精准扶贫背景下的驻村帮扶制度研究
何纯真 侯麟军
摘要：驻村帮扶制度是我国在新形势下实施精准扶贫战略的重要举措，它对于打赢脱贫攻坚战，加强农村基层党组织建设，以及践行群众路线，密切党群、干群关系等方面都发挥着重要作用。但是，基于农村形势的变化以及自身制度的不健全，驻村帮扶工作在实施过程中仍然会面临一些问题，为此，必须不断完善驻村帮扶制度，增强贫困村的内生性发展，从而实现对贫困村长远且有效的治理。
关键词：驻村帮扶制度 驻村干部 精准扶贫 内生性发展
中图分类号：F321 文献标识码：A
2014年中央首次提出实施“精准扶贫”战略，并指出要实现六个精准，其中包括因村派人精准，发挥驻村“第一书记”和驻村工作组的“滴灌管道”作用。为深入贯彻习近平总书记关于加强基层建设和精准扶贫、脱贫的重要指示精神，2015年中共中央组织部等联合发布了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求选派第一书记到党组织涣散村和建档立卡贫困村，要做到全面覆盖。“在这场攻坚拔寨战役中，全国28个省区市以不同形式开展了干部帮扶活动，共选派277.8万人驻村帮扶，”[1]“19.5万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记。”[2]经过艰苦奋斗的实践，干部下乡帮扶制度取得了很大的成效。
1 驻村帮扶制度的意义
1.1 有助于加快贫困村脱贫的步伐
驻村帮扶干部是精准扶贫和精准脱贫的主力军，开展干部驻村帮扶是实现2020年全面消除贫困的重要举措。驻村干部把党和国家各种强农惠农富农政策落实到贫困村、贫困户。帮助扶贫村谋发展，通过对社会资源广泛地整合和动员，在一定程度上拓宽了所驻村公共服务与公共产品的供给主体，改善了贫困村的基本公共服务与公共产品的供给不足问题。同时结合所驻村的特点，因地制宜，修改和完善所驻村的发展规划，坚持走产业化扶贫的道路，壮大村庄集体经济，带领村民谋求致富新出路。
1.2 有助于加强农村基层党组织建设
当前我国农村人口流动加快，农村空心化问题相当严重，尤其是人才的流失，导致基层党组织更新能力差，基层党组织成员大多年龄偏大，文化程度偏低，能力较弱。村子里的事情无人管，村庄秩序乱，封建迷信趁机抬头等现象较为严重，主要原因在于基层党组织涣散，在农村工作中缺乏凝聚力、影响力和号召力。驻村工作组下乡之后将扶贫工作与党建工作有机地结合起来，积极推进贫困村基层服务型党组织建设，健全联系群众的制度和载体，切实解决好联系群众“最后一公里”问题和服务群众“最后一步路”问题。同时，驻村干部带来了新的工作理念、工作方法，通过开展集中培训、党课学习、远程教育等活动，推进“两学一做”学习教育，提高基层党员的素质和思想政治觉悟，充分发挥基层党组织在打赢脱贫攻坚战役中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。
1.3 有助于密切党群关系、干群关系
驻村帮扶制度是党坚持走群众路线的体现。习近平总书记强调，“面对新形势新任务，要善于研究和把握群众工作的特点和规律，创新工作方法，想方设法把群众工作做深、做细、做实，增强群众工作的亲和力和感染力，提高群众工作的针对性和实效性。”[3]实践证明，“第一书记”驻村，坚持走入百姓家中，深入群众，体察百姓疾苦，认真倾听群众的声音，了解农村真实情况，从农民的根本利益出发，踏踏实实帮助农民解决困难，将党和政府的温暖送到千家万户，进一步加深了与农民群众的感情，让群众真切地感受到党和政府的关怀，树立和展示了党和政府在人们心目中的伟大形象，坚定了群众“感恩党、听党话、跟党走”的信心和决心。
2 驻村帮扶制度面临的困境
2.1 驻村干部工作能力及资源和力量有限，影响办事成效
大多数驻村干部在下乡之前经过了严格的考核和培训，对下乡工作流程比较熟悉，有很强的适应力和应变力，能够从思想认识和政治角度高度重视扶贫工作的重要性，并将扶贫工作落实到实处。而有些驻村干部由于对所扶村庄不熟悉，缺乏地方性知识，且少数青年干部存在经验不足，对驻村工作队的基本要求认识不到位，职能定位不清楚，主要任务不够明确，在下乡后不知道如何开展农村工作。另外，原单位对“第一书记”是直接管理与支持的关系，驻村当代表，单位是后盾，因此原单位资源和力量的有限，也会对驻村干部的办事成效产生影响。如果原单位是优势部门，那么对扶贫的支持力度就比较大，甚至出现资源供给“过剩”的现象，而如果原单位是普通部门，本身资源有限，一方面没有能力投入大量的资金去支持驻村干部扶贫，另一方面出于自身利益的考虑，也不想增加过多的负担。这样下去，在不同驻村干部动员资源能力的差异下，一些地方出现了驻村帮扶资源供给与脱贫成效“两极分化”的现象。
2.2 驻村帮扶制度的考核和监督约束机制不健全
各地基本都建立了较为详细的驻村扶贫工作组管理制度，如考勤制度、学习培训制度、工作例会制度等，但是由于每个地方的管理方法有差异，有些地方的驻村帮扶形式主义严重，绩效考核注重表面工作，流于形式。注重数据考核，按固定的减贫指标来判断脱贫成效。脱贫指标的设计往往偏重于經济指标，而缺乏对教育、医疗、文化发展上的考核。另外，考核机制在监督扶贫工作组的扶贫开展进度比较容易，但是却很难监测扶贫工作的后期效果。
2.3 部分村庄内生发展动力不足，持续性欠缺
驻村帮扶工作组作为一种外部力量，基本主导了贫困村脱贫过程，取得的成效也是明显的。然而，一个村庄的发展，不仅要靠外部力量的帮助，更重要的是自身内生动力的支撑。当前，很多村庄脱贫致富内生动力不足，村庄发展的持续性欠缺，长效机制不健全，对驻村帮扶具有很高的依赖性，自身“造血”能力欠缺，一旦驻村工作组撤离，容易出现“群体返贫”现象。由于驻村工作组在村庄的时间有限，难以考察项目实施的后期效果，有些项目由于没有因地制宜，缺乏科学合理性，在实施的后期往往会出现难以维持的局面。有些干部下乡之后，为了在短期取得扶贫成效以达到良好的政绩，便实施一些短期内可以看见成效的项目，缺乏对项目的长远考虑。另外驻村工作组的成员通常是轮换的，人员的快速流动也会降低帮扶的稳定性。
习近平总书记曾深刻指出：“摆脱贫困首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困。”[4]这种“短、平、快”的扶贫方式，降低了精准扶贫、精准脱贫的实际效果，缺乏持续性。
3 改进驻村帮扶制度的建议
3.1 促进驻村帮扶资源供给的制度化
针对精准帮扶主体体系化和帮扶资源动员非制度化问题，需要建立以驻村工作队和驻村干部为主，其他社会力量为辅的多元帮扶制度，创造更多的制度平台让其他社会力量也加入精准扶贫工作中来，形成制度化、体系化的多元扶贫模式，发挥合力作用。因此，需要研究制定联合帮扶工作制度，并对结对帮扶进行动态监管，及时更新帮扶进度，带动贫困群众也参与到扶贫监督中来，形成各级党委和政府主导、社会协同、公众参与的多元扶贫接力和监督问责体系。同时，要加强帮扶监管，及时对驻村工作组的扶贫情况进行定期的监测，对于那些扶贫效果没有达到基本标准，作风不实、工作不力的帮扶工作组，要定期考核和问责，对于那些扶贫效果好，作风优良的组织和个人要予以肯定和奖励。
3.2 提高驻村干部选派精准的匹配度
结合各个村庄的实际情况，再根据胜任力来选派驻村干部下乡。通过分析驻村干部的协调沟通能力、组织实施能力、专业知识、适应能力、责任感、价值认同感等，来构建驻村干部胜任力指标体系，从而选出适合的人选。比如贵州总结的经验是“科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村，”[5]从而做到因村派人的精准对接。
3.3 重视村庄内生性发展，增强“造血”能力
一方面，驻村帮扶应当做好资源、项目、信息上的可持续性供给，提高贫困村物质上的造血能力。另一方面，不仅要注重物质扶贫，还要加强文化扶贫，将扶智与扶志相结合，既要让贫困农民具备脱贫的能力，又要让他们有志气、有信心脱贫。通过大力弘扬优秀传统文化，强化社会主义核心价值观教育，提高贫困村精神文明程度。
要转变扶贫方式，由单纯的自上而下“救济式”扶贫转变为“开发式扶贫”，贫困群众要艰苦奋斗、摆脱贫困，杜绝“等、靠、要”被动思想。不断加强基层党组织建设，建设一支好的领导班子，针对农村人才匮乏的现状，要完善人才培养机制，努力培养“领军人”，培育“经纪人”，打造“带头人”，实现农村领导力的内生性供给，培养激发贫困地区和贫困农户内生的发展潜力，实现村庄的可持续发展。
参考文献：
[1] 金慧慧.国务院扶贫办：十八大以来全国共选派277.8万人驻村帮扶[EB /OL].中国扶贫在线，http：//f.china.com.cn/2018- 01/08/ content_50202595.htm ，2018- 01-08.
[2] 黄承伟.深刻领会习近平精准扶贫思想 坚决打赢脱贫攻坚战[EB/ OL].人民网，http：//dangjian. people.com.cn/n1/2017/0823/ c412885- 29489835.html，2017- 08-23.
[3] 面對新形势新任务，如何创新群众工作方法[EB/OL].共产党员网，http：//fuwu.12371.cn/2014/06/03/ AR T I1401788455990171.shtml，2014- 06- 03.
[4] 尤权.学习习近平同志《摆脱贫困》一书的体会[N].人民日报，2014-08- 19：12.
[5] 许汉泽，李小云.精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中J县驻村“第一书记”扶贫为例[J].江西财经大学学报，2017，（3）：88.
摘要：驻村帮扶制度是我国在新形势下实施精准扶贫战略的重要举措，它对于打赢脱贫攻坚战，加强农村基层党组织建设，以及践行群众路线，密切党群、干群关系等方面都发挥着重要作用。但是，基于农村形势的变化以及自身制度的不健全，驻村帮扶工作在实施过程中仍然会面临一些问题，为此，必须不断完善驻村帮扶制度，增强贫困村的内生性发展，从而实现对贫困村长远且有效的治理。
关键词：驻村帮扶制度 驻村干部 精准扶贫 内生性发展
中图分类号：F321 文献标识码：A
2014年中央首次提出实施“精准扶贫”战略，并指出要实现六个精准，其中包括因村派人精准，发挥驻村“第一书记”和驻村工作组的“滴灌管道”作用。为深入贯彻习近平总书记关于加强基层建设和精准扶贫、脱贫的重要指示精神，2015年中共中央组织部等联合发布了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求选派第一书记到党组织涣散村和建档立卡贫困村，要做到全面覆盖。“在这场攻坚拔寨战役中，全国28个省区市以不同形式开展了干部帮扶活动，共选派277.8万人驻村帮扶，”[1]“19.5万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记。”[2]经过艰苦奋斗的实践，干部下乡帮扶制度取得了很大的成效。
1 驻村帮扶制度的意义
1.1 有助于加快贫困村脱贫的步伐
驻村帮扶干部是精准扶贫和精准脱贫的主力军，开展干部驻村帮扶是实现2020年全面消除贫困的重要举措。驻村干部把党和国家各种强农惠农富农政策落实到贫困村、贫困户。帮助扶贫村谋发展，通过对社会资源广泛地整合和动员，在一定程度上拓宽了所驻村公共服务与公共产品的供给主体，改善了贫困村的基本公共服务与公共产品的供给不足问题。同时结合所驻村的特点，因地制宜，修改和完善所驻村的发展规划，坚持走产业化扶贫的道路，壮大村庄集体经济，带领村民谋求致富新出路。
1.2 有助于加强农村基层党组织建设
当前我国农村人口流动加快，农村空心化问题相当严重，尤其是人才的流失，导致基层党组织更新能力差，基层党组织成员大多年龄偏大，文化程度偏低，能力较弱。村子里的事情无人管，村庄秩序乱，封建迷信趁机抬头等现象较为严重，主要原因在于基层党组织涣散，在农村工作中缺乏凝聚力、影响力和号召力。驻村工作组下乡之后将扶贫工作与党建工作有机地结合起来，积极推进贫困村基层服务型党组织建设，健全联系群众的制度和载体，切实解决好联系群众“最后一公里”问题和服务群众“最后一步路”问题。同时，驻村干部带来了新的工作理念、工作方法，通过开展集中培训、党课学习、远程教育等活动，推进“两学一做”学习教育，提高基层党员的素质和思想政治觉悟，充分发挥基层党组织在打赢脱贫攻坚战役中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。
1.3 有助于密切党群关系、干群关系
驻村帮扶制度是党坚持走群众路线的体现。习近平总书记强调，“面对新形势新任务，要善于研究和把握群众工作的特点和规律，创新工作方法，想方设法把群众工作做深、做细、做实，增强群众工作的亲和力和感染力，提高群众工作的针对性和实效性。”[3]实践证明，“第一书记”驻村，坚持走入百姓家中，深入群众，体察百姓疾苦，认真倾听群众的声音，了解农村真实情况，从农民的根本利益出发，踏踏实实帮助农民解决困难，将党和政府的温暖送到千家万户，进一步加深了与农民群众的感情，让群众真切地感受到党和政府的关怀，树立和展示了党和政府在人们心目中的伟大形象，坚定了群众“感恩党、听党话、跟党走”的信心和决心。
2 驻村帮扶制度面临的困境
2.1 驻村干部工作能力及资源和力量有限，影响办事成效
大多数驻村干部在下乡之前经过了严格的考核和培训，对下乡工作流程比较熟悉，有很强的适应力和应变力，能够从思想认识和政治角度高度重视扶贫工作的重要性，并将扶贫工作落实到实处。而有些驻村干部由于对所扶村庄不熟悉，缺乏地方性知识，且少数青年干部存在经验不足，对驻村工作队的基本要求认识不到位，职能定位不清楚，主要任务不够明确，在下乡后不知道如何开展农村工作。另外，原单位对“第一书记”是直接管理与支持的关系，驻村当代表，单位是后盾，因此原单位资源和力量的有限，也会对驻村干部的办事成效产生影响。如果原单位是优势部门，那么对扶贫的支持力度就比较大，甚至出现资源供给“过剩”的现象，而如果原单位是普通部门，本身资源有限，一方面没有能力投入大量的资金去支持驻村干部扶贫，另一方面出于自身利益的考虑，也不想增加过多的负担。这样下去，在不同驻村干部动员资源能力的差异下，一些地方出现了驻村帮扶资源供给与脱贫成效“两极分化”的现象。
2.2 驻村帮扶制度的考核和监督约束机制不健全
各地基本都建立了较为详细的驻村扶贫工作组管理制度，如考勤制度、学习培训制度、工作例会制度等，但是由于每个地方的管理方法有差异，有些地方的驻村帮扶形式主义严重，绩效考核注重表面工作，流于形式。注重数据考核，按固定的减贫指标来判断脱贫成效。脱贫指标的设计往往偏重于經济指标，而缺乏对教育、医疗、文化发展上的考核。另外，考核机制在监督扶贫工作组的扶贫开展进度比较容易，但是却很难监测扶贫工作的后期效果。
2.3 部分村庄内生发展动力不足，持续性欠缺
驻村帮扶工作组作为一种外部力量，基本主导了贫困村脱贫过程，取得的成效也是明显的。然而，一个村庄的发展，不仅要靠外部力量的帮助，更重要的是自身内生动力的支撑。当前，很多村庄脱贫致富内生动力不足，村庄发展的持续性欠缺，长效机制不健全，对驻村帮扶具有很高的依赖性，自身“造血”能力欠缺，一旦驻村工作组撤离，容易出现“群体返贫”现象。由于驻村工作组在村庄的时间有限，难以考察项目实施的后期效果，有些项目由于没有因地制宜，缺乏科学合理性，在实施的后期往往会出现难以维持的局面。有些干部下乡之后，为了在短期取得扶贫成效以达到良好的政绩，便实施一些短期内可以看见成效的项目，缺乏对项目的长远考虑。另外驻村工作组的成员通常是轮换的，人员的快速流动也会降低帮扶的稳定性。
习近平总书记曾深刻指出：“摆脱贫困首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困。”[4]这种“短、平、快”的扶贫方式，降低了精准扶贫、精准脱贫的实际效果，缺乏持续性。
3 改进驻村帮扶制度的建议
3.1 促进驻村帮扶资源供给的制度化
针对精准帮扶主体体系化和帮扶资源动员非制度化问题，需要建立以驻村工作队和驻村干部为主，其他社会力量为辅的多元帮扶制度，创造更多的制度平台让其他社会力量也加入精准扶贫工作中来，形成制度化、体系化的多元扶贫模式，发挥合力作用。因此，需要研究制定联合帮扶工作制度，并对结对帮扶进行动态监管，及时更新帮扶进度，带动贫困群众也参与到扶贫监督中来，形成各级党委和政府主导、社会协同、公众参与的多元扶贫接力和监督问责体系。同时，要加强帮扶监管，及时对驻村工作组的扶贫情况进行定期的监测，对于那些扶贫效果没有达到基本标准，作风不实、工作不力的帮扶工作组，要定期考核和问责，对于那些扶贫效果好，作风优良的组织和个人要予以肯定和奖励。
3.2 提高驻村干部选派精准的匹配度
结合各个村庄的实际情况，再根据胜任力来选派驻村干部下乡。通过分析驻村干部的协调沟通能力、组织实施能力、专业知识、适应能力、责任感、价值认同感等，来构建驻村干部胜任力指标体系，从而选出适合的人选。比如贵州总结的经验是“科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村，”[5]从而做到因村派人的精准对接。
3.3 重视村庄内生性发展，增强“造血”能力
一方面，驻村帮扶应当做好资源、项目、信息上的可持续性供给，提高贫困村物质上的造血能力。另一方面，不仅要注重物质扶贫，还要加强文化扶贫，将扶智与扶志相结合，既要让贫困农民具备脱贫的能力，又要让他们有志气、有信心脱贫。通过大力弘扬优秀传统文化，强化社会主义核心价值观教育，提高贫困村精神文明程度。
要转变扶贫方式，由单纯的自上而下“救济式”扶贫转变为“开发式扶贫”，贫困群众要艰苦奋斗、摆脱贫困，杜绝“等、靠、要”被动思想。不断加强基层党组织建设，建设一支好的领导班子，针对农村人才匮乏的现状，要完善人才培养机制，努力培养“领军人”，培育“经纪人”，打造“带头人”，实现农村领导力的内生性供给，培养激发贫困地区和贫困农户内生的发展潜力，实现村庄的可持续发展。
参考文献：
[1] 金慧慧.国务院扶贫办：十八大以来全国共选派277.8万人驻村帮扶[EB /OL].中国扶贫在线，http：//f.china.com.cn/2018- 01/08/ content_50202595.htm ，2018- 01-08.
[2] 黄承伟.深刻领会习近平精准扶贫思想 坚决打赢脱贫攻坚战[EB/ OL].人民网，http：//dangjian. people.com.cn/n1/2017/0823/ c412885- 29489835.html，2017- 08-23.
[3] 面對新形势新任务，如何创新群众工作方法[EB/OL].共产党员网，http：//fuwu.12371.cn/2014/06/03/ AR T I1401788455990171.shtml，2014- 06- 03.
[4] 尤权.学习习近平同志《摆脱贫困》一书的体会[N].人民日报，2014-08- 19：12.
[5] 许汉泽，李小云.精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中J县驻村“第一书记”扶贫为例[J].江西财经大学学报，2017，（3）：88.
