新时代网络综合治理体系与治理能力建设探索
【摘要】建设网络综合治理体系是一项宏大的社会系统工程。构建党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与的治网格局是建设网络综合治理体系的必然要求。因而需要有效凝聚网络综合治理共识，严格规范网络综合治理合作行为，全面优化网络综合治理的资源配置，切实提升网络空间治理能力，营造风清气正的网络空间，让广大人民群众在共享网络发展成果时有更多的获得感、安全感与幸福感。
【关键词】网络综合治理 共享共建 治理现代化
【中图分类号】D035.4 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.009
党的十九大报告中8次提到了互联网相关的内容，并指出“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”[1]建立网络综合治理体系，深刻回答了如何统筹国际网络安全与国内网络建设两个大局；如何处理好网络商业、技術、内容等重要安全要素的关系；如何统筹好网络安全常态治理与网络应急治理等重要问题。建设网络综合治理体系是一项宏大的社会系统工程，要着力形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局，需要有效凝聚网络综合治理共识，严格规范网络综合治理合作行为，全面优化网络综合治理的资源配置。有效凝聚网络综合治理共识
网络“治理”强调“综合治理”“协同治理”“合作共识”，就是要在协调规范各方行为基础上实现网络社会和谐发展。建设网络综合治理体系的首要任务就是要有效凝聚综合治理多元主体的合作共识。
彰显现代理念。现代社会治理具有多元参与、网络结构、德法共治和自主自治等特征，这与网络治理高度契合。推进网络综合治理必然与国家治理的现代理念保持一致，彰显民主平等、科学治理、法治思维、统筹兼顾。应对全球网络治理，应始终遵循民主平等，统筹兼顾，要从国际、国内大势出发，既要维护国际网络空间安全，承担网络大国的国际责任，也要加强国内网络安全建设，彰显民主平等的网络治理理念。再者，要尊重维护多元治理主体平等，统筹优化网络经济要素资源分配，增强网络技术创新，切实维护网络商业安全，提升网络经济价值，实现网络治理的科学化。此外，建设网络综合治理体系关键在于建章立制、依法治理，尤其是制度化管理。网络综合治理要统筹网络安全常态治理与网络应急治理两者之间的关系。实施网络综合治理最终是要形成网络安全常态治理，而不是仅仅局限于“专项”“专题”或“集中”等局部性网络治理。
培育公共心态。“治理则由共同目标所支持，这个目标未必出自合法的以及规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”[2]这是治理理论主要创始人罗西瑙对治理所体现的公共心态的阐述。建设网络综合治理体系需要培育治理主体为公共利益着想的心理状态。“只有形成了共识，……公共生活才能真正成为促进公共利益实现的场所。”[3]建设网络综合治理体系是以维护清朗的网络空间与和谐的网络秩序为公共目标。在此基础上，确保综合治理主体的公共参与性，明确利益相关者协商机制，在法律规定范围内，保持网络信息内容的公共性，保证信息资源的公开和透明，鼓励、支持和引导企业、社会组织、社会公众参与协商，形成契约或实现共识，进而实现网络空间自律与自治。
推进网络法治。建设网络综合治理体系，推进网络治理法治化势在必行。我国已经初步构建了网络综合治理法治体系，主要涵盖互联网基准、促进网络经济发展、打击网络犯罪和维护网络安全等领域。政府、社会组织等多元治理主体参与综合治理要严格按照法律法规来开展治理工作。主要从参与者身份认证识别、政府授权管理和法定责任认定等方面构建网络信任体系，确保科学性、专业性、可操作性强的网络综合法制体系落实。推进网络法治的中心工作是合法监管网络传播内容。因此，对于不符合社会主义精神文明建设要求的网络内容要及时过滤筛选，对传播具有危害性的网络内容和采取非法方式传播网络内容的行为进行严厉整治。规范网络综治合作行为
习近平总书记明确指出：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”建设网络综合治理体系，要充分调动各主体参与治理的积极性，也要规范网络治理的合作行为。
党委：领导网络综合治理体系建设。2018年，中央网络安全和信息化领导小组改为中国共产党中央网络安全和信息化委员会，习近平总书记担任主任。在党中央的统一领导下，各级党委应积极督促整合网络信息治理部门力量，逐步完善网络舆情研判、监控机制、引导与化解机制等。特别要注重党员干部队伍建设，提高党员干部把握网络发展规律的能力，为建设网络综合治理体系提供坚强的队伍保障。此外，还要积极发动、汇聚全社会力量参与网络综合治理，形成党委领导、社会全员参与的生动局面。
政府：网络综合治理的主导力量。政府相关部门要充分发挥其在网络综合治理的主导功能和核心作用，要树立全局意识，培育整体协作观念，“通过参与、合作和协同治理，网络舆情管理才能有更广大的群众基础。实现从‘单一管理向‘统筹管理转变。”[4]同时要着力倡导构建“合理分工、过程调适、齐抓共管、优势互补”的网络综合治理运行机制，明确各部门工作的主要职责，落实部门负责人制度，形成政府内部各机构间的良性互动。此外，法治部门要充分发挥法律法规的规范监督作用，更好地推进网络综合治理法治化工作。《中华人民共和国网络安全法》《公共互联网网络安全威胁监测与处置办法》等法律法规及相关司法解释相继出台，有力打击了网络有害信息的传播，有效维护了网络信息安全。
企业：履行网络治理的社会责任。习近平总书记指出：“要压实互联网企业的主体责任，决不能让互联网成为传播有害信息、造谣生事的平台。”网络企业是网络综合治理体系中活跃的治理主体。网络企业要着力打破企业及产业壁垒，树立开放共治共享理念，要建立动态高效的网络安全风控机制，共享网络安全情报、共建网络信息安全“生态圈”；要严格规范企业行为，对网络信息内容进行有效筛选，剔除不健康的网络信息内容。“2017年1至2月全国共收缴非法出版物130多万件，处置网上淫秽色情信息等有害信息100余万条，查处各类案件800余起。”[5]此外，网络企业要提升网络安全技术的自主创新能力，维护网络安全和保障网络信息有序传播。
社会组织：有效监督网络综合治理。文森特·奥斯特罗姆认为：“特定的公益物品和服务是可以超越特定政府管辖限制而通过多个主体（包含第三方组织）协作行为来提供的。”[6]网络行业协会要积极倡导行业自律，营造安全有序和谐的网络经营服务环境；要积极吸纳高校、科研院所、民间团体等社会各界力量，形成多元参与治理模式；积极参与全球互联网协会组织的各类活动和事务，推进国际合作与交流。如“已有80多个国家加入的互联网协会（ISOC）致力于保证互联网的开放发展、进化与利用。互联网治理论坛（IGF）则为促进多利益相关者之间的政策对话做出努力”[7]。
广大网民及民众：自律网络参与行为。建设网络综合治理体系的根本目标是要让广大人民群众共享良好的网络空间，共享网络发展的社会成果。我国网民规模达8.02亿。[8]人民群众是建设网络综合治理体系的“主力军”。广大网民要樹立正确的网络安全法治观念，自觉提升网络综合治理参与意识，增强网络行为自律性，提升网民的网络道德责任，自觉成为网络文明行为的实践者和传播者，为网络综合治理贡献力量。优化网络综合治理的资源配置
建设网络综合治理体系要实现综合治理效应，需要优化网络治理的资源配置，要积极整合现有网络信息资源，完善政府信息公开机制，使网络信息公开化、透明化；实现网络信息资源协同共享，将政府、网络企业、社会组织、网民及社会公众充分调动起来；挖掘优秀人力资源，加快网络人才队伍建设。
整合现有网络信息资源。政府部门要通过制度设计和统筹安排整合其各自所掌握的网络信息资源，建设跨区域、跨层级、跨部门的互联互通、融合共享，实现网络信息资源的共享，以此来提高各级政府部门的网络治理效率。再者，政府和社会主体应实现信息资源的整合、协同、共享。如2011年，深圳市开始启动的“织网工程”，在不少区已经取得一定效果，实现了信息统一采集、部门信息共享、集成联网运行。[9]此外，要分级分类推进电子政务与大数据应用，构建全国信息资源共享体系，提升政府电子数据获取及应用水平，实现用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。
完善政府信息公开机制。实现网络资源共享是网络综合治理的重要技术条件。政府部门要积极拓宽信息发布渠道，建立覆盖社会安全管理、民生政策以及社会重大事件的信息发布渠道。再者，要完善信息发布渠道的法律法规。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定要利用法律法规强制性来保障政府信息发布渠道的安全性、有效性和权威性。各级政府应结合自身实际认真落实此条例的精神，建立公开透明的政府。
实现信息资源共建共享。通过网络信息资源的共建共享，将网络信息资源的社会效益发挥到最大化。要树立网络信息资源的共建意识，制定科学的共建制度，降低政府内部职能部门及各层级政府间、政府与社会主体间信息系统集成的复杂性，实现信息资源的集中化治理。再者，实现网络信息资源共享机制。政府部门可利用大数据、物联网、云计算等智能技术手段，科学准确地判断不同地区人民的不同需求与公共服务资源的合理分配，提供更加精准的公共服务，甚至是个性化服务。
培养与挖掘优秀人力资源。习近平总书记强调指出：“建设网络强国，要把人才资源汇聚起来，建设一支政治强、业务精、作风好的强大队伍。”政府部门在招聘考核的过程中应加大网络治理素养考核，定期组织培训，让网络治理队伍掌握网信工作规律、提高执法水平。同时，高校需要大力推进网络安全专业人才培养。此外，要挖掘社会的网络人才资源。要“努力营造优秀人才脱颖而出、施展才干的良好环境，吸引更多优秀人才投身网络建设与管理事业。”[10]网络企业需要利用市场性特征来挖掘适应网络市场需要的专业型人才；社会组织需要利用服务性特征来挖掘适应网络事业发展需要的服务型人才。
网络综合治理体系是宏大的社会系统工程。只要我们始终坚持党的领导，充分整合政府、企业、社会组织、网民的力量，积极推进网络空间法治化，提升网络综合治理能力，营造风清气正的网络空间，就一定能让广大人民群众在共享网络发展成果时有更多获得感、安全感与幸福感。
（本文系国家社科基金项目“网络时代巩固党的意识形态领导权研究”和湖南省教育厅项目“高校网络文化安全的协同治理机制研究”的阶段性研究成果，项目编号分别为：16CKS017、17B169）
注释
[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。
[2][英]詹姆斯N·罗西瑙：《没有政府统治的治理》，伦敦：剑桥大学出版社，1995年，第5页。
[3]张康之、张乾友：《论共同行动中的共识与默契》，《天津社会科学》，2011年第5期。
[4]李礼：《网络舆情的生成机理与政府善治》，《首都师范大学学报》，2016年第3期。
[5]《全国“扫黄打非”办：1至2月处置网上淫秽色情信息等百万余条》，人民网，2017年3月22日，http：//politics.people.com。
[6][美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联出版社，1999年，第26页。
[7]王芳：《论政府主导下的网络社会治理》，《人民论坛·学术前沿》，2017年4月上。
[8]CNNIC：《第42次中国互联网络发展状况统计报告》，2018年8月20日。
[9]钟海帆：《互联网与国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第139页。
[10]李超民：《近五年来网络文化安全研究述评》，《湖南社会科学》，2014年第1期。
责 编∕周于琬
【关键词】网络综合治理 共享共建 治理现代化
【中图分类号】D035.4 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.009
党的十九大报告中8次提到了互联网相关的内容，并指出“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”[1]建立网络综合治理体系，深刻回答了如何统筹国际网络安全与国内网络建设两个大局；如何处理好网络商业、技術、内容等重要安全要素的关系；如何统筹好网络安全常态治理与网络应急治理等重要问题。建设网络综合治理体系是一项宏大的社会系统工程，要着力形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局，需要有效凝聚网络综合治理共识，严格规范网络综合治理合作行为，全面优化网络综合治理的资源配置。有效凝聚网络综合治理共识
网络“治理”强调“综合治理”“协同治理”“合作共识”，就是要在协调规范各方行为基础上实现网络社会和谐发展。建设网络综合治理体系的首要任务就是要有效凝聚综合治理多元主体的合作共识。
彰显现代理念。现代社会治理具有多元参与、网络结构、德法共治和自主自治等特征，这与网络治理高度契合。推进网络综合治理必然与国家治理的现代理念保持一致，彰显民主平等、科学治理、法治思维、统筹兼顾。应对全球网络治理，应始终遵循民主平等，统筹兼顾，要从国际、国内大势出发，既要维护国际网络空间安全，承担网络大国的国际责任，也要加强国内网络安全建设，彰显民主平等的网络治理理念。再者，要尊重维护多元治理主体平等，统筹优化网络经济要素资源分配，增强网络技术创新，切实维护网络商业安全，提升网络经济价值，实现网络治理的科学化。此外，建设网络综合治理体系关键在于建章立制、依法治理，尤其是制度化管理。网络综合治理要统筹网络安全常态治理与网络应急治理两者之间的关系。实施网络综合治理最终是要形成网络安全常态治理，而不是仅仅局限于“专项”“专题”或“集中”等局部性网络治理。
培育公共心态。“治理则由共同目标所支持，这个目标未必出自合法的以及规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”[2]这是治理理论主要创始人罗西瑙对治理所体现的公共心态的阐述。建设网络综合治理体系需要培育治理主体为公共利益着想的心理状态。“只有形成了共识，……公共生活才能真正成为促进公共利益实现的场所。”[3]建设网络综合治理体系是以维护清朗的网络空间与和谐的网络秩序为公共目标。在此基础上，确保综合治理主体的公共参与性，明确利益相关者协商机制，在法律规定范围内，保持网络信息内容的公共性，保证信息资源的公开和透明，鼓励、支持和引导企业、社会组织、社会公众参与协商，形成契约或实现共识，进而实现网络空间自律与自治。
推进网络法治。建设网络综合治理体系，推进网络治理法治化势在必行。我国已经初步构建了网络综合治理法治体系，主要涵盖互联网基准、促进网络经济发展、打击网络犯罪和维护网络安全等领域。政府、社会组织等多元治理主体参与综合治理要严格按照法律法规来开展治理工作。主要从参与者身份认证识别、政府授权管理和法定责任认定等方面构建网络信任体系，确保科学性、专业性、可操作性强的网络综合法制体系落实。推进网络法治的中心工作是合法监管网络传播内容。因此，对于不符合社会主义精神文明建设要求的网络内容要及时过滤筛选，对传播具有危害性的网络内容和采取非法方式传播网络内容的行为进行严厉整治。规范网络综治合作行为
习近平总书记明确指出：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”建设网络综合治理体系，要充分调动各主体参与治理的积极性，也要规范网络治理的合作行为。
党委：领导网络综合治理体系建设。2018年，中央网络安全和信息化领导小组改为中国共产党中央网络安全和信息化委员会，习近平总书记担任主任。在党中央的统一领导下，各级党委应积极督促整合网络信息治理部门力量，逐步完善网络舆情研判、监控机制、引导与化解机制等。特别要注重党员干部队伍建设，提高党员干部把握网络发展规律的能力，为建设网络综合治理体系提供坚强的队伍保障。此外，还要积极发动、汇聚全社会力量参与网络综合治理，形成党委领导、社会全员参与的生动局面。
政府：网络综合治理的主导力量。政府相关部门要充分发挥其在网络综合治理的主导功能和核心作用，要树立全局意识，培育整体协作观念，“通过参与、合作和协同治理，网络舆情管理才能有更广大的群众基础。实现从‘单一管理向‘统筹管理转变。”[4]同时要着力倡导构建“合理分工、过程调适、齐抓共管、优势互补”的网络综合治理运行机制，明确各部门工作的主要职责，落实部门负责人制度，形成政府内部各机构间的良性互动。此外，法治部门要充分发挥法律法规的规范监督作用，更好地推进网络综合治理法治化工作。《中华人民共和国网络安全法》《公共互联网网络安全威胁监测与处置办法》等法律法规及相关司法解释相继出台，有力打击了网络有害信息的传播，有效维护了网络信息安全。
企业：履行网络治理的社会责任。习近平总书记指出：“要压实互联网企业的主体责任，决不能让互联网成为传播有害信息、造谣生事的平台。”网络企业是网络综合治理体系中活跃的治理主体。网络企业要着力打破企业及产业壁垒，树立开放共治共享理念，要建立动态高效的网络安全风控机制，共享网络安全情报、共建网络信息安全“生态圈”；要严格规范企业行为，对网络信息内容进行有效筛选，剔除不健康的网络信息内容。“2017年1至2月全国共收缴非法出版物130多万件，处置网上淫秽色情信息等有害信息100余万条，查处各类案件800余起。”[5]此外，网络企业要提升网络安全技术的自主创新能力，维护网络安全和保障网络信息有序传播。
社会组织：有效监督网络综合治理。文森特·奥斯特罗姆认为：“特定的公益物品和服务是可以超越特定政府管辖限制而通过多个主体（包含第三方组织）协作行为来提供的。”[6]网络行业协会要积极倡导行业自律，营造安全有序和谐的网络经营服务环境；要积极吸纳高校、科研院所、民间团体等社会各界力量，形成多元参与治理模式；积极参与全球互联网协会组织的各类活动和事务，推进国际合作与交流。如“已有80多个国家加入的互联网协会（ISOC）致力于保证互联网的开放发展、进化与利用。互联网治理论坛（IGF）则为促进多利益相关者之间的政策对话做出努力”[7]。
广大网民及民众：自律网络参与行为。建设网络综合治理体系的根本目标是要让广大人民群众共享良好的网络空间，共享网络发展的社会成果。我国网民规模达8.02亿。[8]人民群众是建设网络综合治理体系的“主力军”。广大网民要樹立正确的网络安全法治观念，自觉提升网络综合治理参与意识，增强网络行为自律性，提升网民的网络道德责任，自觉成为网络文明行为的实践者和传播者，为网络综合治理贡献力量。优化网络综合治理的资源配置
建设网络综合治理体系要实现综合治理效应，需要优化网络治理的资源配置，要积极整合现有网络信息资源，完善政府信息公开机制，使网络信息公开化、透明化；实现网络信息资源协同共享，将政府、网络企业、社会组织、网民及社会公众充分调动起来；挖掘优秀人力资源，加快网络人才队伍建设。
整合现有网络信息资源。政府部门要通过制度设计和统筹安排整合其各自所掌握的网络信息资源，建设跨区域、跨层级、跨部门的互联互通、融合共享，实现网络信息资源的共享，以此来提高各级政府部门的网络治理效率。再者，政府和社会主体应实现信息资源的整合、协同、共享。如2011年，深圳市开始启动的“织网工程”，在不少区已经取得一定效果，实现了信息统一采集、部门信息共享、集成联网运行。[9]此外，要分级分类推进电子政务与大数据应用，构建全国信息资源共享体系，提升政府电子数据获取及应用水平，实现用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。
完善政府信息公开机制。实现网络资源共享是网络综合治理的重要技术条件。政府部门要积极拓宽信息发布渠道，建立覆盖社会安全管理、民生政策以及社会重大事件的信息发布渠道。再者，要完善信息发布渠道的法律法规。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定要利用法律法规强制性来保障政府信息发布渠道的安全性、有效性和权威性。各级政府应结合自身实际认真落实此条例的精神，建立公开透明的政府。
实现信息资源共建共享。通过网络信息资源的共建共享，将网络信息资源的社会效益发挥到最大化。要树立网络信息资源的共建意识，制定科学的共建制度，降低政府内部职能部门及各层级政府间、政府与社会主体间信息系统集成的复杂性，实现信息资源的集中化治理。再者，实现网络信息资源共享机制。政府部门可利用大数据、物联网、云计算等智能技术手段，科学准确地判断不同地区人民的不同需求与公共服务资源的合理分配，提供更加精准的公共服务，甚至是个性化服务。
培养与挖掘优秀人力资源。习近平总书记强调指出：“建设网络强国，要把人才资源汇聚起来，建设一支政治强、业务精、作风好的强大队伍。”政府部门在招聘考核的过程中应加大网络治理素养考核，定期组织培训，让网络治理队伍掌握网信工作规律、提高执法水平。同时，高校需要大力推进网络安全专业人才培养。此外，要挖掘社会的网络人才资源。要“努力营造优秀人才脱颖而出、施展才干的良好环境，吸引更多优秀人才投身网络建设与管理事业。”[10]网络企业需要利用市场性特征来挖掘适应网络市场需要的专业型人才；社会组织需要利用服务性特征来挖掘适应网络事业发展需要的服务型人才。
网络综合治理体系是宏大的社会系统工程。只要我们始终坚持党的领导，充分整合政府、企业、社会组织、网民的力量，积极推进网络空间法治化，提升网络综合治理能力，营造风清气正的网络空间，就一定能让广大人民群众在共享网络发展成果时有更多获得感、安全感与幸福感。
（本文系国家社科基金项目“网络时代巩固党的意识形态领导权研究”和湖南省教育厅项目“高校网络文化安全的协同治理机制研究”的阶段性研究成果，项目编号分别为：16CKS017、17B169）
注释
[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。
[2][英]詹姆斯N·罗西瑙：《没有政府统治的治理》，伦敦：剑桥大学出版社，1995年，第5页。
[3]张康之、张乾友：《论共同行动中的共识与默契》，《天津社会科学》，2011年第5期。
[4]李礼：《网络舆情的生成机理与政府善治》，《首都师范大学学报》，2016年第3期。
[5]《全国“扫黄打非”办：1至2月处置网上淫秽色情信息等百万余条》，人民网，2017年3月22日，http：//politics.people.com。
[6][美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联出版社，1999年，第26页。
[7]王芳：《论政府主导下的网络社会治理》，《人民论坛·学术前沿》，2017年4月上。
[8]CNNIC：《第42次中国互联网络发展状况统计报告》，2018年8月20日。
[9]钟海帆：《互联网与国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第139页。
[10]李超民：《近五年来网络文化安全研究述评》，《湖南社会科学》，2014年第1期。
责 编∕周于琬
