我国PPP项目开展中存在的问题分析及对策研究

    杨磊

    摘要：当前我国各地政府都在大力推进PPP项目，以吸引社会资本参与城市公共服务建设，发挥财政资金的杠杆作用，PPP模式在全国各地火热开展。但当前各地开展的PPP项目中还普遍存在项目选择不合理、融资渠道单一、缺乏金融创新、项目的后期运营环节缺乏市场化运作和缺乏专业PPP人才等一系列问题，如果这些问题不能及时解决，势必会影响我国PPP项目的推进。地方政府在开展PPP项目时应该科学选择项目，敢于尝试金融创新拓展融资渠道，注重PPP项目的后期运营，积极引进专业人才，使PPP模式可以长期可持续发展。

    关键词：PPP模式；城市建设；问题分析

    2014年9月，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，开始提出在我国推广运用PPP模式。紧接着，2015年5月19日国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，标志我国政府正式提出将在公共服务领域广泛采用政年和社会资本合作模式（PPP），PPP模式在我国上升到了前所未有的战略高度，并在全国开始迅速推广，各地政府纷纷推出PPP项目。但是，在当前各地开展的PPP项目中还普遍存在着一些不容忽视问题，可能形成制约我国PPP模式健康发展的巨大障碍，如果不能有效解决这些问题，那么必将影响我国PPP模式的推进。

    一、PPP项目中存在的问题分析

    近两年在国家的大力推动下，PPP模式在全国各地火热开展，地方政府纷纷推出自己PPP项目，各种PPP项目遍地开花，呈现出一片繁荣的气象。但是在火热繁荣的背后却存在一些限制PPP模式可持续健康发展的问题，这些问题应给予足够关注，且亟待解决。

    （一）项目选取不合理，能够产生稳定收益的经营性项目占比过少

    目前许多地方政府在选取PPP项目上不甚合理，在项目多、周期长、建设资金紧张的情况下，不考虑项目自身的特性，便将大量没有资金收益的市政类公益项目或者收益较少且很难弥补成本的准经营项目进行整体打包，包装成PPP项目进行推广，缺乏科学论证。这样的PPP项目本质上与BT模式并没有区别，并不是真正意義上的PPP模式，由于项目缺少后期运营收益，最后只能依靠政府买单。有些地方政府为了招标顺利还会隐性做出兜底的承诺，甚至选择明股实债的方式。这样的项目即使前期能够顺利开展，后期也会给政府带来巨大财政负担和一些列难题。因为，这种方式只顾眼前利益，没有长远考量，并不会减少政府财政的支出，只是把资金支付的时间向后拖延。虽然缓解了前期财政资金紧张的情况，但却给后期政府回购造成了巨大压力，甚至形成中长期政府债务风险。

    （二）项目投资规模缺少科学论证，与财政承受能力不相匹配

    在确定项目投资规模时，往往缺少详细科学的论证，对项目的后期资金投入缺少预判，一味盲目求大，以致项目后期不断追加资金投入，这就会导致项目的资金投入规模与政府实际的财政承受能力不相符。按照发改委和财政部的要求，PPP项目在前期项目识别时必须经过科学严谨的财政承受能力论证，且规定地方政府全年所有PPP项目均需要从财政预算的一般公共预算中安排支出，且有占比不超过10%的严格限制。以湖南省某市经济开发区为例，市级财政分配给经开区每年5%的财政预算指标用于PPP项目建设，总额大约为两亿元。目前湘西经开区进行的PPP项目主要有个，由于缺乏前期的科学论证，仅这两个项目当前投资额就高达八十亿元，远远超过额定的预算指标。这种现象普遍存在，当前很多项目资金紧张就是因为前期论证不合理，导致项目规模过大，不符合当地的实际情况，这些项目的后期很难进行，会给政府带来很大压力。

    （三）政府方融资渠道狭窄，缺少必要的金融创新

    政府作为PPP项目的参与者，其融资渠道相比社会资本来说相对狭窄，参与项目建设的资金基本只有两个来源：靠财政资金的划拨和向银行申请贷款，很难有其他融资方法，缺少必要的金融创新。这不仅会大量占用财政资金，给政府财政支出带来压力，造成财政资金紧张，数额庞大的银行贷款也会给中长期政府财政预算带来负担。通过这两种融资渠道获得的资金可用性较差，在资金的使用和管理上都存在诸多限制，难以灵活分配使用，而且银行贷款一般均有期限要求，很难适用PPP项目建设运营周期长，回款较慢的特点。

    （四）只顾前期项目建设，缺少后期相应的市场化运营环节

    我国推广PPP模式，其本意是转变政府职能，在以前社会资本难以进入的公共服务建设领域引入社会资本，通过社会资本的参与，增强市场竞争性，借助社会资本的雄厚的资金、先进的技术和高效的后期管理运营能力提升公共服务的质量。但在目前看来，在PPP项目中大多存在只顾项目建设，而后期运营乏力的现象。PPP模式强调的是社会资本全生命周期的参与，不是只有前期的建设环节，更加强调社会资本的后期运营管理环节。但在实际操作中，地方政府往往会忽略这一点，导致项目后期缺少市场化的运作，更谈不上进行金融创新。

    在PPP项目的招标过程中，政府很难转变以往观念，一般更倾向选择资金实力雄厚、工程技术先进的大型工程建设施工单位作为社会资本方，合作进行PPP项目的开展。但是这类单位虽然资金雄厚，但是其往往缺少PPP项目中最重要的后期项目运营管理的经验，只是简单的建设移交，难以实现有效运营。而很多优质项目是可以通过有效的创新和运营实现盈利，覆盖建设成本，实现真正意义上的PPP模式。

    （五）PPP专业人才稀缺，项目进展缓慢

    目前虽然各地都在热推PPP模式，但其兴起时间较短，政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的专业人才较少，所以在项目的前期识别、后期的管理运营上大都靠第三方咨询公司。而这些公司的专业水平参差不齐，在没有自己专业人员全程参与的情况下，提出的论证往往与当地实际情况不符，工作效率不高。这就导致对项目的定位不准确，模式选择不合理，最后致使项目进展缓慢，落地难。

    二、推進PPP项目开展的几点建议

    （一）科学审慎、切合实际的选择PPP项目

    在PPP项目的识别上，要科学审慎地进行物有所值论证和财政承受能力论证，充分考虑项目投入、回报和财政的承受能力的匹配度，切合实际的做好财政预算。同时，要拒绝整体打包的形式，根据项目自身的类型，合理选取运作模式。对于能够产生稳定现金流并可以覆盖建设成本的经营性项目，要积极采用PPP模式进行推介；对于具有一定收益但不能完全覆盖成本的准经营性项目，要明确政府和社会资本方各自的支出责任，政府在进行可行性缺口补贴时要严格把握财政预算支出；对没有现金收益的公益型项目，要审慎选择采用PPP模式，如要采用，需明确社会资本方后期运营维护的职责和政府方的绩效考核标准。

    （二）应用金融创新开拓融资渠道，加大项目后期市场化运营

    正确适当的运用金融工具的创新，完全可以实现用杠杆效应来撬动大量社会资本参与PPP项目的建设。在需要大量建设资金的前提下，政府方可以考虑设立城市建设的产业引导基金，引导社会资本出资参与设立各类项目的专项投资基金，参与到城市建设中来；进行资产证券化的运作，将政府授予项目公司的特许经营权所产生的收入和其他稳定收入打包成优质资产，通过与证券、信托和基金等金融机构合作，发起设立专项资产管理计划，拓宽融资渠道，加大市场化运营；与具有优质资金的社会资本方合作，探索发行可转换债券进行融资，允许社会资本在项目运营良好，产生稳定收益的前提下进行债权向股权的转化，在减少政府支持压力的前提下，与政府方共享收益，实现政府与社会资本的双赢。

    （三）强化对PPP模式的学习，积极培养和引进专业PPP人才

    政府作为PPP项目的参与者，要正确理解PPP模式的内涵，积极邀请专业知识丰富的专家学者为相关人员定期开展PPP相关内容的培训，并经常组织学习发改委和财政部发布的各类PPP项目操作指南，不断强化PPP从业队伍的专业技能，做到各类规范要求心中有数。还可以与高等院校和资质较高的专业机构达成合作，组织人员的交流，吸收他们的先进专业知识，提高工作人员自身专业素质。此外，要加大专业人才引进，努力建设一批具有高水平的人才队伍。

    三、总结

    以上几点是目前各地开展PPP项目中普遍存在的一些关键问题，如果不能恰当解决这些问题，可能会对以后PPP项目开展产生阻碍。政府要不断转变思想观念、完善相关机制和配套措施，积极应对当前存在的难题，实现PPP模式的可持续发展。

    参考文献：

    [1]詹丽萍.基层地方政府实施PPP项目存在的问题与建议[J].上海金融，2016（04）.

    [2]尹台玲.PPP模式适用项目识别与选择路径探究[D].浙江财经大学，2016.

    [3]温来成，郭莹莹.PPP项目的政府预算管理问题研究[J].经济研究参考，2016（31）.

    [4]雷春香.PPP项目实施中存在的问题与建议[J].财经界（学术版），2016（14）.

    （作者单位：北京工商大学经济学院）