雾霾治理中公众参与的困境与对策

    高明 廖梦灵

    摘? ? ? 要：我国经济在快速发展的同时也带来了雾霾污染的困扰，传统的政府管理模式已经无法满足当下雾霾治理的需求，而公众参与是摆脱雾霾治理困境的有效途径。本文在分析公众参与雾霾治理的内涵、方式以及公众参与的主体困境、制度困境和社会经济困境的基础上，提出了构建地方政府、污染企业和公众三元主体联动机制，制度保障机制以及激励机制的建议，以期对改善雾霾治理状况有所裨益。

    关? 键? 词：雾霾治理;公众参与;三元主体联动机制

    中图分类号：X513? ? ? ? 文章标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）04-0039-08

    收稿日期：2018-10-10

    基金项目：本文系国家社科基金项目“促进‘城市矿产开发利用的多主体协同机制研究”的阶段性成果，项目编号：18BGL176;福建省高校新型特色智库“福建绿色发展研究院”研究项目的阶段性成果，项目编号：201705。

    引? 言

    近年来，我国工业化和城市化进程快速推进，但随之而来的雾霾污染也严重地威胁着公众的生产生活。雾霾的来源多种多样，如汽车尾气、工业废气、垃圾焚烧等，其中，工业废气和汽车尾气对雾霾污染的影响最大。[1]中国社会科学院、中国气象局联合发布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》指出：我国利用绿色能源获取生产动力的工业企业寥寥可数，大部分企业依然使用传统的煤炭燃烧作为主要的动力来源，而煤炭不完全燃烧产生的烟尘和废气便成了产生雾霾污染的罪魁祸首。据2016年《中国国民经济和社会发展统计公报》数据显示：2016年底，中国市场上现有民用汽车约为1.9亿辆。[2]機动车燃油会产生汽车尾气，而这一交通工具的大范围普及则进一步加剧了雾霾污染程度。虽然汽车、钢铁和石油化工等产业会给我国的空气环境带来较大的负担，但相对于经济发展压力而言，其负面影响往往被人为弱化。

    为了防止雾霾污染问题转化为社会问题，影响社会稳定，我国已经投入了大量资金用于雾霾治理，且资金数量总体呈现上升趋势。笔者查阅了2002-2017年由国家统计局编印的《中国统计年鉴》，其中的数据显示：2001年，我国治理工业污染废气投资额为65.8亿元，2013年上升至640.9亿元，2016年为561.6亿元。相对于2013年来说，2016年的投资额有所下降，但却是2001年投资额的8.5倍。据中国气象局统计数据显示：2013年，在我国25个省份中，100多个大中型城市受到雾霾污染的威胁，全国平均雾霾日达29.9天，创52年来之最。[3]近年来，虽然各地方政府都加大了雾霾治理力度，污染情况有所改善，但效果并不显著。从国家统计局、环境保护部等部委编印的《中国环境统计年鉴2017》和生态环境部发布的《2017年中国生态环境状况公报》看，2017年，在全国338个地级及以上城市中，空气质量不达标城市占总数的70.7%，平均雾霾日仍有27.5天。可见，雾霾污染仍然是目前难以解决的问题。

    一、公众参与雾霾治理的内涵、方式与实践

    （一）公众参与雾霾治理的内涵和方式

    ⒈公众参与雾霾治理的内涵。Mills和Scott于20世纪50年代首次提出了公众参与的概念，认为“为了有效地改变政府传统决策方式，应该在更大程度上给予公众参与环境治理的权利”。[4]塞缪尔·亨廷顿等对公众参与的内涵加以深化，认为“公众参与是平民试图影响政府决策的活动”。[5]我国学者对于公众参与目前尚无统一的界定。贾西津把公众参与范围扩展到整个社会层面，认为“公众参与就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”。[6]而陈艳珍则将公众参与限定在政治层面，认为公众参与是“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系构成、运行方式、运行规则和公共政策过程的一系列行为”。[7]还有学者从个体层面认为公众参与是若干个体期望对政府政策制定产生影响的行为组合。

    综上所述，公众参与是指公众通过某些合法、合理的手段参与到政府对公共事务的决策中，从而对政府行为方式产生影响，保障人民群众的利益。[8]从雾霾治理的角度来看，公众虽然不是决策者，但却是治理主体之一，公众有权利和义务参与到雾霾治理相关活动中，给予政策制定者参考意见，帮助他们作出正确选择，[9]并使这些选择符合社会整体利益，满足公众对良好生活环境的需要。

    ⒉公众参与雾霾治理的方式。公众参与雾霾治理的方式可以归纳为三种：前期决策参与、中期进程监督和后期结果控制。前期决策参与是指政府在作出雾霾治理决策前，通过开放的途径让公众参与其中，了解公众的想法和意见，从而对雾霾治理决策产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府互动的方式决定公共事务的过程，[10]这种方式强调的是政府与公众的双向沟通和协商对话，如在进行项目环境影响评价时，公众可以通过听证会、民意调查等方式表达对项目的看法。中期进程监督是指政府在综合各方意见作出决策之后，公众对治理方案的实施步骤进行监督，以保证决策在整个治理过程中能够被较好地执行，如政府在作出整治污染企业的决策后，为了保证治理效果，公众可以加入到整治污染企业的过程中，监督政府的不合理行为，防止因为利益关系而出现“漏网之鱼”。后期结果控制是指政府相关部门将实际治理结果与预先设定的治理目标进行比较，以了解活动中是否出现偏差及其严重程度，并有针对性地采取补救措施，公众在这个过程中主要起到及时纠偏的作用，如政府在进行雾霾治理时，治理效果没有达到预期目标，公众可以通过信访、举报等方式与政府沟通，促使政府采取补救措施加强治理。

    （二）公众参与雾霾治理的实践

    公众参与雾霾治理最早可以追溯到20世纪60年代。西方国家在第一次和第二次工业革命的推动下创造了前所未有的财富，与此同时，隐藏在这些利益背后的空气污染问题也逐渐显现。1948年美国多诺拉镇烟雾事件、1952年伦敦烟雾事件、1961年日本四日市气喘病事件等震惊世界的雾霾污染事件令公众开始质疑政府在空气污染治理方面的能力。考虑到政府的力量有限，无法同时兼顾政策制定、执行和监督等各个方面，西方学者向政府提议将公众的环境参与权写入法律，并以此推动建立公众参与制度，发挥公众对环境治理的作用。其后，随着公众参与意识的增强，越来越多的国家开始建立并完善公众参与机制，如美国在1969年制定的《国家环境政策法》中首次规定了公众参与“环境影响评价制度”，强调公众享有参与环境治理的权利和义务。[11]随后又出台了《清洁空气法》《空气质量法》《州际空气污染规则》等，针对空气污染问题进行单独立法，进一步细化公众在环境治理中的责任。日本在1993年、1997年先后通过的《环境基本法》和《环境影响评价法》将空气污染列入“四大公害”之一，并把公众参与确定为空气污染治理的基本原则，标志着公众参与在日本的法律化和制度化。[12]英国在1995年、2012年分别颁布了《国家空气质量战略》和《清洁生产促进法》，这两部法律都承认公众在空气污染治理中具有知情权，除此之外，还可以对政府的空气污染治理行为和企业排污行为进行监督。至此，公众参与原则被广泛应用到世界各国的空气污染治理中，而雾霾治理作为空气污染治理的一部分，更是在治理实践中得到了强化。

    借鉴西方雾霾治理模式，我国学者也开始探索公众参与雾霾治理之路。随着法律体系的不断完善，公众作为雾霾治理的新主体逐渐得到了全社会的认同。1989年，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）提出公众应该履行参与空气污染治理的责任，但在后期法律实施过程中并没有制定具体的措施以确保公众参与责任的落实。2000年，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议修订的《中华人民共和国大气污染防治法》首次针对大气环境进行立法，该法认为雾霾污染也是大气污染的治理客体之一，公众应该参与到与公共生产生活息息相关的雾霾污染治理中。2002年，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》提出公众有权利对影响大气环境的项目申请项目评估，并派代表参与到评估中。2015年，原环境保护部公布的《环境保护公众参与办法》将公众参与空气污染治理的措施具体化，即公众可以通过政府规定的渠道参与到治理中。[13]2019年，生态环境部实施的《环境影响评价公众参与办法》使环境影响评价中的公众参与得到了进一步规范，保障了公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。2016年，中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司大气环境污染责任纠纷公益诉讼案是公众力量介入大气污染治理的典型案例，[14]中华环保联合会在此案中的胜诉更加坚定了公众参与空气污染治理的信心。目前，公众参与空气污染治理原则在我国基本上得以确立。[15]

    二、公众参与雾霾治理的困境

    （一）公众参与雾霾治理的主体困境

    从雾霾治理的主体来看，地方政府、企业和公众三方的良好合作是改善当前雾霾治理现状的重要保障，但在诸多因素影响下，公众作为雾霾治理的主体之一仍面临一些困境。

    ⒈雾霾治理过程中地方政府和企业处于强势地位。地方政府在雾霾治理过程中占主导地位，相关信息的输出均由地方政府掌控，公众所获取的信息只是地方政府希望公众了解的内容，而这些内容可能对于雾霾治理的改善并没有实质性作用。在这种“自上而下”的雾霾治理模式下，[16]公众只能被动接受政府的安排。2006年，原国家环境保护总局出台的《环境信访办法》规定，公众可以通过电子邮件、书信、电话等信访渠道参与环境治理，但这些渠道大多流于形式，处于势弱一方的公众无法抗衡具有强大经济基础的企业和掌握主控权的地方政府。[17]

    ⒉公众参与度不高。李建琴认为，我国大部分公众对于雾霾治理的参与还停留在观念性参与层面，仅有少量人员会上升到行为性参与和监督性参与层面。[18]据原国家环境保护总局公布的“民生指数”统计，85.4%的公众对环境问题有所了解，其中，27.1%的公众认为自己对环境问题十分了解，但与此形成鲜明对比的是公众参与各种主要环保活动的比例低于40%，而知晓环保举报热线的公众更是少之又少。此外，由于大气环境是具有非排他性和非竞争性的公共物品，所以，公众在雾霾治理过程中会过度依赖政府治理能力，认为雾霾治理是政府的责任，从而选择消极参与的“理性行为”，最终导致出现“搭便车”和 “囚徒困境”问题。[19]

    ⒊环保组织发展受限。环保组织是公众参与雾霾治理意愿的集中体现和主要依托，作为具有较大公信力和号召力的社会组织，他们本应该在雾霾治理中发挥重要作用，但事实上却受到了诸多限制。一方面，政府对环保组织的支持不够。环保组织的注册登记手续繁杂、严格，再加上相关法律制度不完善，环保组织的权利没有得到应有的保护;另一方面，环保组织自身存在不足。我国大部分环保组织还处于成长阶段，存在目标不明确、结构不完善、运作不协调等问题，而且考虑到薪资水平和生活压力等原因，环保组织内的大部分人员仅把该组织提供的职位当成是副业，并未全身心投入其中。

    （二）公眾参与雾霾治理的制度困境

    公众参与雾霾治理需要一系列制度的支撑，但目前在制度方面尚存在一些问题。法律法规的执行效果有待增强。我国现有的法律法规大多是从宏观层面制定的，针对的是全国范围内雾霾污染的普遍情况，但实际上各地的情况有所差异，因而所适用的政策和法律也有所不同，这就导致一部分不具备立法条件或资格的地区不能因地制宜地进行雾霾治理。此外，即使有可以适用的法律，很多时候也会面临执行上的困境。2014年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订的《中华人民共和国环境保护法》从法律层面提出在全国范围内实施联防联控机制对大气污染进行防治，但现实中却鲜有区域能够做到联合防治，其主要原因在于各地区经济发展不平衡，又缺乏可行的利益协调和补偿机制，在这种情况下，即使公众强烈支持跨区域协同治理，也因力量有限而无法与地方政府博弈，如在2015年APEC期间治理大气污染取得显著成效的京津冀联防联控机制也面临难题，该地区区域面积大且产业结构相差甚远，仅在淘汰“三高”企业这一点上就无法形成统一意见，更谈不上形成长期有效的雾霾治理运行机制。

    （三）公众参与雾霾治理的社会经济困境

    从雾霾治理的社会经济因素来看，经济增长和环境保护似乎一直是一对矛盾体，在现有条件下，难以保持两者之间的平衡。[20]一方面，受到地区“经济锦标赛”的影响，地区经济增长率成为地方官员晋升机制中的重要考核标准之一，在此背景下，地方官员会采取“骑跷跷板”的方式有选择地对污染企业进行治理。[21][22][23][24]以牺牲环境为代价的经济增长可以帮助地方官员获得晋升机会。在利益驱使下，地方政府往往会作出对自己更加有利的决策，公众难以影响其决策偏向;另一方面，即使政府可以兼顾雾霾治理和经济发展，但在违规排放废气成本较低这个问题未解决之前，依然有企业宁愿用罚款来获取排放权。此时，若公众认为企业的违规行为伤害到自己而选择进行司法诉讼，也会面临立案难、举证难、执行难、审判难等问题。[25]

    此外，公众是有限理性人，[26]会综合考虑自己在雾霾治理中的利益得失，并以此决定是否参与到雾霾治理行动中。因公众参与需要投入经济成本和时间成本，而雾霾治理又是一个长期的过程，在短时间内公众难以切实体会到雾霾治理的益处，这在一定程度上将影响公众参与雾霾治理的积极性。

    三、公众参与雾霾治理的对策

    （一）构建地方政府、企业和公众三元主体联动机制

    在雾霾治理过程中，必须改变政府“单打独斗”的治理方式，构建以政府为主导、以企业为主体和公众参与的三元主体联动机制。

    ⒈精确定位政府在雾霾治理中的角色。首先，充分利用政府所掌握的环境信息和资源，动员专家学者，最大限度地发挥政府的显性决策功能;其次，完善政府与公众之间的信息公开和共享机制，利用网络平台搭建政府与公众之间的沟通交流平台，使政府在制定决策前能了解民意，减少决策失误;再次，政府应该从公众的角度出发，将公众利益作为决策的出发点和落脚点，切实解决关系公众切身利益的雾霾污染问题。

    ⒉大力推进企业转型升级。一方面，可以通过新媒体宣传雾霾治理的紧迫性，增强污染企业的环保意识，促进企业转型升级。同时，考虑到行政处罚是推动污染企业采用净化排污技术的主要约束力，因此，可以通过适当增加污染企业直接排污的处罚金额来约束污染企业，提高雾霾治理效率。另一方面，建立由公众代表主管的雾霾治理监督委员会，对政府雾霾治理决策以及决策实施过程进行全程监督，防止政府为了达到绩效考核目标而放任经济见效快但排污不达标的企业和项目进入市场，从而倒逼企业转变生产方式。此外，还可以对污染企业排污行为进行监督，降低污染企业直接排污的可能性。

    ⒊拓宽公众参与渠道，提高公众参与度。目前，公众参与的渠道十分有限，这在很大程度上影响了公众参与雾霾治理的积极性。随着信息科技时代的到来，广泛利用电子参与平台势在必行。如12369环保举报平台、环境污染投诉网等都是新的参与渠道。环保组织是公众参与雾霾治理的重要依托，因而推动环保组织的健康发展势在必行。首先，完善相应的法律法规，保障环保组织参与各种环保活动的基本权利;其次，地方政府可以发动企业对环保组织进行资金捐赠，以维持其正常运作，这对于增强企业的环保意识具有积极的作用，但要防止出现环保组织对企业产生资金依赖问题;再次，环保组织应加强自身建设，一方面要从外部招募专业化管理人才，另一方面要对内部员工进行全方位业务培训，以提升环保组织的综合能力。

    （二）构建公众参与保障机制

    公众参与雾霾治理需要法律依据和制度保障，因此，完善相关的法律制度非常必要。

    ⒈立法方面。首先，保持法律制度与行政制度之间的平衡，在此基础上将政府和公众的权责明确化、具体化;其次，在实践中不断完善与公众参与相关的制度，如公益诉讼制度、环境质量评价制度、环境信息共享制度、代表联席会议制度、环境监督制度等;再次，制定并出台新的法律法规，弥补部分领域制度缺位的漏洞，如重大项目社会风险评估制度、污染源追蹤制度等。

    ⒉执法方面。有效的制度体系除了要求在立法方面进行不断完善、查漏补缺外，还需要以强有力的执法监督作为保障。一方面，制定定量考核标准，以制度为主、考核为辅，确保公众对各项制度执行情况的监督;另一方面，创新制度执行手段，加强能力建设，公众监督的是正在执行的制度而不是未执行的制度，加强能力建设可以减少或避免制度制定后却无法执行的情况。

    （三）运用激励机制提高雾霾治理效率

    在雾霾治理过程中运用一定的激励机制，可以使雾霾治理工作“事半功倍”。

    ⒈对企业进行激励。在贯彻执行“污染者付费原则”的前提下，[27]根据地方财政能力对污染企业的产业转型和设备更新等进行激励，如减免税收制度、给予公共资金补助等。一方面，企业是以营利为目的的，相对于单一强制手段限制企业排污而言，政府对企业进行适当的经济激励，可以减少企业损失，增强企业参与雾霾治理的信心;另一方面，在企业越来越重视社会形象和社会效益的当下，激励机制能够有效引导传统企业转型升级，从根本上切断雾霾污染源。

    ⒉对公众进行激励。一方面，公众在对雾霾治理作出贡献时，政府可以对其进行适当的物质或精神奖励，降低参与成本，提高其参与收益，如举报污染企业有奖等。北京市环境保护局在2016年4月1日实施的《举报奖励规定》中强调，公众可以通过登录环保局网站提交举报信息，参与有奖举报，一旦举报信息核实，便可根据信息实用程度获得100元以上5万元以下的奖励。另一方面，当公众为维护公共利益依法提起诉讼时，应减免公众的诉讼费用，或者由被告缴纳该费用，此举可以降低公众对于参与雾霾治理“吃力不讨好”的心理预期。

    ⒊对政府工作人员进行激励。政府工作人员是雾霾治理过程中的主要参与者，对积极推进雾霾治理的政府工作人员进行奖励，可以有效提高雾霾治理的积极性，但需要注意的是，对政府工作人员进行奖励是一个敏感的话题，一旦处理不当，容易引发公众的不满情绪。因此，在对政府工作人员进行激励时，应该侧重于精神奖励。

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    （责任编辑： 高? 静）