美日两国档案灾害预警机制建设对我国的启示

    陈阳+倪丽娟

    摘要：为减少灾害发生，保障档案安全，本文通过研究美国、日本的档案灾害预警机制建设，分析了美日两国在灾害预防计划、预警管理系统、监测预报系统等方面具有的丰富经验，并尝试从法律保障、监测能力、预警意识等角度探索可行的档案灾害预警策略，以推动我国的档案灾害预警机制建设。

    关键词：档案灾害预警机制档案安全

    预警机制，即预先察觉，并发布某种警示的体制或制度。档案灾害预警机制，是指在档案灾害即将发生前，通过以往的规律或者准确灵敏的预警系统得到先兆性信息，从而提前做好相关防御工作以减少风险，保障档案安全的体制或制度。研究表明：在灾前的防灾投入，其产生的效益是投入的12倍左右，更是灾后再投入的4倍。[1]因此，为切实保障档案安全，最大限度地降低档案灾害带来的损失，档案灾害预警机制建设显得尤为重要。

    灾害预警机制作为防灾减灾的事前准备，是灾害即将发生前的一种管理制度。目前，档案界对档案灾害预警机制的主要内容并没有统一的规定。其中较具代表性的观点是卞咸杰在《档案危机管理预警系统的构建》一文中提出的：档案危机管理预警系统包括信息收集系统、信息分析系统、预警决策系统、应急处置系统。[2]于海燕在《档案灾害预警机制研究》一文中提出：档案灾害预警机制运行系统应包括预警监测、风险评估、预警信息的发布和传播、预警响应、灾害预警终止五个部分。[3]基于上述文献，笔者认为，档案灾害预警机制可以包括预防计划、监测预报系统和预警管理系统。

    一、美日两国档案灾害预警机制建设的经验

    美国三面临海，飓风灾害频发，给档案部门带来无法估算的损失。目前，美国档案部门已经成立了系统性、专门性的灾害预警应对机构，拥有较为成熟的档案灾害预警机制。日本位于亚欧大陆和太平洋交界处，处于地震和火山活跃的环太平洋活动带，常伴有暴雨、暴风、地震、海啸等，给文书部门带来极大挑战，日本档案界逐渐建立了一套以严密的灾情监测网络和完善的灾害预警系统为重点的档案灾害预警机制。[4]

    （一）完备的灾害预防计划

    20世纪80年代，美国国家档案与文件署（NARA）制定了《图书档案防灾计划概述》，将防灾计划分为防灾应急小组、应急系统及设施、紧急服务、救灾物资搜集、设备和供给、附件、计划在文件中的位置等七个部分。防灾计划中提出要建立事故隐患区，如火灾易发区、水管易裂区、重负荷区等；随时备有抢救所需物资，如灭火器、排水设备、灭菌灭虫剂等；还要事先分配好灾害来临时档案管理人员的管理区域。21世纪后，美国各州档案部门纷纷制订了各自的档案灾害预防计划。例如，2002年，亚利桑那州图书馆与档案馆制订了《亚利桑那州图书馆档案馆和公共文件灾难计划》；2003年，明尼苏达州档案馆颁布了《灾难预防计划》；2008年，加利福尼亚州档案馆颁布了《紧急情况预防与应对灾害救援》等。同时，美国各地方政府从异地保管的视角制定了重要文件存储标准或指南，如《密西西比档案与历史部异地存储标准》《纽约地方政府非现行文件异地存储指南》等。[5]这些灾害预防计划每年审查一次，根据需要加以修正来适应最新形势。

    1996年3月，日本全国历史资料保存利用机关联络协议会（简称“全史料协”，是日本档案工作者专业协会）发布了《档案馆灾害对策指南》（初稿），提出了预防、应对和复旧三个阶段的对策。在预防阶段，档案馆要选择合适的馆址，了解周边的环境；对档案库房和档案装置进行明确规定，选择稳定性好、能固定的档案装备。在应对计划中，明确负责人的具体职责以及灾害发生时的具体措施。在复旧阶段，明确对受灾档案进行统计、修复，对档案库房进行调整，对档案装具及设备逐一检查，同时制订了重新开馆的工作计划。1997年10月，“全史料协”对《档案馆灾害对策指南》进行修订，撰写该指南的详细说明——《面向档案馆的防灾》。2001年，其再次对《档案馆灾害对策指南》进行修订，细化具体的操作流程，并以流程图的方式呈现。

    （二）精准的监测预报系统

    NARA高度重视与灾害预报部门的联系，在外部形成了一套严密的灾害监测系统。在档案馆内，均安装了门禁系统、实时监控系统、消防监测系统、防盗报警系统等，对温湿度实时监控，一旦预测到档案灾害，立即与消防部门、公安部门、气象部门、救灾部门、文化部门等实施报警联网系统。NARA还会将监测到的灾情预报给离档案馆最近的社区，紧急调动人手及场地，尽可能地减少灾害发生时的反应时间，最大限度地减少损失，保护档案安全。

    目前，日本国立公文书馆已经联合日本灾害监测部门建立了统一的灾害监测体系，一旦监测到灾害发生，预报系统立即发布预警响应和预警信息。同时，日本国立公文馆内部有严格的灾害监测系统，对温湿度、库房实施实时监测，还与灾害监测部门、公安部门等实施联网互动，一旦收到预报信号，便会在第一时间内启动预警方案，联合多部门，快速实现信息共享，立体传播，有效保护档案安全。

    （三）灵敏的预警管理系统

    档案灾害预警管理系统是档案灾害预警机制建设的核心。美日两国档案部门都建立了适合本国国情的档案灾害预警管理系统，能够在短时间内高效预警。

    1.信息收集。美日两国档案部门都很注重收集灾害信息，充分利用了新闻媒体、政府等相关部门的预警网站以及档案部门内部的预警信息。其中，NARA在官网上发布了《飓风卡特里娜带给我们的启示》一文，总结了飓风卡特里娜带给档案部门的启示，提醒各档案馆随时做好防灾准备，充分利用灾害档案来指导未来的档案工作。相较而言，日本更注重对档案灾害信息的收集工作，自1995年阪神-淡路地震发生后，日本国立公文书馆不仅注重收集与震灾档案相关的资料，还广泛收集个人、团体撰写的研究报告、灾害调研报告等。

    2.信息分析。美国档案部门不仅注重分析灾害对档案建筑及馆藏档案造成的危害，还特别注重挖掘灾害信息、灾害档案的价值，请专业人员挖掘数据间的固有联系，通过历史教训来预测档案灾害的发生。同时，NARA在网站（https：//www.archives.gov/）上创建了一个特别模块，针对网友就任何有关档案灾害预防在線提议或询问的问题进行分析并反馈。日本国立公文书馆则格外注重对灾害档案进行分析，严格监测各项指标，提前做好灾害预警工作。比如，日本能在地震三分钟内发布海啸预警，主要就是依靠灾害档案建立的各种数据库，一旦灾害来临，通过迅速检索、匹对，估测出灾害等级，进而发布预警信息。

    3.预警组织。在预警组织管理方面，美国实行的是“统一管理、属地为主、分级响应、标准运行”的救灾体系，其预警系统分为国家、州、郡三级管理体系。[6]当预测到特大档案灾害时，NARA受联邦政府的统一领导，实施预警响应；对于一般的档案灾害，各州档案馆按照实际情况，遵循州法律，由档案主管部门发挥主力，积极应对灾害。同时，美国档案灾害预警组织根据灾害的等级启动不同的预警应急方案，大大缩短了响应时间，提高了效率。日本的灾害应急组织体系实行“中央、都道府县、市町村”三级制，根据灾害的程度确定应急组织部门。若预测到大型档案灾害，从中央到地方会立即启动防灾减灾信息系统及应急反应系统，国立公文书馆馆长担任总指挥。若预测到一般的档案灾害，则由区域档案部门负责应急，有效地避免了冗杂的行政程序，最大限度地降低了灾害损失。

    4.信息发布。NARA与天气局、地震局、天文台等建立了应急联动机制，同时与消防部门、公安部门实施报警联网系统。一旦监测到灾害即将发生，美国档案部门会在第一时间启动预警，将信息传递给相关救灾部门以及档案馆应急小组成员，还会利用广播、电视、网站等媒介及时把灾害的名称、地点、发生时间、持续时间、危害程度等传递给用户，并积极向周边社区寻求援助。在信息发布上，日本的预警和传送信息是统一发布的，当国立公文书馆接收或监测到档案灾害时，第一时间通过视频查看灾害信息，在馆内启动预警，通过电视、广播传递给公众，日本政府在家用有线电视机顶盒中加载芯片，一旦出现灾害，电视机屏幕上会强行显示灾害信息。

    值得一提的是，为了建立完备的档案灾害预警管理系统，美日两国充分利用网站，提供灾害信息在线获取服务。NARA充分利用档案网站提供灾害信息在线获取服务，用户可看到资源、出版物、组织机构、在线展览等栏目。NARA提供了重大灾害事件在线专题展览，通过叙事的方式真实地向用户呈现灾害发生的全过程，在线提供档案原件的扫描件及灾害幸存者的口述档案并简要说明；同时它还具备灾害信息检索结果辅助分析功能，让用户更直观地了解灾害，增强防灾意识。例如，NARA网站提供了1906年旧金山的地震火灾、1918全球大流感、2005年的卡特里娜飓风等灾害信息。[7]日本国立公文书馆于2015年9月19日在网站上推出了“在灾害中学习——从明治到现代”的专题展览，主要分为六个部分：灾害发生——对策与制度、挑战建立不燃都市、关东大地震和帝都复兴事业、应对自然灾害的策略、从战争之灾到复兴、战后的灾害。[8]用户可以在线获取日本历来的地震、火山等对现代社会具有影响的大灾难信息。

    二、美日两国档案灾害预警机制建设对我国的启示

    鉴于美日两国的先进经验，对比分析我国档案灾害预警机制存在的问题，建立行之有效的档案灾害预警机制，建议从如下方面进行完善：

    （一）加强法制，制订防灾计划

    目前，美日两国已经制订了详细的防灾计划，并对其按期修订，使档案部门在应对突发灾害时有据可循。相较而言，虽然我国国家档案局于2008年8月发布了《档案工作突发事件应急处置管理办法》，但是缺乏明确的预防处置办法。为解决这一现状，一是各地档案部门应先行谋划，充分利用灾害档案，主动起草相关档案灾害预警的计划及意见，如《档案馆灾害预警预案》《档案灾害防灾计划》等，通过各地人大代表反映意见，引起国家有关部门对制定档案灾害预警法律法规的关注。二是档案部门可结合自身实际，科学制订切实可行的防灾计划及预警方案，定期调整修订，加强行业内部交流，形成有自身馆藏特色的防灾计划。同时，实行区域负责制，即在灾前确定好各档案负责人的管辖区域，一旦灾害发生，便可在最短的时间内最大限度地减少损失。

    （二）依靠技术，增强监测预报能力

    由于受资金、专业化程度等因素的影响，我国档案部门监测预报灾害的能力相比美国和日本较为落后，尽管我国省级档案部门硬件设施基本达标，但是部分市、县级档案馆、专门档案馆等监测预报技术落后，救灾设备老旧，缺乏防治档案灾害的专用系统及装备，如火灾报警系统、实时监控系统、灭火装置等。为此，首先，要加大对档案灾害监测预报技术的科研投入，积极研发与推广档案灾害应急设备及产品。其次，国家档案局应制定统一的档案馆灾害监测预报系统及装备要求，统一规范，定期检查，并在全国范围内联网。最后，加强与灾害部门的联系，实施联网系统，一旦灾害部门监测到灾害发生，档案部门则要在第一时间内预报给档案工作者，积极响应，做好应灾准备。

    （三）强化管理，提高预警能力

    1.制定合理的档案灾害应急管理制度。首先，实行重要档案异地保管制度，选择相距较远，灾害种类不同的地区进行档案备份，这样能够有效地避免档案信息内容的损失。其次，形成发达地区和落后地区，沿海地区和内陆地区的对口支援制度，实行一对一帮扶结对制度，包括物资救援、经济救援、人才、技术培训等。最后，实行档案灾害预防绩效考核与责任追究制度。需要制定明确的考核标准和考核内容，如定期进行灾害排查、灾害演习，开展科普宣传及丰富的文化活动，编制灾害档案资料，推进档案数字化等，并实行区域、环节责任定位制，一旦出现问题，对相关环节的负责人实行责任追究制。[9]

    2.成立高效的档案灾害预警组织。相比美国和日本的组织管理形式，我国行政复杂、各成体系，缺乏横向上的沟通交流，预警过程中易出现因反应迟缓、效率低下而错过预警反应时间，从而造成巨大的灾难。建议成立负责全国档案灾害预警管理的指挥中心，并在全国范围内建立层级式的档案灾害预警指挥系统，由国家档案局任总指挥，各省市按命令执行。同时，加强档案部门和其他机构的协调合作，打破部门专业型管理的狭隘，实现横向与纵向相结合，进一步减少档案灾害的发生，保障档案安全。

    3.收集灾害档案，提高信息分析能力。一方面，档案工作者在日常工作中要有积极防御的思想，定期检查库房装备，严格监测温湿度，明确库房内档案的摆放位置等。同时，做好灾害档案的收集整理工作，开展灾害主题的编研工作，在网站上提供相应视频或文字，制作宣传海报和手册分发给用户，让用户了解档案灾害，不定期地举行灾害演习，模拟灾害情形，掌握档案灾害发展的规律，提前采取防范措施，提高档案馆未来处理灾害的能力。另一方面，主动依托科学技术，加大对灾害档案的开发力度，运用数据处理技术和计算机技术，建立档案灾害数字化系统，加强灾害容灾体系建设，形成灾害档案数据模型，模拟还原出当时灾害发生的系列过程，增强预测档案的能力。

    注释及参考文献：

    [1]王建英，杨红梅.构建地震安全社区的建议和思考[J].防灾科技学院学报，2012（1）：92.

    [2]卞咸杰.档案危机管理预警系统的构建[J].档案学研究，2008（3）：29-32.

    [3]于海燕.档案灾害预警机制研究[J].档案学通讯，2011（4）：84.

    [4]钟开斌.日本灾害监测预警的做法与启示[J].行政管理改革，2011（5）：40.

    [5]李琦.国内外档案信息灾难备份研究现状分析[J].城建档案，2011（5）：24.

    [6]王世军.美国救灾体制对我国的启示[D].河北：河北师范大学，2012.

    [7]美国国家档案馆.旧金山地震火灾[EB/OL].[2017-06-01].https：//www.archives.gov/exhibits/sf-earthquakeand-fire/.

    [8]日本国立公文书馆.在灾害中學习[EB/OL].[2017-06-02].http：//www.archives.go.jp/exhibition/digi？ tal/saigai/index.html.

    [9]李斌，向立文.美国档案应急管理及其启示[J].北京档案，2016（1）：14.

    作者单位：黑龙江大学信息管理学院