矿业权档案管理现状及对策研究

    杨玲+许书平+吴玉龙+宋元

    摘要：本文从矿业权档案管理的现状出发，就其存在的矿业权文件归档工作进展缓慢、矿业权档案保管工作有待提升、查询利用不便等问题，提出加快完善档案归档类目表及分类，实现档案管理规范化；加快基础设施建设，改善档案保管条件；推进数字档案馆互联互通，促进档案资源共享等对策。

    关键词：矿业权档案档案管理档案工作

    2014年，国务院办公厅、中央办公厅联合下发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，明确要求“各单位档案机构要认真履行职责，建立健全文件材料归档制度”。矿业权档案是依法行政和维护矿业权合法权益的重要凭证资料，作为国土资源档案的重要门类之一，在新形势下，更要顺应时代要求，建立现代化的矿业权档案管理制度，以实现矿业权档案管理工作的标准化、规范化、科学化。

    一、矿业权档案管理现状

    （一）矿业权文件立卷归档工作步入正轨

    国土资源部矿业权档案归档管理工作可分为四个阶段：一是1998年至2004年的探索期，它为建立矿业权立卷归档管理制度奠定基础；二是2005年至2012年的实践期，主要表现为执行矿业权立卷归档管理制度；三是2013年至2014年的攻坚期，体现为集中精力完成矿业权文件立卷归档工作；四是2015年以后，矿业权文件归档工作步入日常化管理轨道。值得一提的是，2005年，国土资源部联合国家档案局下发了《关于发布<矿业权档案立卷归档规范>行业标准的通知》（国土资发〔2005〕69号）。它主要明确了国土资源矿业权文件的归档、保管和利用的责任主体，要求国土资源矿业权登记管理部门对矿业权建立、监督、变更、注销管理工作中，直接形成的、具有保存价值的文字、图标、声像、电子文件等进行收集、整理和立卷，以确保国土资源矿业权档案的完整性、准确性。截至2016年，共完成15000余件矿业权文件和相关材料的归档整理工作。

    （二）矿业权档案信息化水平逐步提高

    依据《数字档案室建设指南》及相关标准规范，结合国土资源档案管理实际情况，建设了国土资源数字档案管理信息系统，并把矿业权档案纳入数字档案管理系统中。目前，已经实现了矿业权业务审批系统与国土资源数字档案管理信息系统的对接，能够做到电子文件的实时归档，审批一件，归档一件。

    （三）矿业权档案公开利用数量呈增长趋势

    2013年以来，查阅矿业权档案的数量呈爆炸性增长趋势，两年多共查阅矿业权档案1000余件。查阅者涉及审计、纪委、巡视组、公安、检察院、法院等单位。具体而言，一是2013年5月至2013年底，审计署对国土资源部开展矿产资源专项审计期间，查阅矿业权档案数量多达几百件；二是纪委、公检法等单位在查办案件时，查阅矿业权档案数量多达几百件；三是中央巡视组2013年底巡视国土资源部时，为了解掌握礦产资源管理相关工作，查阅矿业权档案上百件；四是审计署自2013年以来连续三年对全国20个省（区、市）开展矿产资源专项审计的过程中，涉及国土资源部审批登记发证的矿业权项目时，查阅矿业权档案数十件。

    二、矿业权档案管理存在的主要问题

    （一）矿业权文件归档工作进展缓慢

    矿业权文件立卷归档相关规定受限因素较多，且滞后管理实际，严重影响矿业权档案管理的工作快速开展。一是虽然2005年发布了《矿业权档案立卷归档规范》，但是由于受各方面因素的限制，例如重视程度不够、保障程度不足、归档人员不固定和缺乏系统专业培训、支撑力量缺失、硬件条件简陋、归档管理制度不健全等多种原因，矿业权文件归档管理制度未能够得到有效执行，严重影响着矿业权档案管理工作的更好开展。二是自2005年以来，矿业权审批内容、审批程序、方式等均发生了较大变化，矿业权申请材料和审批过程中形成的审批文件也随之发生较大变化，如探矿权、采矿权价款评估从确认改为备案制，外商投资企业申请勘查不再需批准等；按照阳光行政要求，实行矿业权受理公示和结果公开制度，形成公示公开信息材料；建立矿业权有形市场，矿业权转让一律需要进场交易，增加了交易机构鉴证书的要件等等。上述变化直接影响到矿业权档案的立卷归档。例如，在进行矿业权档案立卷归档时，需要归档的文件与《矿业权档案立卷归档规范》规定的归档文件有较大出入的情况时有发生。

    （二）矿业权档案保管工作有待提升

    2005年以前，国土资源部地质勘查司和矿产开发管理司在对矿业权文件归档时，各自参考其他专业文件立卷归档要求，未能及时向档案管理部门正式移交，形成了大量探矿权、采矿权档案资料的积压，且分散堆积在各自的办公场所内。加上矿业权文件立卷归档整理时，曾在宾馆、中国地质大学图书馆、国土资源部其他下属事业单位等多个地方临时租借办公用房，这些场地既没有安装防火、防盗、防水设施，更没有安装防潮、防尘、防鼠、防光、防虫措施，存在巨大的安全隐患。2005年以后，虽然矿业权档案由部档案室统一管理，但是档案库房严重胀库的情况仍较为突出。

    （三）矿业权档案查询利用不便

    目前，矿业权文件按年度归档，即分年度、分矿业权将矿业权文件进行归档，这样的归档方式操作简单，但是没有较好地体现出矿业权档案及相关档案之间的关联性，利用起来较为不便。例如，探矿权需要经历新立、延续、保留、注销等审批环节，有些还要经历变更审批；采矿权需要经历划定矿区范围批复、采矿权新立，有些还要经历延续、变更、注销等审批环节。每次审批都会形成一个新的矿业权档案，这些新形成的矿业权文件的归档是按年度分别存放的。而在矿业权档案实际管理中，调取档案查阅、统计分析、利用时，常常涉及矿业权从探矿权新立后的所有全部审批档案资料，这样势必造成利用上的不便。

    三、矿业权档案管理的建议

    （一）完善矿业权文件归档范围及档案分类，实现矿业权档案管理规范化

    一是修改完善矿业权文件归档范围。根据矿业权审批登记管理工作实际，需要重新制定新的矿业权文件归档范围。同时，对于一些矿业权审批过程中，因审批工作需要，形成的归档范围以外的文件材料，在归档时要做好鉴定工作，对有价值的文件材料的要归档保存，确保做到应归尽归；对没有价值的文件材料，要按销毁程序进行处理。二是修改完善矿业权档案分类方案。建议将原来的探矿权管理类、采矿权管理类和矿产资源储量管理类等三大类，调整为探矿权管理类、采矿权管理类两大类；将探矿权管理类中的探矿权新立管理类、变更管理类、监督管理类和注销管理类等四小类，调整为探矿权新立管理类、延续管理类、变更管理类、保留管理类、试采管理类和注销管理类等六小类；将采矿权管理类中的采矿权新立管理类、变更管理类、监督管理类和注销管类四小类，调整为采矿权新立管理类、延续管理类、变更管理类和注销管理类等四小类。使矿业权档案管理更加科学规范、档案利用更加便捷高效。

    （二）加快基础设施建设，改善档案保管条件

    为最大限度地延长矿业权档案寿命，既要防止人为损毁，又要防止自然损毁。因此，除要求矿业权档案管理人员提高档案保护技术专业技能、提高科学管理水平外，改善档案库房、装具及保管保护的设备设施等也是极为重要的。对新建矿业权档案馆来说，要严格按照《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》要求，把档案馆建成面积达标、设施完善、功能齐全、安全保密、服务便捷的档案保管基地、档案利用中心、电子文件备份中心。在日常管理中，做好档案管理防尘、防火、防盗、防潮、防高温、防阳光、防蛀、防腐等工作，防止档案的破损、褪色、霉变和散失，确保档案的完整和安全。

    （三）推进档案信息化进程，促进档案资源共享

    按照《数字档案室建设指南》的要求，基于“国土资源云”提出的系统架构要求，建立国土资源数字档案室，实现档案应用及服务的统一部署与管理、统一分发与监控，并通过“云服务”的模式对外提供服务。即采用“应用一级部署，系统分级管理，三网络服务”的模式，将国土资源部数字档案室系统部署在部机关涉密内网，并通过国土资源涉密传输网络接入各派出土地督察局、地调局及部属事业单位，同时利用国土资源部门户网站，向社会公众提供档案查询服务。此外，针对由于矿业权档案及相关档案缺乏关联性导致的利用不便问题，2015年通过数字档案室建设整合了档案资源，将每个矿业权历次办理审批登记的档案资料进行相互关联，只需搜索到该矿业权任何一次审批登记档案资料，在其关联档案资料中，就可以从矿业权归档系统中快速便捷地查阅该矿业权历次办理审批登记的所有档案资料，全面了解该矿业权历史演变过程，而不需专程到原登记管理机关借阅档案资料，并且较好地解决了目前普遍存在的探矿权与采矿权因审批登记管理机关不一致，矿业权档案资料难以共享的问题。

    *本文为“国土资源部国土资源战略研究重点实验室资助成果”资助（项目编号：KFS201704）的研究成果。