基于支配权视角的高校科研经费管理路径研究
张国兵
摘 要：高校科研领域正成为腐败的高发区，已经受到国家主管部门、社会各界的密切关注。如何有效加强高校科研经费的管理，需要从政策、制度等层面进行创新设计。基于支配权的视角，对科研经费支配权进行界定和分类，研究分析高校科研经费管理权限所面临的制度困境和机制改革，并从科研经费的管理理念、管理权限、信息管理、诚信档案等多个角度提出高校科研经费管理的创新思路和对策建议。
关键词：科研经费；科研经费支配权；制度创新
近几年，教育部一直在加大对科研经费监督检查的力度。2012年12月，教育部、财政部联合发文《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》，之后教育部将2013年作为高校科研经费管理年，把加强科研经费管理列入2013年教育部工作重点，并启动对16所高校的巡视检查和59所高校的专项检查。随即多次曝光了高校科研经费流失和被侵吞事件，高校科研经费管理工作受到社会各界的关注。如何“把高校科研经费管理权力关进制度笼子里”，已成为理论界和实务界的重要课题，本文从支配权的角度对科研经费的科学管理和有效使用进行讨论。
高校科研经费支配权的性质界定
高校科研经费支配权，是指高校科研经费的使用权和管理权（如图1所示）。高校科研经费的使用权分为决定权和执行权。高校科研经费的管理权可以分为直接管理权和间接管理权，直接管理权包括科研督导权、财务审核权、资产管理权；间接管理权包括审计监督权、监察监督权。下面从法理角度讨论各项权力的行使主体。
高校科研经费的使用权可以细分为决定权和执行权。科研经费使用决定权，即不改变科研经费的本质而依法决定如何使用的权力。依照法理，科研经费使用决定权应该由科研团队（或项目组、课题组）共同决定，可以根据科研团队的贡献大小确定决定权的大小，重大经费支出应该由项目组两人及以上签字授权，以保证项目组的知情权与共同决定权。科研经费使用执行权，即根据拥有科研经费决定权的法人决定依法使用科研经费的权力。科研经费的使用决定权和使用执行权应该由不同的人来执行，以保证科研经费在使用过程中得到有效监督和制约。
图1高校科研经费支配结构示意图
科研经费直接管理权包括科研督导权、财务审核权、资产管理权。科研督导权，是对科研活动过程中经费进行指导和监督的权力，一般由熟悉科研活动特点与过程的科技处负责科研经费规范使用的宏观指导；财务审核权，是为获得审核证据，对科研经费的使用进行客观评价，以确定满足科研经费的使用准则并允许其使用科研经费的权力，一般由熟悉财务制度、标准的财务处负责科研经费的报账和核算业务；资产管理权，是在不改变资产属性的基础上，对科研设备进行处理的权力，一般由熟悉国有资产管理操作程序的资产处负责设备资产的审批、购买、管理和维护。科研经费直接管理涉及科研、财务、资产等多个部门，这些部门作为科研经费的直接管理者对科研经费合规使用负有管理责任，且只有明确各部门的工作职责，合理分工、积极配合才能实现有效的监督。
科研经费间接管理权包括审计监督权和督查监督权。科研经费审计监督权，是相关法规赋予审计机关对被审计科研团队和相关人员进行检查、督促并进行处理、处罚的资格和权能；科研经费监察监督权是指国家法律赋予监察机关对于科研团队和相关人员进行纪律监督并进行处理、处罚的资格和权能。各项权力分别由审计部门、纪律监察部门来执行，这些权力运行部门作为事后管理的重要机构能够对科研经费的使用进行较好的事后监督管理，使科研人员忌惮于间接管理权的执行而遵守相关的法律法规，严格科研经费的使用。审计监督权和监察监督权的行使机构不必对所有的科研团队和科研经费进行监督，通过随机抽检或特殊要求对某特定的科研团队的经费使用情况进行事后的监督，逐渐形成常态，以此建构合理的科研经费间接管理机制。
高校科研经费支配权运行的机制困境
梳理清楚科研经费的使用权和管理权是保证科研经费合规使用的必要条件之一。在此基础上，再建立一套有效的制度与机制，才能保证科研经费管理权的有效运作，但现阶段无论是正式制度还是非正式制度均不能为各项权力的运作提供可靠保证。
1.高校科研经费使用的决定权与执行权之间分权模糊
科研经费使用权普遍由科研团队负责人控制，与实际科研项目申请程序有关。申请科研项目主要依靠项目负责人的个人能力（学术能力、社会活动能力等）争取得到的，由于科研团队其他成员的贡献较小，科研经费如何使用往往由项目负责人自行决定。另外，现实运作中项目负责人对科研经费仍保有较大的控制权，大的科研项目成员比较多，名义上“科研经费使用执行权”由项目负责人授权科研团队中成员行使，科研经费使用的决定权和执行权由不同的人行使，但实际上大多数情况由负责人委派其亲信来经手经费的使用；小的科研项目成员比较少，科研经费使用的决定权和执行权是由项目申请人（或项目实际执行人）一人单独行使。在高校科研经费使用过程中，其决定权和执行权异质性较小，概念模糊甚至雷同，实质上由项目负责人个人意志控制和统一支配的现象非常明显。这种项目负责人“独管”意识存在的根本原因主要有两个：一是从项目负责人对科研经费的认识上，多数教师及科研人员认为，科研经费是教师凭个人能力和学术声望取得的，研究过程与其他人无关；二是从高校项目管理方面来看，高校往往按照一定比例对科研项目计提管理费用，用于补偿承担单位为项目研究提供的仪器设备及房屋。因此，项目负责人通常将此理解为在缴纳一定比例的管理费用后，自己应该享有科研经费的全部使用权和处理权。从高校科研经费使用权高度集中在项目负责人手中的现状来看，如果管理不当、监督缺位、问责弱化，现有制度也为科研经费使用不当提供了空间，如外拨经费的使用不规范、科研经费遭遇第三方“洗钱”等。
2.科研经费直接管理机构之间缺乏沟通和协调
我国高校科研经费管理是一项“集体活”，它集科技、财务、资产等职能部门为一体。从理论的角度来看，这种基于过程分工的管理结构设置是合理的，这种管理模式的设计初衷在于既能方便各管理部门主导业务的开展，又能优势互补、合理分配管理资源，形成对科研经费的协作管理；但从实际的运行来看，由于各管理机构之间分工不合理、业务差异大、制度互不兼容、缺乏联合监督等原因，难以形成监督合力，反而容易形成经费管理中的壁垒，造成“九龙治水”，形成多头管理、各自为政的局面，阻碍科研经费的合理使用和有效监督。从科研经费直接管理部门的职责分工来看，科技处主要负责项目的申请、中期检查与项目结题，随后将经费拨给财务处，由财务处对科研团队进行管理服务，科技处关注的是项目级别和经费多少；而财务处则根据财经工作条例对于符合条款的经费给予批准，其关注的是经费支出过程中审查票据来源是否合法、签字手续是否完备，并不会对具体经费使用是否与科研活动有关进行核实。科技处与财务处因部门分立形成了“管事不管钱，管钱不管事”的局面，从机制上产生了科研经费使用不当的漏洞。
3.科研经费的间接管理尚未形成长效机制
第一，科研经费的审计程序形同虚设，普遍采取形式性审查，而非实质性审查。除教育主管部门等行政机构对高校科研经费进行全面清查之外，目前国内高校审计部门几乎都不会对科研经费使用进行主动审计，更谈不上严格审计。高校往往倾向于激励多争取科研项目和经费，而作为执行间接管理权的审计部门，则往往主动采取宽松的审计程序。我国高校审计权力的执行与国外高校存在巨大的差异。笔者在美国调研科研经费使用问题时，发现美国大学科研经费每一项都有可能经过严格审计，一旦出现违规使用，将会影响教授本人的信用，后果严重。相较之下，国内高校既缺乏相应的科研经费审计机制，也缺乏相应的科研经费审计机构，审计部门的间接管理权无法有效行使。第二，在高校科研经费信访举报中，高校纪检监察部门普遍采取保护措施，而非严格的“兴师问罪”。基于“家丑不可外扬”的逻辑，迅速采取内部保护措施是我国公共权力机构处理危机的一种应急手段，高校科研经费违规处理也不例外。目前，各高校针对科研经费信访举报的第一反映是内部消化和处理，出于保护校内科研人员和干部的目的，往往是“大事化小、小事化了”，而不是严格问责，而且多数人认为当前这种普遍存在的潜规则无可厚非。媒体报道的违规案件大多是信访举报上升到司法机关，校内纪检部门才会采取被动的“积极配合”追究违法行为。在现有的制度环境中，高校纪检监察部门独立行使监督权对科研过程进行监督难以实现，执法不严造成了纪检监察权的公信力缺失，纪检检察部门也难以充分发挥作用。
高校科研经费支配权运行的制度困境
1.激励制度缺乏，引致科研经费违规使用
高校科研人员作为高学历的人才，普遍受过良好的教育，具备较高的素质，对高学历人才的管理也需要科学的激励制度设计，合理合情的激励制度既能够规范科研人员合理使用科研经费，还能够充分调动科研人员以及高校的主动性。然而，当前高校对科研人员仍缺乏充分有效的激励制度，这是造成高校科研经费违规使用的内在动因之一。
改革开放以前，除了重大国防科研项目以外，高校中其他科研活动几乎处于停滞状态，改革开放以来高校科研活动逐渐得到全面恢复。在缺乏历史经验的过程中，中国只能借鉴欧美国家的做法，科研项目进行流程几乎类似，同类项目经费的预算额度相似，但在欧美国家项目预算中，研究人员的人力支出约40%左右，而在中国的项目研究中，则不许给研究人员“发工资”。实际上，研究人员是在教学外的时间进行科研劳动，而科研经费并未体现其脑力劳动的额外付出，容易造成研究人员心理失衡。一方面是义务劳动，一方面是超额的经费预算，使得研究人员变通手法，以各种名目套取科研经费。违规使用科研经费的现象在高校中普遍存在，科研人员也普遍接受了这样的做法。因此，在非制度层面上形成了“国家制度不合理”的共识，在高校中违规使用科研经费也就成了可以接受的事实。
2.制度安排缺乏，导致科研经费管理体系混乱
众所周知，我国财政部和科技部尚未制定统一的高校科研经费财务管理制度，有些高校根据教育部、财政部对科研经费的有关规定制定了本校科研经费管理办法，但总体上管理制度是不系统、不完善、不全面的。
由于国家层面缺乏全面、系统、科学、规范的高校科研经费管理制度，科研经费管理职能倾向于参照财务制度实施，而这种管理方式其实没有遵循科研活动自身的规律和特征，不能很好地为科研活动提供优质服务。现行的科研经费管理办法，因存在范围广泛、内容简单、指标含糊、标准笼统、方法单一等缺点，缺乏科学性、有效性、可行性，致使科研经费的监督、审查力度失效。
同时，如果科研经费管理标准采用“一刀切”模式，则缺乏对科研活动的多变性和复杂性的考虑，必然忽视学科领域的差异性和多样性，难以在实际工作中科学、合理地指导和监管科研经费的使用。从国家层面来讲，一旦缺乏有效可行的管理办法，在具体的实施过程中相关政策措施就会造成制度异化科研的后果。
3.制度内生动因，引致高校科研经费管理的缺位
高校管理者普遍存在相同的主观意识，大部分高校在科研经费到账后都会提取一定比例的管理费，一定意义上说，“科研经费大户”是为学校财政进行科研创收。因此，许多高校一味地追求做大科研经费，把主要的精力放在招聘院士、长江学者、学部委员等具有较强科研实力的科研“大腕”身上，希望科研人员能够为学校争取更多的科研项目与科研经费。这种倾向与标准既是使得高校缺乏加强管理的动机之一，也是高校在研究人员违规使用科研经费后产生了“大事化小，小事化了”心态的主要原因之一。因此，各高校对科研经费的管理是比较宽松的。另外，由于不同的科研项目经费有不同的管理办法，执行起来较为混乱，管理难度成倍增加，这就需要更多的管理人员，从而需要学校增加更多的行政人员编制，科研经费的管理成本增加，这也是高校科研经费管理缺位的主要原因之一。
如何将权力关进制度的笼子：创新科研经费管理制度是关键
科研经费的科学使用对于科研创新的重要性不言而喻，建立高效、可行的科研经费管理制度对于科研经费的科学使用至关重要。基于对科研经费支配权的分解及对高校科研经费支配权运行的制度、机制困境的分析，笔者试图通过制度探索将高校科研经费的支配权“关进笼子”。
1.改变原有科研管理观念，重塑良好的科研生态
科技创新关系国家的长远，科研人员的创造力是推动科技创新的源动力。2012年5月7日，教育部、财政部联合召开会议，正式启动实施《高等学校创新能力提升计划》（即“2011计划”），提出了推进高校科研工作八个方面的机制体制改革。国家要树立科学的科研管理观念，重视科研人员的脑力劳动价值，在经费预算编制的过程中提高劳动报酬的比例，充分调动科研人员的科研积极性。虽然原有的科研制度是按照一定的法律法规制定，但在科研人员群体之中未能得到认可，普遍认为现有科研管理制度是一种“合法不合情”的不合理制度，按照现有的制度严格监管科研人员将会造成科研人员的抵触与反对情绪。如果能从根本上建立一套“合法又合情”的科研管理制度，则将有助于制度的有效实施，遵守制度将成为科研人员的共识，从而减少制度运行过程中可能存在的“合法化危机”。在此基础上制定切实有效的科研管理办法，从服务科研人员的理念出发，对科研经费申报、使用、报销制度章程进行创新，使科研人员的精力能够集中于科研之上。
2.经费使用在做好服务的基础上分权制衡
科研经费的有效管理要从使用的根源上进行分权管理，建立有效的分权管理制度。决定权与执行权之间的关系犹如财务管理上的会计和出纳，二者就是左手和右手的关系。科研管理任务重、科研经费规模大的学校可以在财务部门或科研部门内部统一设置科研经费财务管理科，负责协调、指导项目申请人合理编制经费预算，对已批复或签订合同的项目提供到款通知、具体项目经费分配、预算执行进度通报、经费使用建议、预算调整、决算编制、外拨经费处理等全过程服务。另外，高校可以设置专门的科研财务科，审计室专门设置科研经费审计科，在科研项目中增加了科研经费财务管理人员（由财务处统一聘注册会计师，项目出钱聘用），科研财务专职人员具有独立性，不隶属于任何一个项目组，只是负责为项目组提供服务。同时，科研经费的决定权由项目组全权负责，科研经费的执行权要从项目组中剥离，且科研经费的执行权要集中管理。成立专门的执行机构执行科研经费的使用，使得科研经费的决定权与执行权相互制衡。
3.完善科研监管体系，充分利用信息技术
财务部门作为经费经手的主要部门，如何高效地对经费进行有效管理需要技术上的革新。通过构建一套以财务管理系统为基础，全面涵盖科研项目、人员等各管理要素、实时更新的科研数据中心和科研管理平台，实现无现金报销、网上预约、一卡通经费管理、网上劳务酬金申报发放等服务功能。科技处、财务处、资产管理处均能够在该系统中对科研经费的使用数据进行监管，也可以按照某些标准对数据进行筛查检查，对于异常数据可以进行及时管理。同时，信息技术在财会管理中的应用使得每一笔经费都有据可查，使得审计与监察有据可依，保证经费的科学使用且账目清晰。
4.经费间接管理要严肃问责，建立科研诚信档案
高校出于保护校内科研人才，往往对校内科研经费违规行为弱化问责，监管力度明显不足。间接监督权在高校科研经费管理过程中应该相对独立地行使，国家与学校应该制定相关的法律法规来确定监督的权限以便更好地开展工作。作为高校经费的间接管理流程，审计监督权发挥着重要的作用，对经费的各项使用均要采取严格的审计。高校可以通过第三方来进行审计，保证整个审计过程的公正性。通过科学的审计，及时发现科研经费使用中存在的问题，弥补经费制度上的漏洞，也有利于监督部门能够介入到相关的问责程序。间接管理作为重要手段，可以通过奖惩制度来保证科研人员合法使用科研经费。对科研经费违规使用实行“零容忍”，学校层面根据情节轻重缓急对违规行为进行处理并纳入到科研诚信档案之中，对于“黑名单”上的科研人员限定其在一定周期内（比如两年）不得申请科研项目。也可以建立科研经费奖励制度，如果科研团队顺利通过审计，则可额外领取科研经费中的奖励经费。
本文系北京市教育委员会社科计划重点项目（SZ201410005001）的阶段性成果，获北京工业大学教育管理研究课题“廉政文化背景下高校科研经费腐败案例分析及防控对策研究”项目资助
参考文献：
[1]刘永林，李燕.我国高校科研经费管理廉政风险防范研究[J].科学管理研究，2013（4）.
[2]谢海波.高校科研经费管理存在的问题和对策[J].燕山大学学报，2011（6）.
[3]涂玲，谷峻岩，刘锐军.高校科研经费管理制度及问题研究[J].教育财会研究，2011（4）.
[4]李海涛，徐磊.对高校科研经费管理体制及运行机制的思考[J].会计之友，2013（4）.
[5]辛秋水.制度堕距与制度改进—对安徽省五县十二村村民自治问卷调查的研究报告[J].福建论坛， 2004（9）.
[6]翟亚军，周燕，郑晓齐.我国高校科研经费管理现状的实证研究[J].国家教育行政学院学报，2009（10）.
[7]周琳.我国高校科研经费管理深层次问题与对策研究[J].教育财会研究，2013（8）.
[8]周燕，翟亚军，郑晓齐. 我国高校科研经费管理的对策研究[J].北京科技大学学报（社会科学版），2010（1）.
（作者单位：北京工业大学纪委办公室）
[责任编辑：卜 珺]
摘 要：高校科研领域正成为腐败的高发区，已经受到国家主管部门、社会各界的密切关注。如何有效加强高校科研经费的管理，需要从政策、制度等层面进行创新设计。基于支配权的视角，对科研经费支配权进行界定和分类，研究分析高校科研经费管理权限所面临的制度困境和机制改革，并从科研经费的管理理念、管理权限、信息管理、诚信档案等多个角度提出高校科研经费管理的创新思路和对策建议。
关键词：科研经费；科研经费支配权；制度创新
近几年，教育部一直在加大对科研经费监督检查的力度。2012年12月，教育部、财政部联合发文《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》，之后教育部将2013年作为高校科研经费管理年，把加强科研经费管理列入2013年教育部工作重点，并启动对16所高校的巡视检查和59所高校的专项检查。随即多次曝光了高校科研经费流失和被侵吞事件，高校科研经费管理工作受到社会各界的关注。如何“把高校科研经费管理权力关进制度笼子里”，已成为理论界和实务界的重要课题，本文从支配权的角度对科研经费的科学管理和有效使用进行讨论。
高校科研经费支配权的性质界定
高校科研经费支配权，是指高校科研经费的使用权和管理权（如图1所示）。高校科研经费的使用权分为决定权和执行权。高校科研经费的管理权可以分为直接管理权和间接管理权，直接管理权包括科研督导权、财务审核权、资产管理权；间接管理权包括审计监督权、监察监督权。下面从法理角度讨论各项权力的行使主体。
高校科研经费的使用权可以细分为决定权和执行权。科研经费使用决定权，即不改变科研经费的本质而依法决定如何使用的权力。依照法理，科研经费使用决定权应该由科研团队（或项目组、课题组）共同决定，可以根据科研团队的贡献大小确定决定权的大小，重大经费支出应该由项目组两人及以上签字授权，以保证项目组的知情权与共同决定权。科研经费使用执行权，即根据拥有科研经费决定权的法人决定依法使用科研经费的权力。科研经费的使用决定权和使用执行权应该由不同的人来执行，以保证科研经费在使用过程中得到有效监督和制约。
图1高校科研经费支配结构示意图
科研经费直接管理权包括科研督导权、财务审核权、资产管理权。科研督导权，是对科研活动过程中经费进行指导和监督的权力，一般由熟悉科研活动特点与过程的科技处负责科研经费规范使用的宏观指导；财务审核权，是为获得审核证据，对科研经费的使用进行客观评价，以确定满足科研经费的使用准则并允许其使用科研经费的权力，一般由熟悉财务制度、标准的财务处负责科研经费的报账和核算业务；资产管理权，是在不改变资产属性的基础上，对科研设备进行处理的权力，一般由熟悉国有资产管理操作程序的资产处负责设备资产的审批、购买、管理和维护。科研经费直接管理涉及科研、财务、资产等多个部门，这些部门作为科研经费的直接管理者对科研经费合规使用负有管理责任，且只有明确各部门的工作职责，合理分工、积极配合才能实现有效的监督。
科研经费间接管理权包括审计监督权和督查监督权。科研经费审计监督权，是相关法规赋予审计机关对被审计科研团队和相关人员进行检查、督促并进行处理、处罚的资格和权能；科研经费监察监督权是指国家法律赋予监察机关对于科研团队和相关人员进行纪律监督并进行处理、处罚的资格和权能。各项权力分别由审计部门、纪律监察部门来执行，这些权力运行部门作为事后管理的重要机构能够对科研经费的使用进行较好的事后监督管理，使科研人员忌惮于间接管理权的执行而遵守相关的法律法规，严格科研经费的使用。审计监督权和监察监督权的行使机构不必对所有的科研团队和科研经费进行监督，通过随机抽检或特殊要求对某特定的科研团队的经费使用情况进行事后的监督，逐渐形成常态，以此建构合理的科研经费间接管理机制。
高校科研经费支配权运行的机制困境
梳理清楚科研经费的使用权和管理权是保证科研经费合规使用的必要条件之一。在此基础上，再建立一套有效的制度与机制，才能保证科研经费管理权的有效运作，但现阶段无论是正式制度还是非正式制度均不能为各项权力的运作提供可靠保证。
1.高校科研经费使用的决定权与执行权之间分权模糊
科研经费使用权普遍由科研团队负责人控制，与实际科研项目申请程序有关。申请科研项目主要依靠项目负责人的个人能力（学术能力、社会活动能力等）争取得到的，由于科研团队其他成员的贡献较小，科研经费如何使用往往由项目负责人自行决定。另外，现实运作中项目负责人对科研经费仍保有较大的控制权，大的科研项目成员比较多，名义上“科研经费使用执行权”由项目负责人授权科研团队中成员行使，科研经费使用的决定权和执行权由不同的人行使，但实际上大多数情况由负责人委派其亲信来经手经费的使用；小的科研项目成员比较少，科研经费使用的决定权和执行权是由项目申请人（或项目实际执行人）一人单独行使。在高校科研经费使用过程中，其决定权和执行权异质性较小，概念模糊甚至雷同，实质上由项目负责人个人意志控制和统一支配的现象非常明显。这种项目负责人“独管”意识存在的根本原因主要有两个：一是从项目负责人对科研经费的认识上，多数教师及科研人员认为，科研经费是教师凭个人能力和学术声望取得的，研究过程与其他人无关；二是从高校项目管理方面来看，高校往往按照一定比例对科研项目计提管理费用，用于补偿承担单位为项目研究提供的仪器设备及房屋。因此，项目负责人通常将此理解为在缴纳一定比例的管理费用后，自己应该享有科研经费的全部使用权和处理权。从高校科研经费使用权高度集中在项目负责人手中的现状来看，如果管理不当、监督缺位、问责弱化，现有制度也为科研经费使用不当提供了空间，如外拨经费的使用不规范、科研经费遭遇第三方“洗钱”等。
2.科研经费直接管理机构之间缺乏沟通和协调
我国高校科研经费管理是一项“集体活”，它集科技、财务、资产等职能部门为一体。从理论的角度来看，这种基于过程分工的管理结构设置是合理的，这种管理模式的设计初衷在于既能方便各管理部门主导业务的开展，又能优势互补、合理分配管理资源，形成对科研经费的协作管理；但从实际的运行来看，由于各管理机构之间分工不合理、业务差异大、制度互不兼容、缺乏联合监督等原因，难以形成监督合力，反而容易形成经费管理中的壁垒，造成“九龙治水”，形成多头管理、各自为政的局面，阻碍科研经费的合理使用和有效监督。从科研经费直接管理部门的职责分工来看，科技处主要负责项目的申请、中期检查与项目结题，随后将经费拨给财务处，由财务处对科研团队进行管理服务，科技处关注的是项目级别和经费多少；而财务处则根据财经工作条例对于符合条款的经费给予批准，其关注的是经费支出过程中审查票据来源是否合法、签字手续是否完备，并不会对具体经费使用是否与科研活动有关进行核实。科技处与财务处因部门分立形成了“管事不管钱，管钱不管事”的局面，从机制上产生了科研经费使用不当的漏洞。
3.科研经费的间接管理尚未形成长效机制
第一，科研经费的审计程序形同虚设，普遍采取形式性审查，而非实质性审查。除教育主管部门等行政机构对高校科研经费进行全面清查之外，目前国内高校审计部门几乎都不会对科研经费使用进行主动审计，更谈不上严格审计。高校往往倾向于激励多争取科研项目和经费，而作为执行间接管理权的审计部门，则往往主动采取宽松的审计程序。我国高校审计权力的执行与国外高校存在巨大的差异。笔者在美国调研科研经费使用问题时，发现美国大学科研经费每一项都有可能经过严格审计，一旦出现违规使用，将会影响教授本人的信用，后果严重。相较之下，国内高校既缺乏相应的科研经费审计机制，也缺乏相应的科研经费审计机构，审计部门的间接管理权无法有效行使。第二，在高校科研经费信访举报中，高校纪检监察部门普遍采取保护措施，而非严格的“兴师问罪”。基于“家丑不可外扬”的逻辑，迅速采取内部保护措施是我国公共权力机构处理危机的一种应急手段，高校科研经费违规处理也不例外。目前，各高校针对科研经费信访举报的第一反映是内部消化和处理，出于保护校内科研人员和干部的目的，往往是“大事化小、小事化了”，而不是严格问责，而且多数人认为当前这种普遍存在的潜规则无可厚非。媒体报道的违规案件大多是信访举报上升到司法机关，校内纪检部门才会采取被动的“积极配合”追究违法行为。在现有的制度环境中，高校纪检监察部门独立行使监督权对科研过程进行监督难以实现，执法不严造成了纪检监察权的公信力缺失，纪检检察部门也难以充分发挥作用。
高校科研经费支配权运行的制度困境
1.激励制度缺乏，引致科研经费违规使用
高校科研人员作为高学历的人才，普遍受过良好的教育，具备较高的素质，对高学历人才的管理也需要科学的激励制度设计，合理合情的激励制度既能够规范科研人员合理使用科研经费，还能够充分调动科研人员以及高校的主动性。然而，当前高校对科研人员仍缺乏充分有效的激励制度，这是造成高校科研经费违规使用的内在动因之一。
改革开放以前，除了重大国防科研项目以外，高校中其他科研活动几乎处于停滞状态，改革开放以来高校科研活动逐渐得到全面恢复。在缺乏历史经验的过程中，中国只能借鉴欧美国家的做法，科研项目进行流程几乎类似，同类项目经费的预算额度相似，但在欧美国家项目预算中，研究人员的人力支出约40%左右，而在中国的项目研究中，则不许给研究人员“发工资”。实际上，研究人员是在教学外的时间进行科研劳动，而科研经费并未体现其脑力劳动的额外付出，容易造成研究人员心理失衡。一方面是义务劳动，一方面是超额的经费预算，使得研究人员变通手法，以各种名目套取科研经费。违规使用科研经费的现象在高校中普遍存在，科研人员也普遍接受了这样的做法。因此，在非制度层面上形成了“国家制度不合理”的共识，在高校中违规使用科研经费也就成了可以接受的事实。
2.制度安排缺乏，导致科研经费管理体系混乱
众所周知，我国财政部和科技部尚未制定统一的高校科研经费财务管理制度，有些高校根据教育部、财政部对科研经费的有关规定制定了本校科研经费管理办法，但总体上管理制度是不系统、不完善、不全面的。
由于国家层面缺乏全面、系统、科学、规范的高校科研经费管理制度，科研经费管理职能倾向于参照财务制度实施，而这种管理方式其实没有遵循科研活动自身的规律和特征，不能很好地为科研活动提供优质服务。现行的科研经费管理办法，因存在范围广泛、内容简单、指标含糊、标准笼统、方法单一等缺点，缺乏科学性、有效性、可行性，致使科研经费的监督、审查力度失效。
同时，如果科研经费管理标准采用“一刀切”模式，则缺乏对科研活动的多变性和复杂性的考虑，必然忽视学科领域的差异性和多样性，难以在实际工作中科学、合理地指导和监管科研经费的使用。从国家层面来讲，一旦缺乏有效可行的管理办法，在具体的实施过程中相关政策措施就会造成制度异化科研的后果。
3.制度内生动因，引致高校科研经费管理的缺位
高校管理者普遍存在相同的主观意识，大部分高校在科研经费到账后都会提取一定比例的管理费，一定意义上说，“科研经费大户”是为学校财政进行科研创收。因此，许多高校一味地追求做大科研经费，把主要的精力放在招聘院士、长江学者、学部委员等具有较强科研实力的科研“大腕”身上，希望科研人员能够为学校争取更多的科研项目与科研经费。这种倾向与标准既是使得高校缺乏加强管理的动机之一，也是高校在研究人员违规使用科研经费后产生了“大事化小，小事化了”心态的主要原因之一。因此，各高校对科研经费的管理是比较宽松的。另外，由于不同的科研项目经费有不同的管理办法，执行起来较为混乱，管理难度成倍增加，这就需要更多的管理人员，从而需要学校增加更多的行政人员编制，科研经费的管理成本增加，这也是高校科研经费管理缺位的主要原因之一。
如何将权力关进制度的笼子：创新科研经费管理制度是关键
科研经费的科学使用对于科研创新的重要性不言而喻，建立高效、可行的科研经费管理制度对于科研经费的科学使用至关重要。基于对科研经费支配权的分解及对高校科研经费支配权运行的制度、机制困境的分析，笔者试图通过制度探索将高校科研经费的支配权“关进笼子”。
1.改变原有科研管理观念，重塑良好的科研生态
科技创新关系国家的长远，科研人员的创造力是推动科技创新的源动力。2012年5月7日，教育部、财政部联合召开会议，正式启动实施《高等学校创新能力提升计划》（即“2011计划”），提出了推进高校科研工作八个方面的机制体制改革。国家要树立科学的科研管理观念，重视科研人员的脑力劳动价值，在经费预算编制的过程中提高劳动报酬的比例，充分调动科研人员的科研积极性。虽然原有的科研制度是按照一定的法律法规制定，但在科研人员群体之中未能得到认可，普遍认为现有科研管理制度是一种“合法不合情”的不合理制度，按照现有的制度严格监管科研人员将会造成科研人员的抵触与反对情绪。如果能从根本上建立一套“合法又合情”的科研管理制度，则将有助于制度的有效实施，遵守制度将成为科研人员的共识，从而减少制度运行过程中可能存在的“合法化危机”。在此基础上制定切实有效的科研管理办法，从服务科研人员的理念出发，对科研经费申报、使用、报销制度章程进行创新，使科研人员的精力能够集中于科研之上。
2.经费使用在做好服务的基础上分权制衡
科研经费的有效管理要从使用的根源上进行分权管理，建立有效的分权管理制度。决定权与执行权之间的关系犹如财务管理上的会计和出纳，二者就是左手和右手的关系。科研管理任务重、科研经费规模大的学校可以在财务部门或科研部门内部统一设置科研经费财务管理科，负责协调、指导项目申请人合理编制经费预算，对已批复或签订合同的项目提供到款通知、具体项目经费分配、预算执行进度通报、经费使用建议、预算调整、决算编制、外拨经费处理等全过程服务。另外，高校可以设置专门的科研财务科，审计室专门设置科研经费审计科，在科研项目中增加了科研经费财务管理人员（由财务处统一聘注册会计师，项目出钱聘用），科研财务专职人员具有独立性，不隶属于任何一个项目组，只是负责为项目组提供服务。同时，科研经费的决定权由项目组全权负责，科研经费的执行权要从项目组中剥离，且科研经费的执行权要集中管理。成立专门的执行机构执行科研经费的使用，使得科研经费的决定权与执行权相互制衡。
3.完善科研监管体系，充分利用信息技术
财务部门作为经费经手的主要部门，如何高效地对经费进行有效管理需要技术上的革新。通过构建一套以财务管理系统为基础，全面涵盖科研项目、人员等各管理要素、实时更新的科研数据中心和科研管理平台，实现无现金报销、网上预约、一卡通经费管理、网上劳务酬金申报发放等服务功能。科技处、财务处、资产管理处均能够在该系统中对科研经费的使用数据进行监管，也可以按照某些标准对数据进行筛查检查，对于异常数据可以进行及时管理。同时，信息技术在财会管理中的应用使得每一笔经费都有据可查，使得审计与监察有据可依，保证经费的科学使用且账目清晰。
4.经费间接管理要严肃问责，建立科研诚信档案
高校出于保护校内科研人才，往往对校内科研经费违规行为弱化问责，监管力度明显不足。间接监督权在高校科研经费管理过程中应该相对独立地行使，国家与学校应该制定相关的法律法规来确定监督的权限以便更好地开展工作。作为高校经费的间接管理流程，审计监督权发挥着重要的作用，对经费的各项使用均要采取严格的审计。高校可以通过第三方来进行审计，保证整个审计过程的公正性。通过科学的审计，及时发现科研经费使用中存在的问题，弥补经费制度上的漏洞，也有利于监督部门能够介入到相关的问责程序。间接管理作为重要手段，可以通过奖惩制度来保证科研人员合法使用科研经费。对科研经费违规使用实行“零容忍”，学校层面根据情节轻重缓急对违规行为进行处理并纳入到科研诚信档案之中，对于“黑名单”上的科研人员限定其在一定周期内（比如两年）不得申请科研项目。也可以建立科研经费奖励制度，如果科研团队顺利通过审计，则可额外领取科研经费中的奖励经费。
本文系北京市教育委员会社科计划重点项目（SZ201410005001）的阶段性成果，获北京工业大学教育管理研究课题“廉政文化背景下高校科研经费腐败案例分析及防控对策研究”项目资助
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（作者单位：北京工业大学纪委办公室）
[责任编辑：卜 珺]
