新农村建设中农村基层政府的改革与重塑

    袁梁

    随着“三农”及新农村建设问题研究的深入，特别是《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》明确要求加快转变乡镇政府职能、加强乡镇政府社会管理能力以来，农村基层政府的改革问题也越来越受到各界人士的关注。根据我国现行的行政体制，众多乡镇政府是我国的基层人民政府，是连接国家政府与居民的纽带。而农村基层政府一般是指乡镇政府，它是面向农村，直接联系广大农民的桥梁，它具有一般基层政府的管理权和指令权，以执行国家政策、管理农村社会经济事务为主要职能。

    作为政府治理结构的基础组成部分，农村基层政府在维护社会稳定、解决“三农”问题方面发挥着举足轻重的作用。而在建设社会主义新农村，加快城镇化的大背景下，农村基层政府管理能力滞后与新农村建设需求的矛盾日益突出，并成为阻碍我国经济“三农”问题，调整城乡二元结构，优化整体经济发展的重要制约性因素，严重影响着我国惠农惠民政策在农村地区的实施。本文从我国农村基层政府的现状和问题入手，对新农村建设进程中重塑农村基层政府提出政策建议。

    一、我国新农村建设中农村基层政府现状和存在的问题

    （一）财政投入资金不足，财政收支存在较大缺口

    一直以来，我国公共服务都是由政府提供的，政府财政预算是最主要的资金来源，1994年分税制改革以来，地方政府的财政能力不断弱化，但与之相对的是，地方政府所需提供的公共服务却不同增加，形成“财权向上集中、职能向下转移”的局面。而更主要的是，农村基层政府（主要是指乡镇政府）在做公共服务财政预算时，并不能准确区分哪一部分应是自身筹集，哪一部分应该有上级政府和中央政府支付，因此，很多应该由上级政府和中央政府支付的公共服务却由农村基层政府支付，在很少甚至没有财政转移支付的条件下，完全靠农村基层政府本身的财力完善公共服务提供是根本做不到的。而2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过了自2006年1月1日全面取消农业税的决定，这对农村基层政府来说更是一个挑战，部分农村基层政府可能因财政压力无法履行职能。

    由于财政转移支付投入不足，大多数农村基础设施存在落后、老化，总量不足以及结构失衡等问题，农村山区的“五通”状况（通路、通电、通水、通话、通车）问题严重，严重阻碍了农村经济的快速发展和农民的增收。此外，农村生态环境问题也愈发严重，更需要相应的投资。总之，因财政预算不足引发的一系列问题又会进一步恶化农村基层政府的财政自筹能力，形成恶性循环。

    （二）农村基层政府工作人员的公共政策执行存在的问题

    一方面，基层政府的工作人员缺乏资金，由于资金的匮乏，农村基层政府的许多利民惠民政策无法实施或者实施到一半被迫中断，使得农村基层政府的公信力和威信力下降，这导致农村基层政府的权威衰落。另一方面，农村基层政府的工作人员素质不高，行政管理能力有限，部分工作人员官僚主义思想严重，常常以“管理统治者”自居，并抱有“有权不用，过期作废”的思想，对广大农民作威作福；还有部分工作人员文化水平有限，行政管理能力不足，往往“一刀切”地执行国家“三农”政策，妨碍了农民生产的积极性。这同样会损害农村基层政府的现象，降低政府的权威性。

    （三）农村基层政府信息公开度不足，民主化程度较低

    首先，我国农村基层政府政务公开度较低，基本上是大事不公开，细节不公开，这使得农民对基层政府的监管权利形同虚设。其次，尽管我国农村基层政府会在一定程度上实施村民自治，但这还没有形成高效的利益诉求和表达机制，更未形成相应的权益保障机制，因此其民主化程度不高。与农村自治形式相比，农村基层政府更趋向于选择政府内部结构来管理，通过基层政府给各个自治组织下到命令。最后，我国农民的文化素质有限，其政治参与积极性不高，再加上现阶段农民参与的渠道不畅通，农民对涉及自身利益的公共事务决策权得不到保障。

    （四）农村基层政府的公共服务职能缺位、错位问题严重

    现代政府理论认为地方政府存在的理由和基础就是通过运用税收等获取的资金为国民通过公共产品和服务。但改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制确立以来，经济建设成为国家政府的首要任务，农村基层政府同样如此，将其主要职能定位在经济发展上，而对提供公共服务投入不足。按照我国基层政府职能的规定，乡镇政府的职能更多集中在完成上级政府的集资任务，而对公共服务职能却缺乏积极性，形成“该有作为的，作为不大；不该作为的，却不遗余力”的局面。从理性经济人的角度看，农村基层政府同样更加关注自身的利益，即政绩水平，获得升迁。在中央政府以GDP为核心的政绩考核制度下，省级、市级和县级政府均将发展经济作为工作的重心，而农村基层政府倾向于“对上负责”，加大经济建设努力，提高公共服务的积极性不足。这造成了两个非常严重的后果：一是公共服务数量不足，随着新农村建设的进行，农村经济的发展和农民的收入得到极大提高，这不断加大了农村公共服务的需求，如科教文卫、交通设施、生态环境保护和水电设施等等；二是农村基层政府过多干预企业的生产活动，政企不分，盲目集资上项目，不仅未能给农民带来好处，还加重了农民的财务负担，使得政府与农民的关系更加恶化，怨声颇多。

    （五）农村基层政府机构部门设置不规范，存在管理混乱、权责不清等问题

    首先，机构部门设置不规范主要表现在因人设事，多数情况下，这些行政机构目标是农村基层政府自行决定的，不占用国家公务员的编制，而这些人的工资以及行政办公费用也是由农村基层组织自行筹集的，这在加重地方政府财政赤字的同时，也带来了管理效率下降、冗员过多等问题。其次，管理混乱、权责不清表现为职能部门和机构权责交叉，分工不清，农村基层政府虽然也对工作职责安排做了一些规划，但还未具体到哪些事、怎么办等细节方面，同时有的政府领导也有可能随意改动各部门人员的责任和任务，这造成各部门之间相互扯皮、推卸责任，形成“谁都可以管，谁都管不了”的局面。

    二、改革和重塑我国农村基层政府的政策建议

    农村基层政府处在我国社会主义新农村建设的第一线，现有的农村基层政府已不能满足社会主义新农村建设的要求，因此，对农村基层政府进行改革和重塑已成为必然。但是我们也不能打着改革的旗号，不切实际地进行所谓的精简机构，而是应该因地制宜，根据农村基层政府管辖的面积、当地的经济发展状况、人口状况以及资源环境状况实事求是地进行改革，妥善安排各种出现的和可能出现的问题，努力完成新农村建设的任务，为农民谋福利，缩小城乡二元结构差距，实现经济健康协调发展。具体来说，本文从以下几个方面提出政策建议：

    （一）在重塑农村基层政府时，必须首先解决财政预算不足问题

    俗话说“巧妇难为无米之炊”，对于农村基层政府改革来说同样如此，没有中央政府和上级政府的财政预算支持，农村基层政府的任何一项改革措施都是很难实施的，因此，必须理顺和明确中央政府、上级政府和农村基层政府之间在公共服务供给方面的财权和事权，使二者相适应。具体来说：首先，需要政府承担或者协助的全国性以及区域性的公共服务供给，如生态环境保护、污染治理、水利设施建设、自然灾害防治等财政支出都应由中央政府和上级政府支付，这些财政支付可以由中央政府和上级政府采用委托代理转移支付的形式委托给农村基层政府，以确保实施的有效性，如我国的退耕还林工程，国家将退耕还林补助发放到县级政府及乡镇政府手中，由县级政府及乡镇政府作为中间代理人负责将退耕还林补贴发放到农户手中。其次，需要农村基层政府自己筹集的财政收入，农村基层政府可以引入市场机制，通过“看不见的手”来自发调节，还可以以民营化的形式提供公共产品和服务，以减轻政府的财政负担。再次，农村基层政府还应建立乡镇一级的财政职能部门和机构，同样按照分税制和财政分权制度构建事权和财权向对称的税收和财政制度，扩大农村基层政府财政收入的来源，实现公共服务供给的多元化，农村基层政府可以鼓励和引导非政府组织、民间组织和个人提供公共服务的积极性，筹集资金，扩大农村公共服务的供给能力。最后，条件允许的地区还可以建立适当的横向财政转移支付制度，实现公共服务均等化，先进地区帮助落后地区，共同致富。此外，还可以利用社会捐赠、企业捐赠和企业投资的形式拉动农村经济增长，提高农民生活水平。

    （二）重塑农村基层政府工作人员的公共服务思想，提高其素质和文化水平

    作为与广大农民接触的第一线，农村基层政府工作人员的行为、态度和思想对农民心中政府形象的形成具有重要影响，好的行为态度能够提高农民对政府的维护力度，相信政府相信党，相反，恶劣的行为态度会恶化政府在农民心中的形象，不利于维护政府的公信力。因此，要重塑农村基层政府工作人员的公共服务思想，具体来说，主要包括：首先，加强农村基层政府工作人员全心全意为农民服务的思想教育，促使工作人员时时刻刻铭记“以人为本”的工作态度，提高服务意识和质量，彻底消除传统的官本位思想。工作人员应把解决广大农民的需求、意愿和困难作为工作的重点，充分发挥自己的才能，为农民多谋福利。其次，定期或者不定期地开展农民满意度调查，为农村基层政府工作人员打分，不断加大村民满意度在工作人员政绩考核中的比重，促使工作人员自觉将村民满意度作为衡量工作质量的标准，加大对农村公共服务的投入力度，发展农村经济，提高农民收入。最后，改变和优化农村基层政府工作人员的工作方式，避免“一刀切”的粗暴执行方式，由于我国广大村民的文化素质不高，其政治参与的积极性不足，同时又存在缺乏村民公共服务需求有效表达的机制，这就造成工作人员在提供公共服务时，不能充分准确地了解农民公共服务的需求，致使公共服务由政府说了算，造成部分公共产品和服务因失误和私利而不切实际的过度提供，不但未给村民提供福祉，还浪费了财政预算，因此，工作人员应因地因时地从实际出发，深入了解广大农民的切实需求，根据农民的切实需要提供多元化的公共服务，增强公共服务的质量和效率。

    （三）以法律法规的形式，明确农村基层政府的工作重心，为广大农民服务，以提供公共服务为核心

    地方政府的职能是管理，但核心应该是服务，特别是农村基层政府，其直接面对广大农民，服务农民更应是重中之重。这就要求农村基层政府由“管理型政府”向“服务业政府”转变，由“我管你”向“我为你提高服务”转变，正确树立“执政为民”“用好权利”“权为民所用”的观念，把“为民服务”“助民致富”作为自身工作的出发点和落脚点。使自己的行为乃至利益与农民结合在一起，打破农村基层政府工作人员和广大农民之间的界限。这也是社会主义新农村建设的基础和保障。具体来说，主要包括以下几个方面：首先，转变农村基层政府的观念，形成公共服务型政府，最重要的是由直接管理型政府向间接服务型政府转变，不断强化广大农村基层政府工作人员的为民服务意识、提高为民服务的效率，树立民主执政、科学执政和依法执政的理念。其次，围绕农民的切实利益，提供符合实际的公共产品和公共服务，切实解决公共服务的城乡二元失衡局面，一要加大农村基础设施建设，大力发展农村水利、乡村道路、通电通水工程，改善村民的基本生活条件；二要做好公共管理事务，将国家财政转移支付的相关基金用到实处，切实为民谋利；三要提升农民的劳动技能和文化素质，农村基层政府在努力执行九年义务教育，提高农民文化素质和教育水平的同时，还应根据市场需求状况对当地居民进行必要的劳动技能指导和培训，全面提高广大农民工的素质，增加农民的劳动技能，提高其收入水平。再次，建立健全我国农村基层的社会医疗和养老保障体系，形成覆盖面广、层次全的医疗养老保障体系，使广大农民病有所医、老有所养，切实解决农村公共卫生和养老体制的薄弱环节。最后，加强农村基层的公共文化服务，形成形式各异的精神文化服务体系，丰富农民的业余生活，提升其精神面貌。

    （四）精简农村基层政府的机构和工作人员，明确权责，加强绩效考评

    监督机制各部门之间相互扯皮、推卸责任，容易出现寻租和低效率问题，因此，应适时地精简机构，逐步建立起规范、有序的公共服务体系，明确不同形式部门的权利和义务，提高工作效率。首先，就精简机构、明确权责来说，要降低对非公务员编制工作人员的招收，这部分人员大多工作能力有限，且服务态度较差，不利于工作的开展和政府形象的形成；其次，要权力到人、责任到人，将政府工作人员的权力和责任分配到每个工作人员手中，提高办事效率；最后，加强制度建设，对农村基层政府领导随意调度工作人员的行为进行约束。就绩效考核来说，一要改变农村基层政府片面追求GDP增长的政绩考核制度，明确地方政府最大化政绩的目标包含经济增长和为人民服务两部分，并逐步提高后者的比重，这样才能平衡农村基层政府在公共服务和经济增长之间的倾向，增强地方政府提高公共服务的积极性。二要对工作人员的考核重民意，增强其为民服务的意识和态度，以人民群众的满意度为衡量标准。

    （五）建立健全监管机制和惩罚机制

    有效的监管机制和惩罚机制能够促使农村基层政府领导者树立正确的政绩观，切实把提高广大农民的利益作为自己的追求。当前由于信息不对称以及法律法规不健全等，我国政治体制改革过程中出现了种种问题，其中一个重要的方面就是在农村基层政府公共产品和公共服务提供中缺乏有效的监督机制和问责机制，而当发现问题之后，也会因“人情、关系”等“轻拿轻放”，或者被异地任用。这使得本来就不多的财政资金不断被挪用，在发放环节被压榨，白白浪费了国家的财政预算。因此，应建立高效健全的监管机制和惩罚机制。具体来说，首先，上级政府应凭借其政治权威性，要求农村基层政府定期或者不定期的信息公开，降低双方的信息不对称程度，加强对农村基层政府的监管。其次，除加强上级政府部门的监督机制外，另一个有效的方法是建立包含当地居民和社会团体组成的第三方监管机制，对农村基层政府的工作行为进行监管，并逐渐提高当地居民和社会团体的参与程度。最后，加大行政违规的惩罚力度，维护违规惩罚的权威性，使得农村基层政府的工作人员“越雷池一步”就会受到严厉的惩罚，从而树立政府廉政爱民的形象。

    三、小结

    改革和重塑农村基层政府是我国建设社会主义新农村的必然选择和工作的重点，本文对我国社会主义新农村建设中农村基层政府的现状和存在的问题从几个方面进行了剖析，针对问题给出了农村基层政府改革和重塑的政策建议。当然，今后仍然需要更加深入地进行调查和研究，以期建立一个以提高公共服务质量为核心，保障广大农民利益的高效便民的农村基层政府。

    【本文系2014年陕西省科学技术研究发展计划项目（2014KRM11-02）的阶段性成果】

    （作者单位：渭南师范学院）