税务档案数字化副本长期保存问题的研究
高文雄+张浩
摘要：随着信息技术的快速发展和不断进步，以及互联网地税局的逐步实现，税务档案信息化建设已成为发展的必然趋势。本文就税务档案数字化副本长期保存工作的相关问题进行分析，并提出完善制度、统筹规划、控制权限等建议。
关键词：税务档案数字化副本长期保存
税务档案数字化副本通常是指具有参考和利用价值并作为档案保存的电子文件，以及实体档案经数字化处理后形成的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的历史记录。税务档案数字化副本的长期保存则是指为长期维护信息的正确性和可理解性而产生的一系列保管行为。近年来，随着信息技术的快速发展，以及互联网地税局的逐步实现，税务档案数字化副本的数量与日俱增，对于数量如此巨大的档案资料如何真实、完整、安全和高效的长期保存，相关问题应引起档案工作者的高度重视。
一、税务档案数字化副本长期保存的特点
（一）税务档案数字化副本长期保存的数量巨大
北京市征管户数量递增，使得税务档案数量的增长速度异常迅速，税务档案数字化副本长期保存的数量也随之增加。2012年，北京市征管户数1128952户，当年新增户数121277户，而2016年北京市征管户数1640657户，当年新增户数236581户，近5年管户年平均递增13.4%。每一个征管户每天都有可能产生新的涉税档案，税务档案数量的增长速度异常迅速。截至2016年12月31日，北京市地税系统共扫描归档3454.25万条信息。其中，朝阳区地税局已扫描归档416.88万条信息；东城区地税局已扫描归档126.24万条信息，海淀区地税局已扫描归档491.95万条信息；西城区地税局已扫描归档12169条信息。在这样的情况下，数量巨大的税务档案数字化副本长期保存，已经成为摆在档案工作者面前的重要问题。
（二）税务档案数字化副本长期保存期限较长
根据反映内容的不同，税务档案主要分为登记类、申报类、缴款书类、税费管理类、检查类、其他类和发票类等七大类。保管期限分为永久、十五年、五年三种。其中保管期限十五年以上的税务档案由市局统一保存。此外，为确保税务资料的证据价值和使用的便利性，大多数税收业务流程采用双轨运行管理，也就是电子文件归档的同时也归档相同的纸质文件，从而形成两种介质、两套同一内容的档案，在税务资料生成、运转过程中纸质资料和电子文件两者共存、相互交叉。档案数字化副本作为原始档案影像电子文件，根据双轨制档案管理要求，保存期限应当至少不短于纸质档案的保存期限。相对其他门类档案而言，税务档案数字化副本的保存期限较长，为永久保存。
（三）税务档案数字化副本长期保存的安全性要求较高
为了进一步规范税务档案管理工作，提高工作效率，适应税收和档案工作的整体发展趋势，全面提升税务档案管理工作水平，北京市地方税务局档案处开发建设了“税务档案管理系统”，并在2014年12月正式投入使用，新的档案管理系统在北京市地税系统内的广泛应用，快速推进档案无纸化的进程同时，一定程度上也解决了税务档案数字化副本长期保存的问题。尽管如此，涉税业务中存在大量敏感信息以及需要保密的涉税信息，加上电子信息易于复制、传播与共享的特性，客观上存在被复制窃取、篡改破坏等安全隐患，因此对于税务档案数字化副本的长期保存更需要采用安全防护技术，充分满足敏感信息和保密信息保管、利用的需要，消除可能存在的档案信息安全隐患，加强档案信息的安全防护。
二、税务档案数字化副本长期保存存在的问题
（一）系统性管理制度相对缺乏，对税务档案数字化副本长期保存整体建设形成挑战
数字化档案的长期保存工作是一项系统而庞大的工程，目前，国家层面的有关政策、法规法律还不是很健全，标准过于宏观，且操作性不强。虽然中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的建议》《电子文件管理暂行办法》，国家档案局发布了《全国档案信息化建设实施纲要》《电子公文归档管理暂行办法》《电子文件归档与管理规范》《数字档案信息输出到缩微胶片上的规定》等法规和技术标准，但是这些法规和技术标准中并没有对数字化档案长期保存的相关方案与标准进行详细规定。同时，基于电子文件自身的特点，还需要对其生成、传递、保存、利用等方面进行详细规定，然而目前有关方面的专门法规尚未制定。
（二）系统软件和存储介质，对税务档案数字化副本长期保存的可理解性形成挑战
数字化副本档案存储的稳定性，面临着双重考验：一是系统软件读取的稳定性，二是存储介质的稳定性。从系统软件读取的稳定性来看，计算机应用的系统软件更新频繁，导致即使是相同的软件制造商生产的同一个产品，也会有不同的版本，而这些不同版本的相同软件却并不能直接兼容，进而使得老版本对新版本的信息不识别。从存储介质的稳定性来看，目前的存储方式主要有硬盘存储和光盘存储。硬盘存储存在机械故障问题，而光盘介质更迭频繁，存储寿命稍短。硬盘机械性故障主要是由于硬盘的机械零件或电子元器件出现物理性损坏而引起的。虽然机械性故障出现的几率并不大，但是由于硬盘数据存储量巨大，一旦出现未预见问题将会给系统数据存储带来灾难性的后果。而光盘存储的主要材质是磁介质材料和光盘材料，这两种材料更新换代的时间都在不断缩减。另外，光盘的使用寿命在较好的保存条件下，一般上来说其最长时限是30年，相对纸质载体以及一些需要永久保存的档案资料，其保存寿命明显偏短。
（三）电子信息容易被复制修改，对税务档案数字化副本长期保存的真实性形成挑战
税务档案数字化副本是以数据资料的方式存在的，其特性使得这些电子信息很容易被复制和被修改，加上它在形成、整理、统计与保存等过程中的功能实现都需要依托计算机系统，一定程度上也使得税务档案数字化副本长期保存的真实性受到了极大挑战。具体而言，虽然《中华人民共和国电子签名法》明确了数据电文、电子签名及其认证服务的法律地位，即一份真实的电子文件“盖上”合规的电子签名就可作为法律证据使用，但是电子证据在社会各界依然存在证据资格受质疑、证明力有争议等问题。目前，北京地税系统实施的涉税事项无纸化办理方案，大多已经使用了数字证书、电子签名及电子印章技术，在一定程度上保证了办税无纸化过程中产生的关键电子文件的真实性、完整性等凭证性要求。尽管如此，一份電子文件只有满足了其背景信息完整、内容固化、形态固定和具有档案联系性等特点，才可以被认定是真实的，而这就需要进一步制定系统中电子文件管理元数据的相关标准并基于系统智能化实施，以保障电子文件的凭证性。
三、对税务档案数字化副本保存的建议
（一）从顶层制度设计上完善税务档案数字化副本保存工作
建议国家层面设计关于档案数字化副本长期保存的整体框架，其框架主要包括：组织机构与人员配置、财政保障、业务连续性计划、风险管理控制、质量管理、用户与利用管理、接收的数字对象、移交过程管理、长期存储管理的常规检测、灾难恢复、长期保存规划、技术监控机制、存取利用管理、标准政策的制定等方面。与此同时，还需要从以下方面加以重视：（1）制定可行的、合理的、透明的长期保存规划策略。如三年或者五年规划、年度接收计划等，确保业务的可持续发展。（2）建立健全安全管理制度。安全制度应涵盖如何对数据外泄、电力中断、载体损坏、自然灾害、非法访问、计算机病毒、黑客攻击、系统超负荷、假冒身份、权限扩散、数据篡改、操作失误等情况，明确应当采取的技术措施和安全手段。（3）拥有技术监控机制。采取技术跟踪和监控措施，对馆藏的主流保存格式进行监控，防止由于编码标准、识读软件等要素的升级更新而出现格式问题。同时，对可能发生的格式过时、介质老化等问题发出报警，以确保保存信息的长期理解与利用。（4）具备灾难恢复功能。任何单一的保存形式都不是安全可靠的，因此需要通过各种技术形式保存数据信息，确保其在灾难发生后数据信息可以完整重现。
（二）统筹规划，保障税务档案数字化副本信息的可理解性
一是选择可以支持多个操作系统的应用软件，二是尽量选择较大的软件制造商推出的产品，这类产品一般应用性较广，兼容性较强。同时，不能使用测试版本软件和已经推出较长时间面临淘汰的软件，这样才能最大限度地延长软件的使用时间。另外，我们还要对软件的升级版本定期关注，对于不同的更新版本采取不同的更新策略，只有对新版本的广泛使用性和安全稳定性都非常信任时，才能在已备份好的数据上对软件进行更新换代，以确保保存税务档案数字化副本信息的长久可理解性。
（三）控制权限，确保税务档案数字化副本长期保存信息的真实性
税务档案数字化副本信息存储在数据库中，既要做到信息访问的灵活使用，又要做到信息访问的控制和监管。要防止非法用户的入侵以及合法用户使用非权限内的操作，要确保信息不被非法使用、篡改、删除，以及不被非法窃取，要做到痕迹化管理，对于合法用户的操作要做到计算机系统后台自动记录，记录出用户的具体操作信息，并在系统内制作台账。比如，对于档案信息的查询，要依权限操作；对于档案信息的打印应依申请，申请合格方可打印；最后将所有操作逐一登记在册。2016年，我国自主研发的版式文档格式国家标准OFD正式发布，使我国在电子公文、电子发票、电子证照等领域应用有据可循，OFD标准自2011年形成草案稿后，历经5年时间，已在多个行业进行了成功的实践和应用，获得市场和用户的广泛认可。对此，笔者建议可以尝试将其在税务档案数字化副本的长期保存中，特别是在实现电子档案文件的全生命周期的凭证性保障方面得到應用，这样即使未来税务档案数字化副本的数量在不断增加，也为其长期保存提供思路。
