大数据时代社会治理的困境与路径创新

    摘? ? ? 要：大数据时代的到来对社会治理模式、治理决策、治理体制和治理过程等产生了积极影响，但目前的社会治理还面临着大数据意识淡薄、缺乏专业的大数据人才、数据安全问题突出、数据共享不足和相关法律法规缺失等困境。推进大数据时代的社会治理创新，应该树立大数据思维，转变社会治理理念;加强顶层设计，统筹大数据的发展规划;整合信息资源，打造社会治理的数据平台;健全法律法规，为社会治理提供制度保障;培养专业人才，强化社会治理的智力支撑。

    关? 键? 词：大数据时代;社会治理创新;大数据技术

    中图分类号：D630? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）12-0060-07

    收稿日期：2019-08-06

    作者简介：孔杰（1968—），女，山东邹平人，中共淄博市委党校管理教研部副教授，研究方向为公共管理和城市经济。

    当前，我国正处于社会转型的重要时期，社会结构、利益格局发生着深刻变革，[1]各种社会矛盾和利益冲突时有发生，迫切需要加强和创新社会治理。作为一种新兴的信息技术，大数据具有大规模、多样性、高速性和价值性等特征，与经济社会发展深度融合，既为社会治理带来了新的发展契机，也为社会治理创新提供了有力的技术支撑。

    一、大数据技术推动了社会治理创新

    大数据技术深刻改变了社会生产方式及人们的工作和生活方式，为国家治理和社会发展带来了深刻变革，也对当前我国社会治理创新产生了积极影响。

    （一）大数据技术推进了社会治理模式动态化

    长期以来，我国传统的社会治理模式采取的是以郡县制为基础的静态治理模式。这种模式在维护社会安定和国家统一等方面显示了强大的生命力和优越性。[2]随着社会发展速度不断加快，“尤其是改革开放以来，中国逐渐进入了一个高频率、大规模、长时期、广空间的‘流动社会”，治理主体及其治理需求也随之发生了深刻变化，急需一种既能维护社会稳定又能适应经济社会发展的动态治理模式。[3]随着人类社会进入了大数据时代，大数据技术为社会治理提供的丰富的动态数据信息不仅推动了时代发展，也使治理主体能够及时全面地掌握社会治理数据的变动情况，并根据变动情况随时了解和把握出现的社会问题及发展趋势，制定应对措施，有效地推进了社会治理模式动态化。

    （二）大数据技术推进了社会治理决策科学化

    社会治理涉及经济社会发展的方方面面，关系每个人的切身利益，因此，通过科学决策，制定有针对性的公共政策，成为社会治理的首要任务。目前，我国对于经济社会的治理是经验型治理，或靠经验上的感性判断，或靠理论上的逻辑推理，缺少足够的数据支持和相应的系统分析。即使有数据支持，大部分数据也往往来源于局部数据或者抽样调查。伴随着经济社会的不断发展，社会事务日益纷繁复杂，靠经验凭直觉的治理方式已经无法准确把握社会发展规律和特点，当然也就无法作出准确的判断，进而无法满足社会主体的个性化、多樣化需求。[4]换言之，信息获取的有限性成为影响相关部门进行科学决策、实现科学治理的直接原因之一。如何实现社会治理决策科学化，从而妥善化解社会矛盾，维护社会稳定，促进经济又快又好地发展，已成为社会治理必须面对的问题。信息技术尤其是大数据技术的出现在一定程度上改善了决策信息环境，改变了经济社会领域的决策过程。在大数据时代，决策者们作出的决策越来越取决于数据及其分析的结果，而不是经验和直觉。数据驱动的决策方法正在改变社会治理的决策过程，借助大数据技术，可以获取有关社会治理的大量数据信息，并通过分析挖掘有价值的信息，逐步建立数据分析应用体系，为决策者的科学决策提供可靠依据，从而促进社会治理决策科学化，提升社会治理的智能化、科学化水平。

    （三）大数据技术推进了社会治理体制整体化

    党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”[5]目前，在社会治理实践中，还不同程度地存在着治理主体各自为政，协同配合不足和职能交叉、重叠，职责权限不清、职能部门相互推诿扯皮以及政府治理与社会治理的衔接机制不畅等问题。这种“碎片化治理”方式往往导致大量的社会问题得不到及时解决，使社会治理成本大幅度增加，治理效率大大降低。大数据技术对海量数据的挖掘与分析，不仅为社会治理科学决策和准确预判提供了支持，也进一步提升了这些数据和信息的使用效能，最大限度地减少了治理主体之间的矛盾和冲突，进一步推动了各社会治理主体在履行社会治理职责时的协同与合作，提高了社会治理的效率，进而促进了社会治理体制整体化。

    （四）大数据技术推进了社会治理过程精细化

    习近平总书记就国家治理体系和治理能力现代化这一问题强调，社会治理要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。[6]社会治理过程精细化就是要“在社会治理活动中引入精细化理念与原则，利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果”。[7]实现社会治理过程精细化，需要改变原来粗放式和经验式的社会管理思路，把公众需求作为提供公共服务和制定公共政策的出发点和落脚点，[8]根据不同的社会群体和不同地区的特点，采取差异化、精准化的社会治理措施，并将公众感受作为检验社会治理创新成效的标准。随着中国特色社会主义进入新时代，传统的粗放式、经验式社会管理已经难以满足时代需求，社会现实越来越迫切要求实现社会治理的精细化。[9]在大数据时代，社会治理所需的数据信息急速增长，通过大数据技术高效、精准和全面的关联分析功能，极大地提高了基本公共服务供给的精准化和精细化程度，为更为高效、精准的社会治理提供了技术支撑。一方面，大数据技术强大的数据分析与挖掘功能可以精确把握公众的实际需求，从而有利于公共服务资源的合理配置，为公众提供个性化的公共服务产品;另一方面，公众可以借助大数据对社会治理的过程进行监督，对治理的效果进行量化评价，助推社会治理过程的精细化，更好地满足公众对美好生活的需要。[10]所以，大数据技术提升了社会治理的准确性，能够以公众的真实需求为依据，实现对公众需求的多层次归类细分，从而满足公众不同层次、不同内容的需求，实现社会治理过程精细化的目标。

    二、大数据时代社会治理创新面临的困境

    社会治理是一个动态发展的过程，需要不断探索和持续创新。大数据时代的到来，对社会治理产生了积极影响，但也存在诸多困境。

    （一）大数据意识淡薄

    大数据具有区别于传统数据的特点，其要求人们必须及时转换思维方式，形成适应大数据时代社会治理要求的动态治理思维，但目前，无论是政府部门还是公众，大数据意识都相对淡薄，这也成为大数据时代社会治理面临的首要问题。虽然我国拥有丰富的可供收集的数据资源和先进的收集手段，但由于缺乏大数据意识，很多数据都没有得到有效的收集、分析和使用，加之缺乏长期积累，导致大量的数据缺乏系统性、连续性，很难找寻数据中的规律性，挖掘出真正有价值的信息。在很多情况下，社会治理还是延续着传统的社会管理模式，主要靠感觉、凭经验而非“用数据说话”，因而影响了社会治理的效果。尤其是在基层社会治理中，由于大数据意识不强，对大数据在社会治理中的巨大价值缺乏足够的认识和重视，不能主动掌握与社会治理相关的基础数据，对已经掌握的数据信息也不能及时更新，导致无法及时准确地感知社会需求、把握社会动态，洞察深层次的社会问题，影响了社会治理水平的提高。

    （二）缺乏专业的大数据人才

    随着大数据技术在社会治理中的重要作用日益凸显，对具有大数据分析能力的人才需求也日益增多。虽然我国的数据资源非常丰富，但在大数据、信息化等方面一直存在着较大的人才缺口，目前，除了阿里巴巴、腾讯、百度等互联网界的领军企业掌握和应用大数据分析技术，拥有一批大数据分析人才之外，就整体而言，我国掌握数据获取、数据挖掘、数据整合、数据使用等方面技术的专业人才严重短缺，大数据在社会治理中的应用也仅仅处在研究探索阶段。据TDU研究显示，至2025年，中国数据人才缺口将达到200萬，数据人才的供给严重不足，无论是人才数量还是人才质量都有待提升。[11]同时，由于数据的分析处理过程通常需要多个专业人员的共同合作，这就要求相关人员既要熟悉具体业务知识，又要掌握大数据技术，而在现实中这种复合型人才更是匮乏，直接影响了大数据的开发和利用。可见，专业人才匮乏已成为大数据时代社会治理面临的突出问题。

    （三）数据安全问题突出

    大数据的应用愈广泛，对数据的管理就愈重要。加强数据管理，保障数据安全，已经成为我国社会治理中的重大问题。我国作为一个人口大国，产生的数据量必然是巨大的，大量数据的汇集方便了数据分析和处理，但也不可避免地增加了安全风险。一是数据泄露风险。数据泄露在2018年成为最为频繁的安全事件，如华住酒店集团旗下的多个连锁酒店有2.4亿入住记录疑遭泄露。[12]据数据显示，仅2018年的前9个月，我国数据泄露事件就达3676起。由于数据泄露，给政府、市场以及公众带来了巨大的损害，[13]引发了新的社会问题、法律纠纷甚至滋生违法犯罪行为，并导致形成新的社会治理困境。[14]二是数据失真风险。网上的海量信息不乏虚假、有害信息，而其中真实、有益的信息被冲淡，致使数据失真，进而导致基于大数据的社会治理决策出现偏差。三是数据垄断风险。由于大量数据通常掌握在一些企业或专业机构手中，倘若这些机构出于自身利益对数据收集、整理、分析、发布、利用过程进行操控，就容易形成数据垄断。在数据的采集利用、数据共享等方面，如果没有有效的法规制约，就无法保证数据既能开放共享又不被滥用。

    （四）数据共享不足

    社会治理是多元主体参与的合作共治。在社会治理的所有主体中，政府是社会治理的主导者，全社会大约80%的信息都掌握在政府手里，这些数据资源存量大、质量高，与公众的关系极为密切。因此，推进大数据时代的社会治理创新，政府部门除了利用自身所拥有的数据外，还需要有效整合其他相关数据，但目前除了依法公开的数据外，大部分数据的价值还没有发挥出来，数据共享明显不足。究其原因，一是不愿共享。有的政府部门往往只从自身管理需求出发进行数据的收集、整理和分析利用，并且把数据资源看成权力和利益的延伸，不愿开放共享。二是不敢共享。由于目前我国尚无有关社会治理数据共享方面专门的法律法规，因而数据共享无法可依。有的政府部门因为担心泄密风险，不敢开放共享，由此大量数据被束之高阁。三是不能共享。由于数据标准不统一，处理技术和应用平台各不相同，数据库接口互不相通，因而不具备数据共享的能力，无法开放数据与其他部门共享。

    （五）相关法律法规缺失

    大数据的广泛应用使公众的沟通方式和生活方式发生了巨大变化，但如果对数据应用没有法律约束，一旦突破边界，不仅会影响大数据技术的发展，还会造成部分人行为失范，如非法窃取国家秘密和网民隐私信息以及网络诈骗、网络监听等违法活动。近年来，虽然与大数据、互联网安全以及公众信息安全等相关的法律法规陆续颁布，如2017年6月1日起实施的《中华人民共和国网络安全法》，作为国家安全法律制度体系中的一部重要法律，已成为网络安全领域的基本大法;由全国信息安全标准化技术委员会于2017年12月29日发布、2018年5月1日实施的《信息安全技术个人信息安全规范》强调：“针对个人信息面临的安全问题，规范个人信息控制者在收集、保存、使用、共享、转让、公开披露等信息处理环节中的相关行为，旨在遏制个人信息非法收集、滥用、泄漏等乱象，最大程度地保障个人的合法权益和社会公共利益。”同时，《个人信息保护法》《数据安全法》也在全国人大常委会立法规划中。但从总体看，目前我国与大数据相关的法律法规还不够完善，还存在法律法规表述笼统，针对性、可操作性不强，立法层次不高、立法不及时、法律法规之间相互衔接不够和系统性、协调性不强等问题。[15]例如针对网络犯罪，仍存在电子证据证明力不强，调查取证难度大，管辖权限范围不明确等问题，有些领域甚至处于法律空白状态。

    三、大数据时代社会治理创新的路径

    在大数据时代，数据已成为重要的战略性资源，“谁拥有更多数据，谁就拥有未来”。[16]因此，必须? 正视大数据时代社会治理创新面临的困境，积极探索大数据时代社会治理创新的路径。

    （一）树立大数据思维，推进社会治理的理念创新

    伴随着现代信息技术的飞速发展，大数据技术已经逐步渗透到经济社会的各个领域。在社会治理领域，大数据带来的不仅是社会治理体制、治理模式、治理方法和治理过程的转变，更是一种全新的思维方式的改变。思维决定行为。近年来，我国各地区各部门的实践表明，树立大数据思维，对社会治理体制的整体化、社会治理方法的科学化、社会治理过程的精细化都能够起到积极的推进作用，反之亦然。这就要求在推进社会治理过程中转变传统的思维方式，加大对社会治理主体运用大数据的宣传及培养力度，深刻认识大数据技术在社会治理中的重要性，避免经验思维和思维定势，敢于并善于利用大数据技术，形成与大数据时代社会治理创新相适应的思维方式。对于公众而言，可以通过科普宣传等方式加大对大数据技术的宣传力度，普及大数据知识，宣传大数据技术在推进社会治理创新中的作用，提升公众的大数据意识和大数据素养;对于政府工作人员特别是政府部门中的数据管理者而言，可以通过与高校、技术型企业联合培养等方式进行系统的大数据知识培训，深刻把握大数据的发展趋势，正确认识大数据时代社会治理的新规律和新特点，树立适应信息化社会发展需要的大数据思维。

    （二）加强顶层设计，促进大数据时代社会治理的统筹规划

    大数据时代社会治理创新是一项复杂的系统工程，其涉及经济社会的各个方面，需要加强顶层设计，统筹规划，协同推进。当前，全国各地都在积极布局，相继建立各自的大数据中心。据不完全统计，目前国内已成立的大数据中心已有数十家，然而，有些大数据中心依然存在各自为政、数据采集重复、标准不统一、数据开发利用程度低等问题，为今后数据资源的整合带来了新的难题。由于重复建设，资源浪费严重，数据安全也难以保障。因此，迫切需要通过顶层设计，从国家层面进行统筹规划，明确大数据发展重点，正确引导和推动大数据的研究和应用，充分发挥其在社会治理中的价值。具体而言，进一步发挥政府的政策引导作用，重点从关键技术、数据研究分析、人才培养以及法治环境支持等关键要素入手，分析研究大数据的发展趋势及其对经济社会发展的影响，科学制定发展规划。各级政府应从实际出发，谨防盲目跟风，对已经建成的大数据中心要进行整合，同时严格控制新建、扩建大数据中心，避免因盲目重复建设而造成资源的巨大浪费。

    （三）加快资源整合，搭建社会治理的大数据平台

    打造共建共治共享的社会治理格局，强调的是政府、企业和社会等治理主体的多元共同参与。因此，整合资源与搭建数据平台，成为大数据时代打造共建共治共享的社会治理格局及社会治理创新的重要内容，这就需要政府、企业和社会等治理主体共同参与、彼此合作，加强数据资源整合，实现数据标准、格式的统一，构建一个统一共享的数据平台。尤其是作为社会治理重要主体的政府部门，一是主动承担在社会治理中的重要职责，加强大数据应用的顶层设计，打破数据壁垒，融合信息资源，消除信息孤岛，促进大数据跨地区、跨领域和跨部门的开放共享。二是整合政府信息、市场信息和社会信息等数据资源，逐步建成各种信息交互融合的大数据治理平台。三是借助自身在资源方面的优势，加大对大数据、物联网和云计算等技术的投入与研发力度，使海量的数据信息发挥应有的价值。

    （四）健全法律法规，为大数据时代社会治理提供制度保障

    建立健全与大数据相关的法律法规，既能够保障社会治理主体的权力运行有法可依，也能够规避大数据使用风险，保障公共安全和公众的隐私不受侵犯。为此，要在国家已经出台的一系列与大数据、网络信息保护相关法律的基础上，进一步加快推进相关立法进程。通过完善相关法律法规，规范各方面的行为，为大数据在社会治理中合法、安全、公正地运用提供制度保障。对于政府而言，在数据的采集和使用上，要统一技术标准和运营规范，避免危及国家信息安全、社会稳定和公众隐私等。对政府掌握的所有信息要明确界定公开的界限，能公开的尽量公开，能共享的尽量共享。对于公众和企业而言，立法部门要通过出台相关的法律法规，增强公众和企业的法治意识，明确什么能为，什么不能为，以保障公众的隐私权。

    （五）培养专业人才，强化大数据时代社会治理的智力支撑

    在大数据时代，最重要的资源是数据，但比数据更重要的资源是人才。大数据技术在社会治理创新中的作用不仅在于对庞大的数据信息的掌握，更在于通过对这些数据信息进行专业化的处理，进而实现大数据在社会治理中的价值。在数据专业化处理中，核心要素是人才。因此，尽快培养具有大数据思维，掌握大数据分析技术和应用能力的专业人才，建立一套适应大数据发展需求的人才培养机制，势在必行。一是拓宽人才培养渠道。把高校、科研院所作为大数据人才培养的主渠道、主阵地，鼓励高校开设与大数据相关的专业课程;鼓励社会资本建立培训机构，规范并加快大数据专业人才培养。二是加大人才引进力度。制定引进大数据人才的优惠政策和保障制度，吸引海外大数据高层次人才，优先引进大数据行业的技术领军人才、学科带头人和高级管理人才。三是注重复合型人才的培养。加强社会治理主体与高等院校、科研院所和技术型企业的合作，对社会治理领域的工作人员定期开展业务知识和系统的大数据知识培训，不断提升其业务素质和大数据管理水平。总之，大数据时代的社会治理创新具有较强的技术性和专业性，只有通过培养和造就一大批“大数据技术+社会治理知识”的社会治理领域的复合型人才，才能不断提升大数据时代的社会治理水平和治理能力。

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    [16]付安玲，张耀灿.大数据助力网络意识形态治理及提升路径[J].马克思主义研究，2016，（5）：105-112.

    （责任编辑：高? 静）

    The Dilemma and Path Innovation of Social Governance

    in the Era of Big Data

    Kong Jie

    Abstract：The arrival of the era of big data has had a positive impact on social governance mode，governance decision-making，governance system and governance process，etc.，but at present，social governance is also faced with such dilemmas as weak awareness of big data，lack of professional big data talents，prominent data security problems，insufficient data sharing and lack of relevant laws and regulations.To promote the innovation of social governance in the era of big data，we should establish big data thinking and change the concept of social governance;strengthen the top-level design and coordinate the development planning of big data;integrate information resources and build a data platform for social governance;improve laws and regulations to provide system guarantee for social governance;train professional talents and strengthen the technical support of social governance.

    Key words：big data era;social governance innovation;big data technology