全面预算管理在事业单位内部控制中的运用
涂俊瑜
摘要：近年来，随着事业单位机构改革的推进，财政部对事业单位提出了强化财政监督和加强内部控制建设管理的新要求。本文首先阐述了全面预算管理的战略意义，再通过对事业单位内部控制的现状分析，发现存在的问题，以全面预算管理为管理工具，寻找解决问题的策略，讨论如何运用全面預算管理来帮助事业单位推进内部控制建设，以促进事业单位的健康发展。
关键词：事业单位 预算管理 内部控制 目标
中图分类号：F810.6 文献标识码：A
全面预算管理以全面预算为基础，是一个基础环境全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的综合管理系统。全面预算管理起源于美国，正如美国著名管理学家戴维·奥利指出的：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。事业单位作为国家的机构，具有公益性质，并履行管理、监督和服务的职能，因此对财政资金具有很强的依赖性。预算的编制、预算的执行是事业单位全年工作的重中之重，倘若把全面预算管理运用在事业单位的日常管控当中，相信将具有重大的战略意义。
1 全面预算管理的重要性
1.1实现战略目标
全面预算管理具有全面性、目标性原则，事业单位通过建立中长期的战略规划，并把计划、预算、执行、绩效、奖惩连接一体，就形成了一个完整的内部控制系统。全面预算管理起着承上启下的桥梁作用，把部门预算与业务管理、人力资源管理等关键环节融于一个体系中进行管控，以实现既定的战略目标。
1.2实现总体优化
全面预算管理作为事业单位内部控制的一个管理工具，具有公平公开原则。通过激发各责任部门的主观能动性，实现各业务职能部门之间相互协调沟通，减少竞争方的矛盾，以相对公平、公正的方式完成共同的预算目标，实现主体利益最大化的目的。有利于优化事业单位的组织架构；有利于提升事业单位的社会价值，更好地实现经营目标和长远目标。
1.3实现财政资金的社会效益
国家通过财政资金补助事业单位，一方面使事业单位日常基本支出有所保障，维护事业单位的正常运转；另一方面促使事业单位更好地向社会公众提供公共服务。在内部控制中运用全面预算的管理方式，不仅可提高财政资金的利用效率，也促进了事业单位国有资产整合与共享。实现资产管理和预算管理的紧密统一，实现财务管理、实物管理、价值管理相结合，发挥财政资金的社会效益。
2 事业单位内部控制现状分析
自财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）及《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）发布以来，部分事业单位走在改革前列，为了防范和规避风险，有意识地将内部控制看作为单位经济活动的风险，有针对性地管控预算业务、收支业务、采购业务、资产管理、建设项目、合同等带来的风险点，并取得初步成效。
但是，也存在部分事业单位对内部控制的认识不足，缺乏重视，或者对内部控制设计存在不少疑惑，使得内部控制建设犹如纸上谈兵，使部门预算管理流于形式，影响了行政事业单位内部控制报告质量，阻碍了行政事业单位和谐发展。笔者结合多年的财务管理工作经验，总结了以下几个突出问题。
2.1内部控制建设的基础不完善
内部控制的基础是内部环境，而单位内部环境出现的不和谐统一则体现在组织架构设置的不完善。历史遗留现象、习惯、信任代替了科学合理的机构设置，迫使制度迁就环境。有的单位出现采购、仓储、保管业务由同一个部门（同一人）完成；基建工程项目的招投标、合同的订立、经费的申请、质量监督、验收等环节也由同一个部门（同一人）完成。组织架构不健全，导致岗位职责不清、设权界限混乱，使内控的基础不扎实，根基不牢固，不利于部门预算管理。
2.2内部控制机制设计不周全
内部控制机制设计部署不周全。事业单位的内部控制设计主要包括：单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督。有的单位在设计内部控制时，根据部门预算批复，只是单一地设计费用报销审批流程模块；又或者设计独立的合同模块，缺乏完整的设计方案。导致内控信息不能全面反映预算执行的结果，部门预算执行不力。有的单位未抓住关键控制点，致使内控呈现真空状态，造成预算管理缺乏针对性、有效性。
2.3部门之间缺少协同
内部控制需要各部门之间坚持共同治理，协同完成。但部分单位在预算编制、预算执行时，各业务职能部门各自为政，缺少沟通，使得预算管理方法落伍。或者误认为内控是财务部门监督其他部门的职责，由财务人员单枪匹马操作内控了事，却得不到其他各部门的支持和理解。由此造成内控信息不完整、不对称，预算管理不科学。
2.4内部控制事中断节，事后脱节
内控实施的过程，涉及到业务的各个环节，环环相扣。例如有的单位只重视合同的签订与评估，忽略合同的按期执行和后期的监督，因而给预算执行画上不等号。有的单位只关注合同支付的申请，而不细心分析合同变更是否妥当。上述做法会使内部控制在实施过程中与预算目标断节；而由于后期缺少监管力度，使得内部控制与预算绩效目标脱节。
2.5人力资源水平发展不均衡
在传统管理模式下，许多事业单位普遍缺乏一支强有力的内部控制管理队伍来统领单位的预算管理、业务管理、人力资源管理等组成的内部控制管理体系。
3 事业单位运用全面预算管理加强内部控制建设
早在20世纪20年代，美国杜邦、通用公司运用一种综合管理工具—全面预算管理，从最初的计划、协调发展至具备控制、评价、激励等诸多功能的管理方式融入企业的经营管理中，成了大型企业的标准作业程序。可见，全面预算管理对推进内部控制建设发挥着核心作用。
3.1完善内部控制的基础环境
3.1.1科学设置管理架构
事业单位应当建立完善的组织架构。需要考虑的问题：第一，能够使领导层进行统一指挥，各职能部门又能达成专业化、细致化分工。第二，既能实现统筹管理，又能满足差异化需求。第三，考虑单独设置内部控制职能部门或者确定內部控制的牵头部门。第四，安排专业水平高的职工担任关键岗位--如财会、资产管理、采购、基建工程、合同管理等，并联合重要岗位成立全面预算管理小组。第五，充分发挥内部审计、纪检监察组在内部控制中的作用。
3.1.2合理界定岗位职责
根据事业单位的管理架构、业务性质、业务范围，落实部门责任制，明确岗位职责和分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。利用现代信息技术，使各业务部门内部权力在全面预算一体化系统中得以展现和制约。
3.2搭建全面预算管理一体化系统
从战略目标出发，形成一个以规划、计划、预算、执行、绩效、奖惩为一体的完整的控制系统，积极鼓励社会第三方专业人才参与单位的信息化系统建设。切实地根据单位自身特色，打造适合单位业务发展的内部控制管理平台。
3.2.1顶层设计
明确单位的中长期规划，宏伟蓝图也必须有指引方向的路标，高楼大厦拔地而起，也必须有顶层的规划设计。所以，规划是建立全面预算管理系统的引导者。
3.2.2实施建设
全面预算管理系统可考虑设计：全面预算管理制度体系、全面预算管理组织体系、全面预算执行体系、全面预算绩效考核体系。这四个模块应当实现资源共享、信息配对相符、相互关联。
第一，全面预算制度体系应该充分反映单位内部控制的管理文化，使内控意识渗透到每位职工的思想深处，实现工作有章可循，从源头上解决问题，使制度成为自觉行为。
第二，全面预算组织体系应当正确体现内部权力运行结构，运用于内部控制的各层级、各方面、各环节。通过合理配置权责，细化权力运行流程，匹配关键控制点，制约对应的风险点，提高内部控制的有效性。事业单位可考虑筹建预算管理委员会、预算管理部、预算责任部。预算管理委员会的权责：制定年度预算指导方针、预算计划总指标；批准年度预算；下达预算。预算管理部的职责：测算预算指标、分解各预算指标、汇总预算、上报预算。预算责任部的职责：编写预算草案、修改预算草案、执行预算。组织系统应该履行预算编制、下达、控制、分析、执行的职能。
第三，全面预算执行体系是预算管理的核心体系，可评估一个单位的预算执行率。可通过预算项目、预算明细定额、费用归口部门、资金来源、预算执行标准来设置。系统可把年度预算分解成季度、月度预算，以督促执行单位按期完成。全面梳理业务流程，细化业务环节，内部授权予单据控制、预算控制、会计控制、审批控制、资产管理等板块。对于超标准列支项目，设警示提醒；对于合同项目的支出，应当能链接合同板块，判断支出的合规性、时效性；对于固定资产的采购、验收、领用、清理进行跟踪管理；对于资金来源不同的费用支出，系统能智能识别相对应的审批流程。每月月末，系统通过和预算数比对，对未达到序时进度的项目，会亮红灯提醒。并形成部门预算执行率月度分析报告。
第四，全面预算绩效考核体系，是对预算管理的评估，在内部控制中起着激励的作用。该体系可重点考察财政专项资金是否完成既定的绩效目标和社会效益，通过量化考核结果，表彰相关部门人员，形成内部控制建设的动力。
3.3业财相结合
全面预算管理要求财务工作全面、深入贴近每一项经济业务，使每一个环节都有相应的工作流程与业务规范。以实现“业财相结合”的管理理念，并形成高效的监督机制。财务部和业务部坚持以共同治理为导向，加强沟通与协同，促进单位内部控制建设的可持续发展。
事业单位是社会各项事业进步的源泉，推进事业单位内部控制建设是事业单位改革与发展的迫切需要，本文运用全面预算管理工具，阐述其在内部控制建设的实战情况，望能促进预算管理工作的规范化、高效化，并推进事业单位内部控制建设的进程。
参考文献：
[1] 财政部会计资格评价中心编.高级会计实务[M].北京：经济科学出版社，2017.
[2] 财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会【2015】24号）[EB/ OL].http：//kjs.mof.gov.cn/ zhengwuxinxi/zhengcefabu/201601/ t20160105_1643573.html
[3] 薛希治.完善行政事业单位内部控制之思考[J].时代金融，2017（5）：273.
摘要：近年来，随着事业单位机构改革的推进，财政部对事业单位提出了强化财政监督和加强内部控制建设管理的新要求。本文首先阐述了全面预算管理的战略意义，再通过对事业单位内部控制的现状分析，发现存在的问题，以全面预算管理为管理工具，寻找解决问题的策略，讨论如何运用全面預算管理来帮助事业单位推进内部控制建设，以促进事业单位的健康发展。
关键词：事业单位 预算管理 内部控制 目标
中图分类号：F810.6 文献标识码：A
全面预算管理以全面预算为基础，是一个基础环境全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的综合管理系统。全面预算管理起源于美国，正如美国著名管理学家戴维·奥利指出的：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。事业单位作为国家的机构，具有公益性质，并履行管理、监督和服务的职能，因此对财政资金具有很强的依赖性。预算的编制、预算的执行是事业单位全年工作的重中之重，倘若把全面预算管理运用在事业单位的日常管控当中，相信将具有重大的战略意义。
1 全面预算管理的重要性
1.1实现战略目标
全面预算管理具有全面性、目标性原则，事业单位通过建立中长期的战略规划，并把计划、预算、执行、绩效、奖惩连接一体，就形成了一个完整的内部控制系统。全面预算管理起着承上启下的桥梁作用，把部门预算与业务管理、人力资源管理等关键环节融于一个体系中进行管控，以实现既定的战略目标。
1.2实现总体优化
全面预算管理作为事业单位内部控制的一个管理工具，具有公平公开原则。通过激发各责任部门的主观能动性，实现各业务职能部门之间相互协调沟通，减少竞争方的矛盾，以相对公平、公正的方式完成共同的预算目标，实现主体利益最大化的目的。有利于优化事业单位的组织架构；有利于提升事业单位的社会价值，更好地实现经营目标和长远目标。
1.3实现财政资金的社会效益
国家通过财政资金补助事业单位，一方面使事业单位日常基本支出有所保障，维护事业单位的正常运转；另一方面促使事业单位更好地向社会公众提供公共服务。在内部控制中运用全面预算的管理方式，不仅可提高财政资金的利用效率，也促进了事业单位国有资产整合与共享。实现资产管理和预算管理的紧密统一，实现财务管理、实物管理、价值管理相结合，发挥财政资金的社会效益。
2 事业单位内部控制现状分析
自财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）及《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）发布以来，部分事业单位走在改革前列，为了防范和规避风险，有意识地将内部控制看作为单位经济活动的风险，有针对性地管控预算业务、收支业务、采购业务、资产管理、建设项目、合同等带来的风险点，并取得初步成效。
但是，也存在部分事业单位对内部控制的认识不足，缺乏重视，或者对内部控制设计存在不少疑惑，使得内部控制建设犹如纸上谈兵，使部门预算管理流于形式，影响了行政事业单位内部控制报告质量，阻碍了行政事业单位和谐发展。笔者结合多年的财务管理工作经验，总结了以下几个突出问题。
2.1内部控制建设的基础不完善
内部控制的基础是内部环境，而单位内部环境出现的不和谐统一则体现在组织架构设置的不完善。历史遗留现象、习惯、信任代替了科学合理的机构设置，迫使制度迁就环境。有的单位出现采购、仓储、保管业务由同一个部门（同一人）完成；基建工程项目的招投标、合同的订立、经费的申请、质量监督、验收等环节也由同一个部门（同一人）完成。组织架构不健全，导致岗位职责不清、设权界限混乱，使内控的基础不扎实，根基不牢固，不利于部门预算管理。
2.2内部控制机制设计不周全
内部控制机制设计部署不周全。事业单位的内部控制设计主要包括：单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督。有的单位在设计内部控制时，根据部门预算批复，只是单一地设计费用报销审批流程模块；又或者设计独立的合同模块，缺乏完整的设计方案。导致内控信息不能全面反映预算执行的结果，部门预算执行不力。有的单位未抓住关键控制点，致使内控呈现真空状态，造成预算管理缺乏针对性、有效性。
2.3部门之间缺少协同
内部控制需要各部门之间坚持共同治理，协同完成。但部分单位在预算编制、预算执行时，各业务职能部门各自为政，缺少沟通，使得预算管理方法落伍。或者误认为内控是财务部门监督其他部门的职责，由财务人员单枪匹马操作内控了事，却得不到其他各部门的支持和理解。由此造成内控信息不完整、不对称，预算管理不科学。
2.4内部控制事中断节，事后脱节
内控实施的过程，涉及到业务的各个环节，环环相扣。例如有的单位只重视合同的签订与评估，忽略合同的按期执行和后期的监督，因而给预算执行画上不等号。有的单位只关注合同支付的申请，而不细心分析合同变更是否妥当。上述做法会使内部控制在实施过程中与预算目标断节；而由于后期缺少监管力度，使得内部控制与预算绩效目标脱节。
2.5人力资源水平发展不均衡
在传统管理模式下，许多事业单位普遍缺乏一支强有力的内部控制管理队伍来统领单位的预算管理、业务管理、人力资源管理等组成的内部控制管理体系。
3 事业单位运用全面预算管理加强内部控制建设
早在20世纪20年代，美国杜邦、通用公司运用一种综合管理工具—全面预算管理，从最初的计划、协调发展至具备控制、评价、激励等诸多功能的管理方式融入企业的经营管理中，成了大型企业的标准作业程序。可见，全面预算管理对推进内部控制建设发挥着核心作用。
3.1完善内部控制的基础环境
3.1.1科学设置管理架构
事业单位应当建立完善的组织架构。需要考虑的问题：第一，能够使领导层进行统一指挥，各职能部门又能达成专业化、细致化分工。第二，既能实现统筹管理，又能满足差异化需求。第三，考虑单独设置内部控制职能部门或者确定內部控制的牵头部门。第四，安排专业水平高的职工担任关键岗位--如财会、资产管理、采购、基建工程、合同管理等，并联合重要岗位成立全面预算管理小组。第五，充分发挥内部审计、纪检监察组在内部控制中的作用。
3.1.2合理界定岗位职责
根据事业单位的管理架构、业务性质、业务范围，落实部门责任制，明确岗位职责和分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。利用现代信息技术，使各业务部门内部权力在全面预算一体化系统中得以展现和制约。
3.2搭建全面预算管理一体化系统
从战略目标出发，形成一个以规划、计划、预算、执行、绩效、奖惩为一体的完整的控制系统，积极鼓励社会第三方专业人才参与单位的信息化系统建设。切实地根据单位自身特色，打造适合单位业务发展的内部控制管理平台。
3.2.1顶层设计
明确单位的中长期规划，宏伟蓝图也必须有指引方向的路标，高楼大厦拔地而起，也必须有顶层的规划设计。所以，规划是建立全面预算管理系统的引导者。
3.2.2实施建设
全面预算管理系统可考虑设计：全面预算管理制度体系、全面预算管理组织体系、全面预算执行体系、全面预算绩效考核体系。这四个模块应当实现资源共享、信息配对相符、相互关联。
第一，全面预算制度体系应该充分反映单位内部控制的管理文化，使内控意识渗透到每位职工的思想深处，实现工作有章可循，从源头上解决问题，使制度成为自觉行为。
第二，全面预算组织体系应当正确体现内部权力运行结构，运用于内部控制的各层级、各方面、各环节。通过合理配置权责，细化权力运行流程，匹配关键控制点，制约对应的风险点，提高内部控制的有效性。事业单位可考虑筹建预算管理委员会、预算管理部、预算责任部。预算管理委员会的权责：制定年度预算指导方针、预算计划总指标；批准年度预算；下达预算。预算管理部的职责：测算预算指标、分解各预算指标、汇总预算、上报预算。预算责任部的职责：编写预算草案、修改预算草案、执行预算。组织系统应该履行预算编制、下达、控制、分析、执行的职能。
第三，全面预算执行体系是预算管理的核心体系，可评估一个单位的预算执行率。可通过预算项目、预算明细定额、费用归口部门、资金来源、预算执行标准来设置。系统可把年度预算分解成季度、月度预算，以督促执行单位按期完成。全面梳理业务流程，细化业务环节，内部授权予单据控制、预算控制、会计控制、审批控制、资产管理等板块。对于超标准列支项目，设警示提醒；对于合同项目的支出，应当能链接合同板块，判断支出的合规性、时效性；对于固定资产的采购、验收、领用、清理进行跟踪管理；对于资金来源不同的费用支出，系统能智能识别相对应的审批流程。每月月末，系统通过和预算数比对，对未达到序时进度的项目，会亮红灯提醒。并形成部门预算执行率月度分析报告。
第四，全面预算绩效考核体系，是对预算管理的评估，在内部控制中起着激励的作用。该体系可重点考察财政专项资金是否完成既定的绩效目标和社会效益，通过量化考核结果，表彰相关部门人员，形成内部控制建设的动力。
3.3业财相结合
全面预算管理要求财务工作全面、深入贴近每一项经济业务，使每一个环节都有相应的工作流程与业务规范。以实现“业财相结合”的管理理念，并形成高效的监督机制。财务部和业务部坚持以共同治理为导向，加强沟通与协同，促进单位内部控制建设的可持续发展。
事业单位是社会各项事业进步的源泉，推进事业单位内部控制建设是事业单位改革与发展的迫切需要，本文运用全面预算管理工具，阐述其在内部控制建设的实战情况，望能促进预算管理工作的规范化、高效化，并推进事业单位内部控制建设的进程。
参考文献：
[1] 财政部会计资格评价中心编.高级会计实务[M].北京：经济科学出版社，2017.
[2] 财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会【2015】24号）[EB/ OL].http：//kjs.mof.gov.cn/ zhengwuxinxi/zhengcefabu/201601/ t20160105_1643573.html
[3] 薛希治.完善行政事业单位内部控制之思考[J].时代金融，2017（5）：273.
