农民增收的最大潜力在制度公平
张天佐
2013年全国农民收入增长实现了“十连快”，向着完成党的十八大确定的收入倍增目标又迈进了坚实一步。但当前城乡居民收入差距过大的问题仍未扭转，农村内部收入失衡问题日益突出，农民增收长效机制尚未建立。从未来农民增收的渠道看，家庭经营收入增长空间越来越有限，工资性收入增幅不断下降，财产性和转移性收入增长潜力最大。现阶段，要实现农民收入快速增长，必须在制度创新上下功夫，彻底破除城乡二元结构下的制度不公平问题。
农民收入问题的“四大差距”
2004年以来，农民收入摆脱了持续徘徊局面。农民人均纯收入由2003年的2622元增加到2013年的8896元，年均实际增长8.9%，远远超过之前十年4.7%的年均增速。但在此背后，被平均数所掩盖的收入分配失衡问题日渐凸显。
一是城乡居民收入绝对差距持续扩大。城乡居民收入绝对差距由2004年6486元升至2013年18059元，连创新高。越是经济欠发达之地，城乡居民收入差距越大。2013年，北京、上海城乡居民收入之比分别为2.20和2.28，甘肃、贵州分别高达3.71和3.80。2013年全国城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的3.03倍，如果都用人均可支配收入来比较，城乡居民收入的相对差距将更大。
二是区域间农民收入差距逐渐拉大。近年来，欠发达地区与发达地区的绝对差距仍在持续扩大。2004年，最高的上海市与最低的甘肃省农民人均纯收入相对差距为4.17倍，绝对差距为6268元；2013年，二者的相对差距虽然下降到3.76倍，但绝对差距扩大到14100元。
三是农村内部收入差距日益明显。随着农村市场化改革的深入以及农民分工分业的深化，农民之间收入差距也在逐步扩大。2013年，有60%的农户收入没有达到全国平均水平，20%低收入农户人均纯收入仅为20%高收入农户的12%左右。农村居民人均纯收入基尼系数自2000年以来总体呈上升趋势，2013年达到0.3857，比2000年提高0.0321，逼近0.4的警戒线。
四是农民行业间收入差距日趋突出。从近年来主要收入来源的变动趋势看，农业对农民增收的贡献持续下降，工资性收入对农民增收的贡献较快上升。2004～2013年，农业收入占农民人均纯收入的比重由47.6%持续下降到31.8%，增收贡献率由64.4%下降到10.8%；工资性收入占农民人均纯收入的比重由34.0%上升到45.2%，增收贡献率由25.5%提高到58.9%。务农农民特别是种粮农民增收问题将越来越突出。
受资源禀赋、发展机会、个人能力等因素影响，存在一定的收入差距是正常的，但如果收入差距过大特别是长期持续扩大则必须予以高度重视。我国农民收入大大低于城镇居民已持续30多年，在世界上是少有的。当前我国人均GDP已经达到6700美元，进入了中等收入国家行列，但基尼系数也达到0.473，大大高于0.4的警戒线。要成功跨越“中等收入陷阱”，应更加重视发展的公平性，抓住机会促进农民收入增长和缩小城乡收入差距。
农民增收的潜力分析
改革开放以来，农民增收渠道逐渐多元化，这为促进农民增收提供了更坚实的基础。在新阶段，随着外部环境条件的改变，不同渠道的增收作用也发生了很大变化，农民增收格局到了积极调整的重要节点。
家庭经营收入增长空间变窄。2013年，农民家庭经营纯收入占比已经降至42.6%，其中第一产业收入占3/4，农业收入对于家庭经营收入增长起决定性作用，而农业对农民增收的贡献已经趋于弱化。农产品市场价格涨幅将依然有限，涨价对农民增收的作用也会趋于弱化。
工资性收入增长短期受限较多。当前我国经济潜在增长率下调，平稳增长渐成常态。近年来经济增速平稳回落，2011年开始低于两位数，2012年和2013年分别为7.8%和7.7%。外出农民工月均收入增长率也从2010年和2011年的20%左右，下降到近两年的14%以下，乐观估计今后一个时期增长率可维持在10%左右，比之前的水平大为下降。
转移性收入和财产性收入增长空间很大。2004年以来，国家强农惠农富农政策密集出台，一系列含金量较高的补贴补助政策付诸实施，农民得到的转移性收入绝对数量和占农民人均纯收入比重都增加较快，成为农民增收的一大亮点。同时，随着农村改革不断深化，农民的土地、房屋等财产更多地参与收入分配，农村的社区合作、股份合作快速发展，征地补偿标准逐步提高，农民的财产性收入增长很快，一些发达地区农民的财产性收入占到1/3以上。
结构变迁是经济发展的重要结果，结构调整是促进发展的重要手段。农民收入结构变迁，是我国由农业国向工业国转变的结果，充分体现了经济市场化和政策重农化的过程。今后，应主要发挥政府作用加快制度创新，优化经济结构和财政支出结构，让农民更多地平等参与经济发展，让公共财政更多地覆盖农村，不断引导和支持农民收入结构的升级。
影响农民增收的制度障碍
改革开放以来，社会主义市场经济体制逐步完善，农业市场化进程不断加快，“三农”政策支持力度持续加大，农村发展体制机制日趋健全，农民增收政策环境总体向好。但总体上看，制度不公平仍然是制约现阶段农民收入增长的主要因素，主要表现在四个方面：
农村土地征收制度不合理。土地是农民的衣食之源、生存之本，也是农民最重要的财产之一。在以权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一为特征的不合理农地征收制度下，由于征地范围宽、补偿标准低等，农民无法公平分享土地增值收益。有学者估计，改革开放以来国家从农村征收了1亿多亩耕地，若按平均每亩农民损失10万元计算，农民的土地贡献也要高达10多万亿元。
城乡平等就业制度不到位。改革开放以来，农村劳动力外出就业政策逐步放宽，特别是20世纪90年代以来农民工外出风起云涌。近几年，农村劳动力转移进入“刘易斯转折区间”，农民工供求形势日趋紧张，农民工劳动权益得到有效维护，农民工工资稳步提高。但受户籍制度等影响，农民工外出务工没有获得过完全平等的就业环境，被歧视现象长期存在，农民工“同工不同酬”问题依然突出。据国家统计局数据计算，2012年，制造业、建筑业、交通运输仓储邮政业、住宿餐饮业的外出农民工月均收入，分别相当于同行业城镇单位就业人员的61%、87%、61%、81%。有学者测算，改革开放到2007年，农民工为城镇经济发展节省工资成本达8.5万亿元，节省社保成本至少3万亿元。
城乡社保制度不平等。从城乡对比看，由于相关制度不统一、不平等，农村基本公共服务在领域、范围、质量上与城镇都有较大差距，农村享受的公共财政资源严重不足，医保、低保、养老等社会保障水平大大低于城市。2012年，全国农村低保平均标准为172元，城镇则为330元；城镇居民人均基本医疗保险基金支出为900多元，新型农村合作医疗人均补助则为240元；城镇职工年人均养老保险金支出5100多元，新型农村社会养老保险财政补助年人均还不足千元。
相关法律法规不完善。经济主体应该拥有相应的财产处置权，然而由于农村财产处置的相关法律法规很不完善，农村生产要素市场发育不足，严重抑制了农民财产性收入的增长。土地、房屋、牲畜、农作物等是农民的重要财产，但其财产权能并不完整。虽然部分地区开展了农房、淡水养殖权、土地承包经营权等抵押贷款试点工作，但依据现行政策和法律法规，绝大部分地区农民无法通过农房、农地、牲畜、农作物获得抵押贷款，其财产功能发挥还受到较大约束，在很大程度上影响其生产活动的正常开展和收入的快速增长。
收入分配制度是经济社会发展中一项带有根本性、基础性的制度安排。创造公平的制度环境是促进农民增收的根本途径，也是构建农民增收长效机制的核心内容。值得注意的是，同样的收入增量对于低收入农民而言，增幅更大、意义更大，所以，收入分配制度改革还要突出对低收入农民的支持。
创新制度的政策建议
促进农民增收，除了要稳定发展农业和国民经济，健全和完善农业支持保护制度，更重要的制度创新还体现在以下四个方面：
完善农村土地制度，充分尊重农民平等市场主体地位。一是深化征地制度改革。制定“公共利益征地否定式目录”，盈利性目的用地不得征收，保证农民在征地方面各项权利，规范征地程序，大幅度提高征地补偿标准。二是落实集体经营性建设用地入市流转政策。改变土地政策二元分割格局，实行集体土地和国有土地“同地、同权、同价”。制定集体经营性建设用地进入土地一级市场的操作细则，积极稳妥开展试点，尽快扩大试点范围。
消除就业创业的制度障碍，加强农民工劳动权益保障。一是消除劳动力流动的限制和歧视，保障农民工同工同酬，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高农业转移人口的劳动参与率。有研究表明，2011～2020年期间，如果每年把劳动参与率提高1个百分点，潜在经济增长率可提高0.88个百分点。二是完善最低工资制度，推广工资集体协商制度，让工资基本反映劳动生产率、经济发展和物价水平的变化，统筹兼顾扩大就业和增加收入目标。此外，还要消除投资体制障碍，促进民营经济和中小企业发展，以利于农民就业增收。研究表明，如果通过发展民营经济等途径每年将全要素生产率增速提高1个百分点，可把潜在增长率提高0.99个百分点。
推进城乡基本公共服务均等化，提高农民增收的数量和质量。一是健全农村基本公共服务制度框架，逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平。切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，强化各级政府基本公共服务支出责任，建立农村公共服务保障水平与财政支出增速、经济发展速度等挂钩的增长机制，让农民享受到与经济社会发展相协调的公共服务水平。二是推动城乡制度衔接，加快城乡基本公共服务一体化。加强规划，以服务人口、服务半径为基本依据，打破城乡界限，制定实施城乡一体的基本公共服务设施配置和标准。三是重视对特殊区域和低收入群体的扶持。在农村低保、贫困地区发展、渔民转产转业、生态移民等方面，完善基本公共服务供给制度，探索建立特殊群体农民收入补贴制度。
修改完善相关法律法规，不断释放农民的财产性收入红利。围绕以下两个方面，修改相关法律法规，加强对农民财产的物权化保护。一是探索建立土地承包权、经营权分离的有效办法，健全农村土地流转市场。二是深化农村产权制度改革，建立农村产权交易市场，发展农民股份合作、专业合作等，试点农民住房财产权抵押、担保和转让。此外，要健全完善农村金融市场，增加农民投资渠道，创造条件增加农民的财产性收入。
（作者系农业部产业政策与法规司司长）
