保宣传教育活动，香港环保署推行的“香港环保卓越计划”，专门奖励在保护环境方面表现杰出或锐意创新的公司和机构。同时，香港环保署推行“废物源头分类推广计划”，为参与计划的住宅及企业大厦提供废物分类回收桶，有效促进了社区废物分类和回收工作。
5 结束语
粤港毗邻相依的地理区位决定了两地在环境规制政策方面必然密切关联，在政策内容和手段上都存在相互耦合的现象，但鉴于两地在法律制度、经济发展程度和居民素养等方面的差异，在制定环境规制政策的程序、执行方式和环保成效等方面又各具特色。目前，粤港双方正在加快环境规制合作的步伐，期望在两地合作协议的框架下，尽早实现改善珠三角地区环境资源的目标。
参考文献：
[1] 黄国恩.香港环境保护制度概观[J].中国法律， 2010（6）：35～36.
[2] 广东省环境保护厅.2016广东省环境状况公报[R ].广东省环境保护公众网（www.gdep.gov.cn）.
[3] 广东省环境保护厅.广东省环境保护 “十三五”规划[R ].广东省环境保护公众网（www.gdep.gov.cn）.
[4] 罗乐秉.香港环境保护过去、现状和未来的挑战[J].世界环境，1997（2）：9～12.
[5] 曲格平.中国环境保护四十年回顾及思考[J].中国环境管理干部学院学报，2013（4）：1～6.
[6] 香港环境保护署.香港环境保护2016[R ].香港环境保护署网站（www.epd.gov.hk）.
摘要：香港与广东省两地毗邻相依，共同面临着环境保护的现实问题，两地实施环境规制具有较为深刻的理论渊源，但在环境规制政策和执行方式等方面存在着较大差异。本文从环境规制的政策体系、政策手段、政策效应等三个方面对两地进行了比较分析，阐释了粤港两地在环境规制政策方面的各自特色，以及相互借鉴之处。
关键词：地方政府 粤港 环境规制 政策
中图分类号：F294.1 文献标识码：A
1 环境规制的理论依据
规制是市场经济不断演化的产物，环境规制产生的直接原因在于面对环境污染的外部不经济性，政府通过直接或间接途径，对社会生产采取命令、控制或激励政策，将环境污染的外部性实现内部化，达到环境与经济的协调发展。
1.1环境污染的外部性
环境污染具有明显的外部性。当企业为获取个体利益而造成环境污染，却并没有对社会或他人付出对等的补偿，就会出现市场资源配置中的不合理现象，也是市场失灵的重要表现。尽管外部性被认为是市场失灵的主要因素，但作为个体的企业或个人难以采取有效措施让外部性行为给予补偿，导致环境污染等现实问题不能合理解决。政府的环境规制行为可以及时弥补这一缺陷，例如设置硬性的规制标准和生产条件对企业污染行为进行限制，或通过收取污染费用来补偿受损群体，从而减少环境污染，增进社会福利。
1.2环境资源的公共性
公共产品理论认为，对于社会中个体或全体公众都有利的事情不应由市场个体独立完成，而必须通过集体行动才能有效实现，作为全体公众的被委托人，政府有责任和义务制定法律法规来实现人们合理分配社会公共资源，例如人类赖以生存的环境资源。环境资源等公共物品涉及到全体社会公众的利益，不应该被指定归属于私人个体，即不能界定私有权对象，任何个人都不能为实现自身利益最大化从而把环境资源等公共物品占为私有财产，必须在政府的干预行为下进行合理配置。
1.3环境产权的模糊性
产权理论认为，外部性问题的关键在于相互性而不是单向性，不应片面理解为负外部性的行为主体对受损者进行补贴或偿还以承担责任，解决问题的关键在于如何实现外部性的价值在损害方和受害方之间实现均衡分配，从而引致出对产权的明确界定问题。产权制度正是为稀缺资源条件下市场主体产生的矛盾而制定的规章制度，只有合理的产权制度才能明确资源的使用权和边界补偿，并实现外部性问题的内部化。产权理论是解决环境外部性问题的重要解释工具，也是环境规制能实现有效保护环境资源的重要理论依据。
2 粤港环境规制的政策体系
香港与广东省的环境规制政策体系存在许多共通之处，两地均奉行经济发展与环境保护协调运行的理念，充分发挥政府规制行为在环境保护中的作用，拥有较为完善的法制体系并依法管理环境资源。但是，由于面临的资源数量、经济发展程度等差异，粤港两地在具体的环境规制政策体系方面仍然存在许多相互借鉴的内容。
2.1广东省环境规制的政策体系
2.1.1环境规制政策体系
广东省的环境规制政策开始于20世纪90年代。1991～2004年，广东省先后颁布了《广东省东江水系水质保护条例》等8项环保法规。在此期间，广东省下属的广州、深圳、珠海、汕头等城市先后制定多部地方性环境保护法规和条例。2004年9月，广东省颁布了《广东省环境保护条例》，自此形成了“两个层次、两种类型”①的立法架构，标志着广东省环境保护地方立法政策体系基本建立。
在此基础上，广东省不断完善环境规制的政策体系。“十一五”期间，广东省先后颁布《广东省饮用水源水质保护条例》等3部规制条例，推行《广东省排污费征收使用管理办法》等4部环保制度，出台《火电厂大气污染物排放标准》等18项环保标准；“十二五”期间，广东省先后颁布《广东省环境保护条例》等8项环保制度；进入“十三五”期間，广东省已印发《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》等环保政策。这些规制政策不仅明确了政府对于环境保护的职责，而且丰富了环境保护的具体内容，是对广东省环境规制政策的有效完善。
2.1.2环境规制战略体系
2011年7月，广东省颁布《广东省环境保护和生态建设“十二五”规划》；2016年9月，广东省发布《广东省环境保护“十三五”规划》，对改善环境质量、保障环境安全等战略性政策框架进行引导和调整，意味着广东省的环境规制政策进一步强化环境调控，促进绿色发展，通过严格的环境标准合理引导产业发展和布局调整。同时，广东省以《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009～2020年）》作为战略指导，坚持“环境优先、保护与发展并重”的导向，不断调整产业转型与环境资源的配置，力促完善产业发展与环境保护协调并举的格局。
2.2香港环境规制的政策体系
2.2.1环境保护法律体系
在环境规制方面，香港并没有一部统一的环境保护法律，香港政府的环境规制政策由一系列重要条例组合而成，对不同的环境污染实行不同的法律法规管制。
1959年，香港颁布了首部关于空气污染管制的法例，即《保持空气清洁条例》，正式开启环境规制的步伐，在此基础上，香港不断改进并构建了一套符合本地实际的环保规则。目前的香港环保法律体系主要由管控污染、保护自然和环境评价等三项组成。具体而言，管控污染的法律主体包括《空气污染管制条例》等5项条例，保护自然的法律主体由《郊野公园条例》等3项条例构成，环评法律主要以《环境影响评估条例》为执行准则。不仅如此，香港积极参与国际公约，例如执行《联合国气候变化框架公约》等15项环保国际准则，借以改进和补充环保法律体系，以更好地保护香港自然环境。
2.2.2可持续发展的环境保护政策
长期以来，香港政府秉承可持续发展原则，不断改进环境规制的方式，大力推进环保与经济的共同发展。香港将联合国环境发展大会提出的可持续发展理念与本地实际相融合，对可持续发展进行了新的阐释，同时界定了十大环保基本原则。2004年7月，香港可持续发展委员会主席曾荫权提出，不仅让香港符合经济与环保的协调发展，而且要为子孙后代创造可持续发展的优良环境。为促进可持续发展的生活方式，实现保护环境的目标，香港政府不仅对空气污染、噪声等环境污染进行管制，而且对动物和植物也进行监测和保护，从道路交通到楼宇房盘建设等项目都要进行严格的评估审定，不遗余力地履行可持续发展理念的环境保护政策。
3 粤港环境规制的政策手段
粤港两地在环境规制的政策手段方面都采用直接管制与间接调控相结合的方式，在具体执行层面存在着制度安排、执行策略和规制模式等差异。
3.1广东省环境规制的政策手段
3.1.1许可证制度
中国内地从20世纪90年代开始试行污染物排放许可证制度。2003年9月，广东省颁布了《广东省排放污染物许可证管理办法》，2009年4月和12月，广东省先后颁布《广东省严控废物处理行政许可实施办法》《危险废物经营单位审查和许可指南》等制度文件。通过实施许可证制度，污染者必须向政府监管部门申请并获得合法许可证，使得环保管理部门可以更好地了解污染源及污染程度等信息。目前，广东省在许可证制度的基础上，积极尝试排污权有偿使用与交易制度，同时对火电等行业进行二氧化硫排污权付费使用与交易试验。广东省推行的许可证交易制度将有利于政府对环境污染行为进行宏观调控和总量控制，同时在不干预企业总体经营的前提下激励企业利用更经济的污染控制技术。
3.1.2排污收费制度
排污收费制度是向污染环境的行为主体收取一定的税，再分配给保护环境者或再投入到环保工作中的制度，是环境保护的重要方式。2003年1月，我国开始推行《排污费征收使用管理条例》，意味着排污收费成为环境管理的基本制度，在此基础上，广东省于2007年6月颁布实施《广东省排污费征收使用管理办法》，其根本目的在于促进排污者治理污染以提升环境资源的利用效率。在排污费管理上，广东省对排污费管理实行“三级征收、三级管理”的原则，将排污费纳入各级财政预算，并全部解缴各级财政部门。
3.1.3特许经营制度
2004年12月，国家环境保护总局印发了《环境污染治理设施运营资质分级分类标准》等文件，2012年4月，国家环保部公布施行《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，这些文件也成为广东省环境规制的重要依据。在此之前，广东省污水垃圾处理厂等设施主要依赖政府投资建设经营，在特许经营制度成为环境规制的重要手段后，广东省以市场力量为契机，突破国有企业一家独大的垄断格局，在水、电、污水垃圾处理等行业充分引入民营资本，通过竞争机制有效提升了环境保护水准，强化了环境规制的效果。
3.2香港环境规制的政策手段
3.2.1许可证制度
许可证制度是香港在环境规制中广泛使用的一种制度。香港的污染管制法例主要由香港环境保护署推行和实施，对排放污染物的企业发放“污染物排放牌照”构成了其重要职责，具体而言，所有产生排污的市场主体和建设工程项目都必须获得环境许可牌照后才允许开工生产，其目的就是禁止任意排放污染物等行为。不仅如此，为了更有效地保护自然资源和生态环境，香港针对不同行业发放不同类别的许可证，例如家禽家畜、海洋捕捞、林业采伐等项目都必须申请相应的特别许可证才允许合法经营。香港环保署发放的排污许可证通常给予2年以上的有效使用期限，市场主体在到期前可以再次申请延期使用，同时，为了严格执行许可证制度，香港环保署可以在生效期限内以书面方式告知持证主体，对许可证的发放条件进行调整或取缔许可证的使用权。
3.2.2排污费制度
香港长期推行污染付费原则，即将“污染者自付”条例正式列为环境保护的重要准则。2004年以前，香港的排污费制度仅仅体现为向私人和企业的用水量收取费用，2004年7月，香港立法会通过《废物处置修订条例草案》，标志着“污染者自付”原则实现突破性进展，自2005年开始对产生建筑工程废物的市场主体收费，即按照建筑废料的类别和处理方法分类收费，以减少市场主体降低建筑废料的数量和分类处理。随着《净化海港计划》的启动，香港政府调整了排污费的征收标准，香港政府期望在时机成熟时推行由市民和社会分担净化海港水质费用的制度，进一步推进“污染者自付”的环境规制政策。
3.2.3政府补贴制度
香港对保护生态资源的市场主体行为给予充分激励，专门选取对环境资源、经济活动和居民生活具有重要影响的行业，对其给予财政补贴。例如，1999年香港专门拨付14亿元财政资金，鼓励出租车和公共小巴开展节能减排行动，不仅鼓励车辆将柴油动力改装为石油气动力，而且采用自愿形式资助公共小巴改装为石油气或电动车辆，不仅如此，香港还实施豁免或降低地价提供石油气站用地的配套措施，这些政府补贴制度极大地提升了香港的空气质量。
3.2.4环境规划和评价制度
1939年，香港推行的《城市规划条例》长期成为城市规划建设方面所依据的法定规章制度。1985年，经过修订的《香港规划标准与准则》增加了关于环境保护的内容，将保护环境资源的原则列入到土地用途规划中。香港环境保护署对政府、企业和个人的重大工程项目开展环境影响评估，有序加强环境保护的效果，目前香港已经形成了较为完善的环境评估标准化流程和评估方式。香港的环境影响评估不仅作用于建设工程方面，而且成为政府规划、政策执行和建筑设计等的重要内容，切实保证每一项规划设计计划都务必将生态环境影响纳入考虑范畴，避免新的发展计划带来环境污染后果。
4 粤港环境规制的政策效应
环境规制政策体系及其手段决定了环境规制的效应，粤港两地在环境规制方面的持续努力，分别实现了具有自身特色的政策效应。
4.1广东省环境规制的政策效应①
4.1.1治污减排效应
广东省将改善环境质量作为治污减排的目标，取得了明显的政策效果。2016年，广东省化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量分别同比下降39.99%、27.94%、47.85%和15.47%，完成大气污染治理项目1500多项；全省开工建设污水处理厂25座，70余条河流实施综合整治，初步构建土壤环境质量监测网络体系。同时，广东省在农村环保和城市生态区建设方面也实现了巨大进步。2016年，广东省重点資助15个农村环境整治示范县，综合治理96个农村环境项目，珠海市成功创建国家生态市，珠海金湾区、斗门区成功创建国家生态区，惠州惠城区成功创建省级生态区，汕头澄海上华镇等6个乡镇成功创建省级生态乡镇。
4.1.2环保审批和环评制度效应
广东省将保护环境资源与产业转型升级紧密结合，利用环保审批程序合理引导产业发展。广东省制定了不同区域差别化环保准入政策，进一步明确环境优先、环境与产业协调并举的原则，2016年出台《关于环境保护促进供给侧结构性改革的实施意见》，全省审批建设项目近4万个，环保系统37家环评机构全部完成脱钩改制。为了加强环保服务以推动经济发展，广东省进一步优化涉及环境敏感区穿越项目审查的工作机制，2016年批复12条高速公路项目，从环保角度优化82个风电选址，大力推动能源结构调整。广东省在严格环保准入、健全规划环评和项目环评联动制度建设方面已经取得了显著效果。
4.1.3环保能力效应
广东省在环境管理技术能力方面已经在国内位居前列。2013年，广东省率先向公众发布城市空气质量状况月报及排名情况，并实现所有地级以上市实时发布PM2.5等监测数据，广东省环境监测中心以全国最高分通过国家环境保护部标准化建设达标验收，2016年，全省20个地市（区）环境监察机构均通过环境标准化建设验收，达标率为91%。在此基础上，广东省进一步加强环境风险防控，2016年全省妥善处置一般突发环境事件24起，同比下降17.2%，同时，广东省大力推进“12369”环保微信举报平台建设，畅通微信、电话和网络等多种举报渠道，2016年，全省处理环保信访投诉案件22.1万宗，同比上升11.6%。
4.2香港环境规制的政策效应②
4.2.1防治污染效应
香港防治污染的重点目标包括空气、噪音和水质三项，目前这三方面已连续多年实现正效应。香港政府通过“珠江三角洲区域空氣质素监控网络”与广东省合作监测显示，2006～2016年，二氧化硫平均年度浓度下降74%，可吸入颗粒物减少38%，二氧化氮下降24%，香港本地空气质量已获得显著改善。2012年，香港政府推出“创新噪音缓解设计与措施”网上数据库，提供住宅发展项目的消减噪音资讯，香港的噪音污染尽管没有得到圆满解决，但在事实上已经取得了良好的成效。香港政府一直致力于改善海港和河溪的水质， 2016年，香港游泳海滩连续7年全部达到水质指标，并取得“良好”级别，目前香港政府推行的“净化海港计划”约可处理维多利亚港污水量的3/4。
4.2.2城市规划效应
香港政府已将环境保护问题贯穿于城市规划的各个层面。香港对所有新的发展规划都要求将环境保护纳入考虑范畴，并从可动用资源和对环境影响两个维度进行比较和评估，评定的最终准则界定为是否符合本地的生态环境承受能力，严禁破坏或恶化现有的环境资源。在旧城改造规划中，香港政府将降低建筑密度列为首要目标，尽可能扩大绿化面积，将污染程度高、潜在风险严重的制造业迁至偏远地带，并大量构建绿化缓冲区域，最大限度地保障环境免受破坏。香港政府为保护郊区发展免受城市化带来的环境破坏，陆续整合非建设用地，将其改建为绿化生态区和郊野公园，专门制定《郊野公园条例》进行保护。1981年至今，香港已完成24个郊野公园和17个特别地区的规划建设①。香港环境质量的提升不仅为公众提供了良好的生活场所，同时也保护了香港的自然生态环境。
4.2.3环境文化效应
香港政府长期坚持环保宣传，及时公开环保事项，带动社会公众积极参与环境保护。经过多年的环保规制和环保文化教育，香港社会公众对环境保护的参与意识非常强烈，在日常生活中已经养成了爱护环境的良好习惯，目前，香港社会公众和企业经营者可以通过互联网的环境保护互动中心检索特定环保数据，香港环保署定期发布泳滩水质、空气质量、环境影响评估、固体废物量和河溪与海洋水质等环境数据供公众查阅。不仅如此，香港还定期举办各种形式的环保宣传教育活动，香港环保署推行的“香港环保卓越计划”，专门奖励在保护环境方面表现杰出或锐意创新的公司和机构。同时，香港环保署推行“废物源头分类推广计划”，为参与计划的住宅及企业大厦提供废物分类回收桶，有效促进了社区废物分类和回收工作。
5 结束语
粤港毗邻相依的地理区位决定了两地在环境规制政策方面必然密切关联，在政策内容和手段上都存在相互耦合的现象，但鉴于两地在法律制度、经济发展程度和居民素养等方面的差异，在制定环境规制政策的程序、执行方式和环保成效等方面又各具特色。目前，粤港双方正在加快环境规制合作的步伐，期望在两地合作协议的框架下，尽早实现改善珠三角地区环境资源的目标。
参考文献：
[1] 黄国恩.香港环境保护制度概观[J].中国法律， 2010（6）：35～36.
[2] 广东省环境保护厅.2016广东省环境状况公报[R ].广东省环境保护公众网（www.gdep.gov.cn）.
[3] 广东省环境保护厅.广东省环境保护 “十三五”规划[R ].广东省环境保护公众网（www.gdep.gov.cn）.
[4] 罗乐秉.香港环境保护过去、现状和未来的挑战[J].世界环境，1997（2）：9～12.
[5] 曲格平.中国环境保护四十年回顾及思考[J].中国环境管理干部学院学报，2013（4）：1～6.
[6] 香港环境保护署.香港环境保护2016[R ].香港环境保护署网站（www.epd.gov.hk）.
