试论“共享单车”的社会风险治理
摘 要：移动互联网的特征决定了“共享单车”除了具有“使用付费”的租赁性外，还具有准公共产品使用的排他性，而随之带来的负外部性问题尤其是社会风险急需得到全社会的高度重视。通过梳理近年来“共享单车”的发展情况，进一步探究其本质特点，本文在分析隐藏于其中的社会风险的基础上，有针对性地提出了治理思路和治理措施，以避免城市慢行交通系统的社会风险。
关 键 词：社会风险；政府工具；立体防控；共享共治；共享单车
中图分类号：D922.296 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）01-0070-08
收稿时间：2018-07-15
作者简介：李文（1984—），男，山东滕州人，北京警察学院交通系讲师，研究方向为犯罪学。
“共享单车”作为移动互联网条件下个人出行工具，在为社会作出贡献的同时，也有存在其中的社会风险，特别是涉及的公共利益安全问题，不仅关系到社会秩序的稳定，还关系到人民群众的人身安全。因此，对“共享单车”的社会风险治理效果与人民群众对美好生活的需求具有密切关系。在以人民为中心的发展观要求下，必须把人民群众的利益放在首位，坚持科技创新与社会秩序相统一，充分发挥科技创新优势，加强社会风险治理。
一、“共享单车”的基本情况及其特征
（一）“共享单车”的基本情况
“共享单车”是对互联网公共租赁自行车的简称，其在优化交通出行结构、方便人民群众出行方面发挥了重要作用。截至2017年12月，全国共投放“共享单车”2300万辆，注册用户达4亿人，累计骑行次数超过170亿人次，最高一天7000万人次在使用。[1]可见，“共享单车”已与人民群众的工作和生活高度融合，且成为主要的公共交通工具之一，关系着广大人民群众的出行利益。如2018年上半年，北京地区的“共享单车”日均骑行量即达142万人次，总累计骑行里程近4亿公里。
（二）“共享单车”的特征
⒈产品的公共性。单车骑行是既消费私人物品（单车本身）又消耗公共资源（道路空间）的一种自利行为，“共享单车”骑行是企业出于盈利目的，利用规模性企业物品引导的集团性自利行为。尽管在产权上属于私有产权，但从使用权和受益权的共享以及在不同使用者之间的流转来看，还具备部分公共物品的属性。[2]其一方面向社会提供公共交通服务，分担了政府的部分公共交通职能，具有公共事业特性；另一方面进行市场化收费，满足了个性化的公共出行需求，主动以公共产品的形式获取利润，成为典型的“俱乐部物品”，具有准公共产品的特征，在经济目的基础上产生了大量的社会公益价值。
⒉行为的营利性。尽管融合了移动互联网和智能物联网技术，但“共享单车”仍是市场资本主体使用城市公共道路进行营利行为的特殊公共服务产品。“共享单车”企业与政府或者国有资本并无组织关系和经济利益关系，本质上仍是私人企业。企业的原始目标是利用互联网技术通过在特定时间内让渡物品的使用权来获得经济回报。在资本逐利性的驱动下，企业的行为逻辑并不是基于社会公益帮助政府解决公共交通问题，而是与传统企业一样追求经济利益的最大化。摩拜创始人胡玮炜曾说过：“如果摩拜单车失败了，就当做公益”。可见，企业的一切行为都是在追逐经济利润的逻辑下进行的，“共享单车”运营的目的是商业行为带来的经济利润。然而，当“共享单车”市场规模达到顶峰，投资的营利期望逐步降低甚至陷入经营困境，经济理性人驱使下的社会资本热情退却直至完全撤离时，经营行为的善后工作却难以开展。
⒊结果的外部性。“共享单车”的经营活动除了涉及到企业和个人利益外，还关系到公共利益。存在于供给与使用范畴之外的利益关系与企业、个人都没有直接联系，因此，在表面上是双方都不需要考虑的，只能留给社会。由此看来，“共享单车”并不是纯正意义上的共享经济形式，具体而言，其既不是挖掘社会闲置资源，也不是提升经济效率，而是一种互联网条件下的企业行为，其商业模式与传统企业并无不同。当然，解决人民群众的部分出行问题与缓解政府公共交通事业的压力等方面是“共享单车”的正外部性，而其利用增量的自行车侵占道路公共资源及其它不利影响则是负外部性。负外部性问题在没有得到有效监管的情况下给予企业相应的费用或相应补偿，不仅增加了社会成本，还容易发生“公地悲剧”，最终损害公共利益和个人利益。
⒋规模的有限性。从2017年9月起，北京、上海等主要城市相继推出“共享单车”总量调控政策，加大对企业经营行为的监管，对企业的市场行为产生了重大影响。此外，随着市场的饱和以及竞争的加剧，企业的投资和经营行为逐步理智，疯狂投放车辆占领市场的行为得到了控制。以北京地区为例：截止到2018年4月底，尚在运营的企业10家，单车总数在190万辆左右，相比2017年9月高峰时期的18家、车辆235万辆，分别下降约44.44%、19.14%。其中，ofo和摩拜两家企业的运营车辆数占据了北京市场总量的90%左右。同时，北京局部地区“共享单车”测算活跃度为50%，即仍有一半处在闲置状态。[3]“共享单车”经历了爆发式增长和激烈的市场竞争后，出现了供大于求的状况，经营规模趋于稳定甚至出现拐点。市场开始呈现集中化趋势，特别是在大城市，部分运营企业近乎处于市场垄断地位，足以在商业运作上发挥引领作用。
二、“共享单车”社会风险治理存在的问题
“共享单车”社会风险治理问题是“市场失灵”的产物，与其天然的负外部性问题紧密相关，特别是治理中存在的社会安全风险需要引起相关部门的重视。通过分析近几年“共享单车”的发展变化情况，影响社会安全和人民群众生活的社会安全风险主要集中在金融秩序、公共秩序、主体安全、社会稳定等方面。
（一）金融秩序风险
金融秩序风险具体表现在押金和預付金的安全问题上，主要指是否构成非法集资犯罪。最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2010〕18号）规定：非法集资犯罪行为包括非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪等具体罪名。公安机关在办理非法吸收公众存款犯罪案件时，一个重要的考量因素就是看行为是否会形成资金池。[4]在“共享单车”的现有模式下，形成巨大的资金池轻而易举：一是企业单方面规定押金交纳为骑行的前置条件，因此，用户的押金交纳率为百分之百；二是千万个自然人级的押金与一个法人之间的关系演变为特殊的金融关系，从传统的担保模式转变为融资模式，从传统的担保物权变身为金融产品；三是与传统的押金用完即还不同，“共享单车”的押金不自动退还，有明显不当占有资金或募集资金的嫌疑。资金的沉淀造成用户资金的质权留置权及押金孳息归属权由所有人转移至单车企业，那么押金就出现了正常质押与变相集资的分化。因此，从表面看是车辆租赁服务，实质上数量庞大的押金产生了金融属性，具有融资功能。在资金利用上，如果单车企业吸纳押金进行资本运作，则难逃非法吸收公众存款之嫌；如果企业停止运营甚至放弃善后等，则涉嫌集资诈骗，冲击国家金融管理秩序。
（二）公共秩序风险
公共秩序风险主要指庞大的“共享单车”存量无论是在使用还是在停放过程中都会对公共空间造成安全风险。在机动化时代，自行车行车及其停放空间大幅减少，但“共享单车”加剧了与行人步行、商业活动产生的空间竞争和冲突。有专家认为，北京道路两侧可容纳自行车约120万辆，实际上仅“共享单车”就超过可承载量1倍以上，上海则超过3倍。[5]有媒体调查发现，很多地铁站周边“共享单车”达到上千辆，有的甚至达到3000多辆。[6]“共享单车”的巨量聚集结果侵占了公共空间，影响人群疏散效果，严重威胁公共安全。此外，随着用户数量的不断稳定和资本力量的逐渐理性，车辆过剩现象进一步凸显。一是资本主体出于对市场占有率的追逐，不顾地方政府行政命令而盲目增加投放；二是经营失败企业遗留下的大量车辆无疑加剧了公共空间的紧张形势，冲击了社会公共空间秩序，浪费了城市道路空间。据此估算，退出市场运营的企业遗留下来的45万辆车与闲置的95万辆车加在一起是140万辆，比正常使用的车辆还要多。数量如此众多的单车对社会公共空间造成的危害已引起了政府有关部门的重视。如深圳多个政府部门联合对已停止运营的酷骑（北京）科技有限公司发出通告，要求清理并处置所遗留的车辆，消除对市容的影响。[7]实际上，无论是政府公布的数据还是媒体调查的数据，都来自企业的自主统计。企业出于商业目的，其上报数据与实际数量必然存在一定差距，因此，也导致政府有关部门在没有掌握全面真实数据的情况下出台的公共政策缺乏科学性和适用性。
（三）主体安全风险
主体安全风险包括企业主体和用户主体两个方面的安全风险。从企业主体看，主要是企业财产安全风险。“共享单车”的使用性质和方式都决定了其安全性处于较低水平，在公共空间停放时无人看管，在城市道路行驶时随意使用以及在归还时自主上锁，都形成了犯罪情境理论中的犯罪诱因。如常见的蓄意破坏和私锁霸占，即侵犯了运营企业的财产权。由于运营企业无暇关注车辆安全，导致了近乎放纵状态下的车辆安全问题频发，直接影响了社会安全和公共秩序稳定。从用户主体看，主要包括个人信息安全风险和个人人身安全风险。“共享单车”因具有定位和智能功能而产生了大量的物联网数据，数据的价值正逐渐被一些企业所关注，难免引起商业行为。特别是企业收集了用户的手机号码、身份证、支付方式等重要信息，这些信息一旦泄露，无论是否有商业行为，都将威胁个人信息安全甚至滋生违法犯罪行为。尽管任何交通出行方式都存在发生意外的可能性，但由于特殊使用环境和使用频率以及“共享单车”存在产品质量问题，其对人身健康权造成的威胁更不容忽视。原国家质检总局曾对“共享单车”产品质量进行国家监督专项抽查，结果显示，不合格产品批次检出率为12.5%，高于近两年普通自行车的国抽不合格率。[8]特别是车辆的脚蹬间隙设计不合理，未安装反射器或反射器光学性能较差，不仅容易导致骑行者摔倒，发生人身伤害事故，还会影响骑行者夜间骑行安全。此外，上海自行车协会的统计也表明，上海市场上能正常骑行的“共享单车”不到六成，这不仅说明单车的产品质量不容乐观，还反映了运营企业在日常维护上的缺位，会对骑行者人身安全造成威胁。
（四）社会稳定风险
2017年，上海市消费者保护委员会共受理“共享单车”相关投诉7978件，同比增加40.6倍，投诉集中在押金难退还、系统计费异常频发等方面。[9]已停止运营的酷骑单车在全国的支付押金用户高达230万，总押金达到6亿，引起了押金用户的强烈不满和舆论炒作。[10]由于押金损失用户规模庞大，押金总额巨大，单车企业的倒闭导致了涉众型经济事件的发生，极易引发社会矛盾，成为社会不稳定因素。即使仍在运营的企业，基于现行收费标准和使用状况，在资本投资巨大的基础上尚未形成具体的盈利模式，也会出现资金紧张的情况，在一定程度上影响社会稳定。如美团收购摩拜后，美团CEO王兴和摩拜CEO王晓峰均表示：“共享单车”还没有清晰的盈利模式。[11]但资本的逐利性决定了对租赁费用的不满足，因而不得不警惕企业对巨额押金的控制，避免因押金问题产生次生风险，尤其是對社会稳定的冲击。此外，部分群体或者人员对“共享单车”的规模性利用也存在社会安全风险，如有关利益诉求者利用单车颜色、款式、标识的统一性产生聚集效应，以获得社会的注意力和事件的影响力，甚至成为不法分子的作案工具。由于“共享单车”的核心部分是智能锁，所有的服务功能都依靠智能锁的物联网功能，但物联网服务由第三方公司负责，因此，一旦发生经济纠纷，得不到正常服务的单车物联网通信就会中断，这不仅会导致单车功能停止，还可能引发较大的舆论事件。
三、“共享单车”的社会风险治理主体
政府的行政力量和资本的市场力量在社会主义市场经济中发挥着巨大作用，也是“共享单车”企业合法有序发展的前提。政府作为社会风险治理的第一责任主体和根本责任主体，在社会发展的任何阶段都必须切实把握以人民为中心的服务宗旨，调动一切积极因素，引导不同社会主体参与到社会新事物带来的社会风险治理活动中来。
（一）公安机关
作为维护社会公共安全的法定部门，公安机关要以善治为目标，行使好管理和服务两项基本职能。从保障公平层面，要在法律法规的充分授权下，采取多种措施，避免路权向“共享单车”过度集中。从保护安全层面，既要严格打击“共享单车”市场中违反行政管理甚至涉嫌犯罪的个人或企业，又要保护个人和企业的合法利益。从服务社会层面，不仅要帮助企业化解有关安全问题，还要大力维护城市交通秩序，为人民群众出行创造方便条件。
（二）交通行政部门
“共享单车”是互联网科技发展到一定程度的结果，但也要清醒地看到，“共享单车”的迅速发展与交通行政部门的监管具有直接关系。交通行政部门代表政府行使公共交通的供给权和管理权，尤其是在现阶段我国对公共交通实行管制的背景下，任何一种公共交通形式的发展都离不开交通行政部门的监管，这种监管权力范畴的大小决定着公共交通形式的变化。在以人民为中心发展观的引领下，交通行政部门既要大力支持满足人民群众生活需要的科技创新业态，也要维护和谐稳定的社会秩序。
（三）公共交通企业
作为公共产品典型代表之一的公共交通企业，其完全由政府出资负责提供公共产品，但公共交通产品难免满足不了人民群眾所有正当出行需求。市场资本提供的“共享单车”无疑填补了公共交通企业无法覆盖的领域，而且还在一定程度上提升了公共交通工具的吸引力。但是，“共享单车”的停放问题也影响了公共交通站点秩序，增加了公共交通工具的安全风险。因此，公共交通企业参与社会风险治理，不仅是提升公共交通服务质量的需要，也是维护公共交通出行安全的需要。
（四）单车运营企业
产生社会风险的根源在于企业市场供给行为不规范，因此，“共享单车”运营企业具有不可推卸的风险治理责任。社会风险治理是市场长久发展的基本保证，最终决定企业自身的生存与发展，因而强化经济效益与社会效益的平衡需要企业不断作出努力。即着力深化和发挥企业技术资源优势，持续加强与公安机关的协作配合，是保障“共享单车”企业有序健康发展的关键所在。
四、“共享单车”社会风险治理的对策
对于社会风险治理，政府有关部门应立足于相关法律法规，按照市场规律办事，依托信息技术优势，综合运用各种工具，进行系统性的综合治理。
（一）以行政法律制度强化交通安全管理
⒈强化“上牌”制度。我国《道路交通安全法》第十八条规定：依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。因此，从法理上看，依法登记是非机动车上路的必要条件，尽管法律没有明确应当登记的范围，但无论是基于行政成本还是社会效益的考虑，与私人单车不同，进行商业运营的“共享单车”更要严格执行非机动车登记制度，这也是“共享单车”投入市场的前置条件之一。在登记资格上，要求企业车辆质量符合并高于国家普通自行车产品质量标准，由质检部门检验合格并出具合格证明后到公安机关交通管理部门办理上牌手续。在登记技术上，改变传统的物理车牌为虚拟的电子车牌并内置于车辆主要部件中，防止被破坏或丢失。该车牌集GPS功能和车辆信息于一体，除了证明车辆身份外，主要用于交通管理部门依法监管。同时，要求企业在办理登记手续时以法人名义与交通管理部门签订交通安全责任书，从源头上夯实企业的交通安全主体责任。
⒉调整“无桩”停放为半桩停放。无桩停放是“共享单车”的优势，但无桩不等于无所约束，如日本东京要求“共享单车”只能放置在有合同的固定停车场，在其他公共用地停放均属违法。尽管我国并未就非机动车的停放区域进行法律上的明确规制，但基于公共利益的保护和现实情况的考虑，应将“共享单车”毫无限制的“无桩”停放模式调整为“半桩”，即通过电子虚拟停车桩进行适当的停放限制更符合公共利益。政府有关部门和企业应按照相关法律要求，协商设置物理停车空间，通过地面停车传感单元等物联网方式识别并控制车辆的停放。
（二）以经济工具引导“共享单车”企业集体行动
政府规制是市场经济条件下政府对经济主体行为进行的直接控制和干预，是政府向社会提供的一种特殊公共产品。[12]政府在规制过程中，虽然不应过多干预企业的具体经营行为，但要注重发挥激励性政策工具的作用，稳健地加强市场监管。
⒈建立特许经营制度，明晰产权。特许经营实质上是行政权力设置的市场准入门槛，尽管会导致行政性垄断，但是基于对公共利益的保护和公共事务管理的需要，行政权力在一定程度上介入市场经营是必要的。“共享单车”使用公共空间进行盈利，超出了公共利益的范围，世界上不少城市对此均采取了投放限制，如法国收取停车税，新加坡于2018年修订的《Parking Places（Amendment）Bill》要求企业必须申请执照，无照经营者面临最高1万新元罚款或监禁最长6个月或两者兼施。我国《行政许可法》规定：特许权是指当事人经行政机关的特许许可所取得的对国家所有的自然资源、公共资源的使用权以及自然垄断行业的特许经营权。城市公共空间是一个拥挤性的公共产品，无所约束的企业加入或者车辆投放在参与数量达到拥挤点之后，边际拥挤成本大于零，对整个社会的负外部性问题就会不可避免地产生。“共享单车”企业在本质上是利用城市道路及其他公共空间盈利的商业行为，按照“公共资源谁受益谁付费”的原则，须承担使用公共资源的成本，即缴纳特许费用，这既能够提高公共产品的使用效率，也能够对城市环境负外部性进行补偿。在费用设计上，除了遵循行政性收费的非盈利性原则外，还应考虑“共享单车”的运营特点，原则上可以根据每家企业拥有单车数量的不同且对公共产品的使用不同，以单车数量为单位进行收费，即企业的特许费用与其投放单车数量呈正相关。目的在于：一是减少企业的盲目投放行为，防止车辆无序增长；二是增强企业的安全意识，加大对车辆的日常看护监测力度，如对毁坏、丢失单车的修复或寻找，对车辆损坏失踪报警，涉嫌损坏公共财物，等等。为避免企业出于减少特许费用的目的而瞒报数量，交通行政主管部门应将缴纳费用的数量作为企业到公安交通管理部门登记上牌的依据，未缴纳费用的单车一律不予上牌。对存量车辆，补交特许费用，未补交的无法上牌，未上牌上路的由交通行政部门或公安交通管理部门根据职责采取强制措施。
⒉抓住关键少数企业，夯实责任。在目前部分企业停止运营后“共享单车”市场规模逐步稳定的现实环境下，抓好关键的规模性企业，对于社会风险防控具有重要意义。不同公共服务供给模式间差异的“实质不是公营还是私营，而是竞争还是垄断”，[13]政府的支持并不必然形成市场垄断，但必然会提高合作企业的竞争力，进而获得市场支持和经济回报。对此，可以通过政府购买公共服务的方式，选择规模性企业建立合作关系，在政府的指导下进行“共享单车”的市场运营。同时，政府还可以通过财政资金支持的方式促进规模性企业牵头组建行业组织，制定行业规范，建立行业督查机制，加强行业服务和自律管理，实施行业安全防范责任制，引导其配合政府进行安全监管。
⒊增强国企的社会责任意识，强化合作。根据“共享单车”的使用区域和影响程度，引导并强化公交集团、地铁集团等主要公共交通企业与“共享单车”企业的全面合作。这种合作在本质上是深层次资本合作，即由公共交通企业入股参股单车运营企业，达到国有资本与市场资本的优化合作，这既有利于发挥国有企业在“共享单车”发展中的作用，也有利于政府部门的日常监管。 如可以利用公交、地铁站的适当区域设置电子围栏停车区，成为实际意义的“合法的固定停车区”，并赋予公共交通工作人员相应的管理职权，以达到共建共治共享的目的。
（三）以科技工具健全信息监管机制
政府综合监管平台应突出对互联网技术的运用，以企业在政府登记或备案的车辆信息为基础，构建包括政府、企業、个人三方组成的信息沟通体系，通过科技工具提升企业主动防控自身经营行为产生的风险意识，其外在表现形式为公共自行车APP。
⒈建立政府、企业、个人三个客户端，实现三方信息同台交汇。一是在形式上，政府客户端分为公安交通管理部门和交通行政部门两种；企业客户端实行分配制，所有在政府备案的企业都有一个专属账户，可以看到所属的全部车辆信息；个人客户端由个人实名注册，无需支付押金，但要经社会征信系统或第三方（比如芝麻信用）信用体系的对比及安全背景审查，注册成功的用户每人分配一个自动生成的二维码身份。二是在内容上，鼓励企业对在该APP上注册成功的用户均提供免押金待遇，由政府承担该用户使用单车期间的财产责任，其他法律责任也由政府负责保障企业与用户的沟通。由于政府的担保，个人信用代替经济抵押，押金不形成资金池，企业也就不会产生系统性金融风险。同时，企业不直接接触用户的个人信息，也确保了个人信息安全。三是在监督上，由政府对企业和个人进行信用值管理，政府和企业共同对不规范用车的个人进行减分，个人信用值挂钩个人征信和使用资格，政府对企业的信用值挂钩其投放或更新车辆的情况。
⒉联网对接企业APP，实现关键信息有效传递。由于单车使用的关键在于企业的APP，社会风险防控的重要环节也在于以联网的方式对该APP进行实时监测。考虑到企业对自身商业秘密的保护，允许企业保留部分核心信息，但应确保信息传递畅通。一是传递行驶信息。企业应公开个人及车辆的实时行驶信息，供政府有关部门分析研判。二是传递单车违法信息。公安交通管理部门应将个人的交通安全违法信息和交通事故信息定向通报给单车所属企业，不仅供企业约束个人，还作为企业信用值的处理依据。三是传递车辆人为破坏信息。企业应将发现的车辆人为损坏情况及时通报给政府相关部门，以便及时调查处理。四是传递交通安全违法处罚信息。企业在得到公安交通管理部门违法信息通报后，以车辆所有人的身份对未在现场缴纳交通安全罚款的个人先行缴纳罚款，进一步促使企业强化对个人交通安全违法的管理。
⒊建立车辆定位系统，实现对车辆行驶轨迹的实时监测。综合监管平台中的定位系统具备对于停放在禁停区、骑入禁骑区的车辆预警、报警、控制的功能，依靠政府发放号牌时登记的GPS数据与企业车辆本身的GPS数据两条定位监管体系，更有利于确保定位信息的准确性。一是行驶预警。政府有关部门在监管平台上实时监测车辆的行驶轨迹，一旦发现有规模性聚集倾向，即刻通知企业利用物联网技术远端控制车辆，阻止车辆继续行驶。二是停车预警。对于在禁停区域的停车行为和限停区域的超量停放行为进行实时监测预警，同样由政府有关部门通报给企业，由企业进一步实行管理。
总之，“共享单车”作为城市公共交通的重要组成部分，具有较强的公共服务属性，因此，盈避免经济化或市场化带来的弊端，按照公共利益模式运行，杜绝市场经济的非理性发展。预防重于治理，互联网条件下的产物要用互联网思维管理，这也是社会成本最低和社会效率最高的体现。在互联网条件下，各有关治理主体要坚持以人民为中心的宗旨，强化对“共享单车”的源头监管，发挥技术预防的作用，把一切安全隐患都消灭在萌芽状态，使互联网新业态更好地增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
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（责任编辑：高 静）
Abstract：Relying on the use characteristics of the mobile Internet conditions，it is decided that the “shared bike” has not only the leasehold of “use and payment”，but also the exclusive use of quasi-public goods.The risk of social security in negative externalities is urgently needed to be highly valued by the whole society.Through systematic review of the development of “shared bicycles” in recent years，further explore its essential characteristics，summarizing and analyzing hidden risks of social security，and putting forward the idea of governance and specific measures to avoid Social risk factors of urban slow traffic system.
Key words：social risk；government tools；three-dimensional prevention and control；shared co-governance；共享单车
