跨区域公共危机治理中地方政府合作机制研究
胡建华 钟刚华
摘 要：随着跨区域公共危机越来越常态化，作为治理主体的地方政府之间进行合作已成为化解跨区域公共危机的核心议题。本文以交易成本分析为视角对跨区域公共危机治理中地方政府合作的现状及困境进行了分析，在此基础上提出应建立保证区域内整体利益最大化的府际契约机制、协调机制、利益分配机制、运行保障机制，并通过降低地方政府合作过程中产生的各种交易成本以摆脱地方政府間合作困境，从而实现跨区域公共危机的有效治理。
关 键 词：交易成本；跨区域公共危机；地方政府合作
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）01-0010-09
收稿日期：2018-11-14
作者简介：胡建华（1979—），男，江西新余人，江西理工大学文法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向为地方社会治理、应急管理；钟刚华（1995—），男，江西宜春人，江西理工大学文法学院硕士研究生，研究方向为社会治理与法治。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“国家治理现代化视域下跨区域公共危机协同治理研究”的阶段性成果，项目编号：16XZZ015。
近年来，我国公共危机事件时有发生。松花江漏油事件、太湖蓝藻事件、南方冰雪灾害事件、甲型H1N1流感事件、黄浦江死猪事件、北方雾霾空气污染事件等一系列公共危机事件呈现出跨域性、突发性和复杂性等新特点，构建地方政府合作治理机制已成为处理跨区域公共危机问题的重要手段。早在2007年，我国就出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，确立了以“一案三制”为基本框架的公共危机管理体系，明确了“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的公共危机管理机制。然而，目前跨区域公共危机的治理形势依然严峻，地方政府间仍面临着合作困境。对此笔者认为，跨区域公共危机治理中地方政府的合作是在保证公共利益最大化基础上力求合作各方能够降低自身损耗从而实现共赢的过程，合作各方交易成本的大小在选择合作与否时起到了重要作用。一般而言，地方政府合作的交易成本越低，取得的跨区域性公共利益就越大，各方合作意愿就会越强，合作风险就会越低。因此，以交易成本为切入点，对跨区域公共危机治理中地方政府合作困境加以分析，对促进地方政府合作的有效开展具有重要的现实意义。
一、跨区域公共危机治理中地方政府合作的交易成本类型
（一）交易成本理论在跨区域公共危机治理中的引入
交易成本思想最早是由英国经济学家科斯在1937年提出的。科斯认为，建立企业最有利可图的主要原因在于利用价格机制是有成本的，尽管可以设计出一种技术使契约的成本最小化，但不可能消除这种成本”。[1]科斯的交易成本思想为经济分析开辟了新的视角，是新制度经济学的开端。美国学者威廉姆森将交易成本的概念系统化，他认为市场的交易成本就是“利用经济制度的成本”，[2]这使得交易成本理论在经济学中取得更进一步的发展。随着诺斯、威廉姆森、布坎南等经济学家对交易成本理论的继续发扬，交易成本理论由经济领域延伸到了政治领域。他们认为，政府也是基于自利性的理性“经济人”，政治活动和经济市场一样存在交易行为且这种行为存在于政府政治过程的始终，交易成本的大小会影响政府的政治选择。当前，交易成本理论已较为广泛地应用到公共管理领域，包括政府政策制定、政策执行、区域一体化发展等，跨区域治理也逐步把交易成本理论作为一种重要的研究工具。笔者认为，在跨区域公共危机治理过程中引入交易成本理论对地方政府合作问题进行分析，可以缓解目前府际合作困境，从而使跨区域公共危机的预防、处理、善后一整套流程更有成效。
（二）地方政府合作中的交易成本类型
威廉姆森将交易成本分为“事前交易成本（包括签约、谈判等成本）和事后交易成本（包括适应性成本、约束成本等）”；[3]国内学者张五常则认为，交易成本包括“信息成本、谈判成本、起草和履行合同的成本、界定和实施产权的成本、监督管理成本和改变制度安排的成本”。[4]国内外学者对于交易成本的分类虽不尽相同，但本质上都遵循了交易成本发生的时间轴原则。在此，笔者将交易成本分为信息成本、协调成本、执行成本三类。
⒈信息成本。信息成本是指跨区域公共危机治理中地方政府寻求合作时收集、整理、传播、互换、保存以及建立信息共享平台、人员投入等所付出的成本。在地方政府合作准备阶段，由于存在信息不对称现象，所以各方政府首先要做的是收集、整理、传播以及共享必要的自有信息，而这些工作必然会产生相应的成本。一般来说，合作各方政府所要付出的信息成本会有高低之分，掌握信息资源丰富的地方政府会较掌握信息资源相对匮乏的他方政府所付的信息成本更低。与此同时，各方政府信息系统的先进水平、信息公开程度也会影响信息交易成本的高低。值得一提的是，信息越全面有效，各方所付成本越低，各方合作意愿就会越强，跨区域公共危机治理的初步效果就会越明显。同时，由于信息成本是地方政府合作过程中必然会产生的，因此最好的做法就是将合作各方的成本兼顾并控制在一个合理的区间，这样才能更好地维系地方政府间的合作。
⒉协调成本。协调成本实质上是与信息成本相辅相成、相互影响的一种重要的交易成本，即各方政府为达成合作共识以及平衡权利义务关系所产生的沟通协商、利益博弈的成本。为了实现跨区域公共危机的有效治理，实现区域整体损害尽可能最小化，合作各方在达成共识、签订协议时必然会产生协调成本。协调成本的高低，直接决定跨区域公共危机治理中地方政府的合作能否实现。各方政府在签订一致性协议前，往往都以各自辖区的利益为根本出发点，从而极易导致高额协调成本的产生。因此，为了降低协调成本，推动各方政府合作，必须培育各方信任意识。合作各方政府信任意识越强，其沟通协调就会越顺畅，从中发生的各种协调成本就会大为递减，进而降低地方政府合作的交易总成本。
⒊执行成本。执行成本是指为确保合作各方政府所签订协议正常运行、依据情况调整合约、矫正合作方行为偏差以及监督各方协议履行所发生的必要成本。具体而言：首先，要确保跨区域公共危机治理中合作各方政府所签订协议正常运行，需成立一个特别管理组织，投入所必须的人力、物力以及各方让渡的部分权力；其次，依据情况调整协议是必要的，跨区域公共危机有易变性等特点，总会遇到与协议不相适应以及与事实不符的情况，比如当应急预案在面对突如其来的跨区域公共危机不具备可操作性时，就要对协议及其配套措施进行完善；再次，矫正合作各方行为偏差也是执行成本的一部分。地方政府都是自利性的理性“经济人”，在合作治理跨区域公共危机中难免存在机会主义和策略行为，其后果可能是违背协议，损害他方政府利益，甚至导致整个跨区域公共危机治理不力，而矫正这部分行为偏差，有利于加强各方合作；最后，执行协议过程中的监督是重要一环，只有监督才能约束地方政府的行为，才能保证地方政府遵守承诺，才能保障危机治理的可持续性。当然，执行成本在可控的范围内应尽量降低，这是维持各方政府合作的利益基础。
二、跨区域公共危机治理中地方政府合作的现状与困境分析
当前，在跨区域性公共危机治理中，地方政府合作已成为普遍共识，并在很多区域建立了合作框架、模式、机制，一定程度上提高了地方政府合作治理跨区域公共危机的能力，降低了治理成本，增加了区域性整体利益。但是，受多重因素的影响，地方政府合作治理跨区域公共危机的总体效果依旧不容乐观，存在诸多困境。
（一）跨区域公共危机治理中地方政府合作的现状
跨区域公共危机政府合作治理已经取得了阶段性成效，具体表现在以下三个方面：
⒈地方政府已广泛形成合作创议。当前，地方政府已广泛建立了跨区域公共危机治理的合作创议。例如，2006年粤港澳签订的《粤港澳三地突发公共卫生事件应急合作协定》、2011年陕晋蒙豫四省区签署的《黄河中游四省（区）应急管理合作协议》、2012年沪苏浙签署的交通运输行业安全、应急合作框架协议、2013年苏浙皖沪签署的《长三角地区跨界环境污染事件应急联动工作方案》、2016年京津冀三地签署的《关于建立京津冀区域安全生产应急联动工作机制的协议》等，这些跨区域性的合作创议可以划分为4个领域：自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全。笔者通过对各个领域跨区域公共危机政府合作文件的整理，发现早期的地方政府合作文件多以方案、意见、备忘录、条例、办法、纪要、协定、规划、宣言等形式出现，而近期这类政府文件多以“协议”这一类文件形式出现，地方政府间关于跨区域公共危机治理的合作已经呈现出了越来越正式、规范的特点。近年来，随着跨区域间政府面临的环境治理压力、公共安全治理压力、自然灾害治理压力、事故灾难治理压力的不断增大，区域内政府合作成为大势所趋。
⒉地方政府合作机制已初步建立。在处理跨区域公共危机过程中，地方政府合作广泛采用的是应急联动机制，联合监测、信息互通、联合执行已初步形成。[5]目前，应急联动机制在统一区域间政府应急预案、预警等级、信息以及资源整合等方面发挥着积极作用。同时，基础设施共建共享机制的初步建立在一定程度上减少了政府间合作的基础设施重复建设的资源浪费，提高了资源的利用率，节省了地方政府部分开支；监督机制的建立对于规范政府间危机治理行为、提高地方政府公共危机合作治理的参与度、确保合作继续生效具有重要作用；联席会议、对口支援等机制的建立也对快速有效处理跨区域公共危机具有积极影响。总之，在应对不同的跨区域公共危机时，地方政府合作治理会选择采取多种灵活性合作机制，且这些机制正在逐步完善。
⒊地方政府合作的正向效应已逐步显现。跨区域公共危机治理中地方政府合作的正向效应主要体现在三个方面：一是降低危机治理成本。相較于政府单方治理跨区域危机，多方合作可以使地方政府在人员配置和基础设施建设上进行整合，从而降低治理成本。二是提高危机处理效率。如长三角地区于2006年建设的应急信息系统，致力于实现苏浙沪三地信息互联互通，其在2008年的手足口病及问题奶粉等突发性事件中发挥了重要作用，有效控制了危机蔓延。三是提高政府公信力。公共危机的治理效果对政府公信力的塑造有重要影响，如近几年来京津冀地区持续发生的大气污染事件，三地政府积极采取合作治理方式，先后出台了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《京津冀大气污染防治强化措施（2016-2017年）》《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，明确了京津冀三地工作的重点任务，加大了联防联控共同治理的力度，从而使区域空气污染得到明显控制，满足了人民群众的环境诉求，提升了政府在公众中的形象。
（二）跨区域公共危机治理中地方政府合作的困境分析
“地方政府合作必然产生为达成合作的交易成本”。[6]交易成本的高低往往决定着地方政府的合作策略，当交易成本低时，地方政府倾向于合作；而当交易成本高时，地方政府则采取非合作行为。可以说，跨区域公共危机治理中地方政府合作困境的产生，是多重因素综合作用下导致交易成本过高的结果。
⒈协调困难。跨区域公共危机治理主体由于行政区划的不同导致其利益诉求各异，地方政府往往倾向于追求自身利益最大化，这样就容易造成整体利益的旁落，从而使合作各方在整个合作过程中出现协调困难。具体而言：一是政府角色认知不足。在地方政府选择合作的初始阶段，往往存在因对自身利益的过分关注而忽视合作后将产生的区域共同利益的问题；在地方政府达成合作意向后，又存在有些合作方因角色认知不强而参与跨区域公共危机治理自主性不高的问题。二是信息共享难。信息共享是地方政府相互合作的基础，目前，长三角和京津冀地区在信息共享方面做得比较到位，建立了信息共享平台，实现了合作方在所合作领域的信息对接，但仍存在着很多合作区域因在危机治理中各方信息沟通不畅而影响工作调度的问题。三是协调机构缺失。实践中，地方政府之间签订了跨区域合作框架，合作各方在事后多采用联席会议以及临时工作小组来沟通协调工作，但这种模式不仅组织较为松散、权威性差，且只能针对一些临时性问题进行处置，而跨区域公共危机的预防是一个长期的过程，权威性、常态化协调机构的缺乏不利于跨区域性公共危机的治理真正落到实处。
⒉成本分摊界定难，利益均衡维持难。“成本—收益”分析是地方政府在跨区域公共危机中选择合作治理的现实考量，各方所付出成本以及获得收益能够控制在一定范围内有利于保持合作的稳定，避免合作政府出现“转移风险、规避危机、减少危害的心理和行为”。[7]然而，目前地方政府在成本分摊与利益均衡上存在较大分歧，这就增加了合作的不确定性因素。首先，成本分摊界定难。对于合作各方应支付的成本是多少、有无可参照性的标准等问题，目前并没有明确的成本分摊机制来处理。而现实中地方政府合作治理跨区域公共危机时又多采用成本均摊方式，对各方政府在合作治理危机时的作用发挥以及受益情况缺乏考虑，这样“一刀切”的方式很容易导致地方政府不合作现象的发生。其次，利益均衡维持难。跨区域公共危机合作治理过程中，各方利益会随危机变化发生动态调整和重新分配，新的维持合作的利益平衡点难以寻找，也难以持续。主要表现在：一是多元利益目标统一难。合作治理主体各方既要维护自身利益，又要兼顾区域整体利益，两种利益很难协调一致。二是合作各方治理贡献界定难。各方在跨区域公共危机治理中所做贡献难以度量，存在损害大、受益小，损害小、受益大的利益分配不均现象，同时由于缺乏利益补偿机制，使得合作各方容易产生利益纠纷，从而阻碍合作。
⒊监督制约困难。跨区域公共危机治理的合作方是行政不相隶属的平等主体，合作协议所建立的监督制约机制由于权威性较弱而导致监督乏力。这种情况下，地方本位主义容易抬头，从而使跨区域公共危机治理的合作难以进行。究其原因：一是责任划分难。责任划分是对跨区域公共危机治理中合作各方权利义务关系进行界定的过程，实现合理清晰的责任划分，能够明晰合作各方权责关系，降低监督成本。而目前跨区域公共危机治理合作中，较为普遍地存在责任归属不清的问题，导致一些地方政府在合作治理中“搭便车”而不作为，在面临责任追究时又相互推诿，监督制约作用无法发挥。二是制度缺失。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》以顶层法律条文的方式界定了跨区域公共危机治理中府际合作的基本原则，但对于地方政府合作如何启动、如何展开以及运行保障等方面缺乏详细规定，导致地方政府合作过程中无所适从。此外，地方政府自身也缺乏合作的组织制度设计，缺乏对合作方的管理、利益分配、财政保障、激励与惩罚等制度规定，从而导致监督制约困难。
三、交易成本分析视角下完善跨区域公共危机治理中地方政府合作机制的建议
在跨区域公共危机治理中达成地方政府间合作，期间必然会产生成本。要实现跨区域公共危机的有效治理，就要在保证实现区域整体利益最大化的前提下尽可能减少地方政府所付出的成本。需要指出的是，降低成本并非单纯追求交易成本的最小化，还需考虑跨区域公共危机治理的公共性以及地方政府合作中一些不必要的成本浪费。因此，构建以交易成本分析为视角的跨区域公共危机地方政府合作治理机制就显得尤为重要。
（一）府际契约机制
府际契约，是政府合作的开始。地方政府要合作治理跨区域公共危机，一般需要共同签订合作协议等形式的政府文件，而这类跨区域性质的政府文件就是府际契约。签订府际契约，是维护区域共同利益的首要环节，是节约单方治理成本的第一步骤。而建立府际契约机制，其目的就在于强化契约各方的合作态度，形成共同体意识，降低因事前过多的信息交流、谈判所产生的信息互换和协调成本。府际合作机制包含两个子机制，即地方政府合作前的主体认知机制和合作时的承诺机制。
⒈主体认知机制。跨区域公共危机治理中地方政府要降低治理成本，前提是要对合作及其效应有所认知。一方面，要积极倡导合作理念。对于跨区域公共危机多发区域内的地方政府，要使其明确合作能够在效率、成本、效应等方面带来积极影响，同时援引一些在跨区域公共危机中地方政府合作治理成功的案例，發挥标杆效应，增强地方政府间的合作意识。另一方面，要创新政府绩效考核体系。政府绩效考核应去除单一化模式，强调多元考核方式，提倡区域整体利益观。从思维更新及制度创新方面对地方政府进行理念传输，在降低不必要信息互换成本的同时为促成各方合作做好铺垫。
⒉承诺机制。现行地方政府跨区域公共危机合作治理中往往存在违反合作的机会主义行为，而“一个显而易见的控制机会主义的方法是采取一个限制事后行为的事前承诺，承诺由此成为降低交易成本的有效方法”，[8]因此，建立承诺机制，以降低事后协调成本的方式，对于维持地方政府合作、保障跨区域公共危机有效治理具有重要意义。承诺机制的运行有两个必要条件：一是承诺必须具有可信度。合作各方所签订的协议在其内部应具有权威性，各方所作的合作承诺应该能够得到贯彻执行。二是违反承诺必须付出违约成本。对于有的合作方出现违反协议及不作为行为时，所有合作主体都可以对其进行控诉，使其将要付出的违约成本大于其因违反协议所获得的收益。承诺机制能够在一定层面上控制地方政府的自利性倾向，减少因不合作行为给跨区域公共危机治理带来的危害。
（二）协调机制
保证府际契约的高效运转，关键在于协调。协调能够对资源进行有效整合，能够对合作政府间利益冲突进行调和，也能够克服地方政府间的集体行动困境，降低交易成本，从而达到跨区域公共危机治理整体性利益最大化的目标。建立协调机制的目的在于缩减不必要的成本浪费，以沟通协商的方式解决地方政府合作过程中存在的问题。
⒈信息共享机制。信息共享解决的是相互合作的地方政府间信息不对称的问题，其能够降低信息成本，并及时向合作方提供区域内公共危机信息，以便合作各方快速采取有效措施加以处理。实现信息共享有赖于建立共享机制，而确保信息共享机制正常运转包含两大前提：一是建立危机信息共享平台。随着大数据时代的到来，通过技术层面建立危机信息共享平台，能够使传统信息分割局面得到改变。该信息平台应该兼具信息共享、信息收集、信息整合、信息检索、报告生成等功能，能够切实给合作各方提供危机应急决策的可靠信息。二是进一步加强信息公开。合作的各方政府要保证危机信息的透明化，对危机治理情况进行实时更新，使信息平台能够获取及时、准确的信息。
⒉特别管理组织机制。设立特别管理组织，旨在摆脱当前跨区域公共危机治理中出现的因协调成本过高而产生的地方政府合作困境。在政府顶层设计上，集统一领导和综合协调于一身的应急管理部于2018年成立，这使得跨区域公共危机综合治理成为可能。特别管理组织旨在以应急管理部为蓝本，主张改变以往较为松散、缺乏权威的跨区域公共危机管理模式，而使该组织发挥作用的关键就是确保其组织机构的常设性与权威性。因此，要发挥特别管理组织机制的作用，首先要建立常设性的跨区域公共危机治理协调组织，常设是相对临时而言的，具备稳定性才能更好地协调跨区域公共危机治理工作。其次要保证跨区域公共危机治理协调组织的权威性，合作各方应让渡部分管理权限，赋予该特别管理组织实质性权力，包括指挥调度、监督管理、信息发布等方面的权力，以协调地方政府间关系，减少因跨区域公共危机的无序治理而产生的成本浪费。根据“成本—收益”分析，设立特别管理组织虽会付出一定成本，但并不代表地方政府间合作交易总成本会相应提高。相反，如果其有效发挥作用，会大大降低地方政府间合作交易的总成本。
（三）利益分配机制
利益是推动地方政府合作治理跨区域公共危机的内在驱动力，地方政府合作能否持续、能否避免机会主义等不合作行为、提高治理效率和合作向心力都与科学合理的利益分配息息相关。而建立利益分配机制，旨在通过平衡各方利益的前提下消除地方政府间的利益博弈，能够对降低利益协调交易成本、消除政府合作困境产生不可或缺的作用。主要包括三方面内容：利益表达机制、利益共享机制以及利益补偿机制。
⒈利益表达机制。建立利益表达机制，目的是要确保参与跨区域公共危机治理的各地方政府都能够在行政区划平级的前提下享受平等的话语权。每个合作主体都有表达自身利益诉求的机会，都有对跨区域公共危机如何合作治理提出意见的权利，跨区域公共危机合作治理方案、行为等都是基于各方共同的意愿表达，而不能由一个或几个强势地方政府所操纵。利益表达机制能够营造一个公平的合作环境，避免因利益表达不畅而出现利益协调上交易成本增加的情况。
⒉利益共享机制。跨区域公共危机合作治理成本从何而来，合作治理中取得的整体性利益如何分配，怎样发挥地方政府的合作积极性，这些问题的解决都有赖于利益共享机制发挥作用。一方面，应建立合理的成本分摊机制。合作各方都应为跨区域公共危机合作治理行为支付合作成本，但各方支付的合作成本不能均摊，而是根据各方在公共危机治理中的受益情况进行差额摊派，这既可以保证利益分配的公平性，也可以调动合作各方的积极性。另一方面，应建立正向激励机制。各地方政府在合作治理跨区域公共危机中难免因考虑成本而存在执行偏差，而建立激励强度足够大的正向激励机制，使正向激励给地方政府带来的收益大于其行为偏差所省下的成本，能够改变地方政府因利益问题而产生的不合作行为，从而发挥激励的导向作用。
⒊利益补偿机制。利益补偿在于平衡区域间各地方政府的利益分配。如在跨区域水污染合作治理过程中，当上游地区政府水污染治理成效明显，使下游地区的水质得到改善，呈现一种正外部性效应时，下游受益地区政府理应补偿上游地区成本损失；当上游地区政府在水污染治理中不作为，使下游地区的水质恶化，呈现一种负外部性效应时，上游地区政府理应补偿下游受损地区成本损失。利益补偿机制的建立，是合作各方政府在跨区域公共危机治理中利益的再分配，有利于多赢局面的形成。此外，完善地方政府横向财政转移机制，由特别管理组织牵头设立跨区域公共危机治理补偿基金，也能够激发地方政府主动参与合作治理的动力。
（四）运行保障机制
跨区域公共危机合作治理运行持续与否，还在于是否有良好的保障供应体系。运行保障通过制度的完善、监督体系的健全以及特定的财力支撑，能够规范地方政府行为、激发地方政府合作的主动性、稳定地方政府间合作关系，在很大程度上会降低合作各方的执行交易成本。
⒈制度保障机制。“完善的制度体系能够有效降低治理主体的机会主义行为”，[9]是跨区域公共危机地方政府实现合作治理的根本保障。构建制度保障机制，首先应当加强跨区域公共危机治理府际合作的顶层制度设计，在国家层面应加快出台推进跨区域合作的法律法规，确保地方政府在跨区域合作上的合法性与合理性。其次应当加强跨区域公共危机府际合作治理配套制度建设，出台权责划分、监督管理、争议裁决、激励惩罚等方面的规章制度，赋予其一定的法律效力，做好与相关法律法规的衔接，起到以制度降低地方政府合作成本的作用。
⒉监督制约机制。监督制约机制是地方政府合作治理跨区域公共危机中的重要运行保障机制之一。发挥好监督制约作用，降低监督成本，首先要强化问责机制。一是明确各治理主体的责任，做好对合作各方的任务分配及权责划分，避免出现权力不清、权责交叉等情形。二是做好责任落实工作。分配给每个地方政府的责任应该细化并可操作，同时以时效性为指标纳入对地方政府的绩效考核中。三是加强责任追究。对违反合作协议造成跨区域公共危机治理不力、合作成本增加的地方政府应依法依规进行处理。其次要建立随机检查机制。对跨区域公共危机合作治理的监督，不能局限于固定的时间和地点，而是要加强随机性的突击检查，这样才能更加容易发现问题并提出整改意见，发挥刚性约束力的作用。
⒊财政保障机制。在地方政府合作对跨区域公共危机进行治理的过程中，“充足的物资保障是战胜一切危机的重大支柱”。[10]建立财政保障机制，首先要拓宽资金来源渠道，充分发挥政府与社会两方面的积极性。一方面，要加强各地方政府对跨区域公共危机治理的预算投入，建立预防各种公共危机事件的专项资金；另一方面，应充分吸纳社会资本，通过物资募捐、社会保险等渠道加强财政供给保障。其次要建立监督制度和程序。有了多元化的财政保障供應，并不代表地方政府在合作治理跨区域公共危机中可以随意使用资金，对资金的来源、财政的申报、物资的发放与监督等一系列流程需要规范化和制度化，以防止资金滥用。要确保危机治理各项资金使用到位，必要的资金应尽快下拨到位，不必要的资金也应尽量避免浪费，在保证跨区域公共危机有效治理的前提下，尽量使区域性整体利益最大化，从而节约成本。
总之，从当前跨区域公共危机治理中地方政府合作的实践来看，虽然合作治理理念已成为共识，跨区域公共危机的治理也实现了一定程度上效率和效益的双重提升，但依然面临着因交易成本居高不下而阻碍跨区域公共危机治理效率和效益进一步提升的问题。交易成本理论的引入，打破了传统合作运行的框架，构建了新型跨区域公共危机治理中地方政府的合作机制，使地方政府能够在认知行动上协同统一，在协调整合上同心合力，在利益分配上兼顾多赢，在运行保障上持续发力，从而推进地方政府在跨区域公共危机中的合作善治。
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（责任编辑：刘 丹）
Abstract：As cross-regional public crises become more and more normal，cooperation between local governments as the main body of governance has become a core issue in resolving cross-regional public crises.Therefore，based on the perspective of transaction cost analysis，this paper takes the transaction cost analysis of local government cooperation in cross-regional public crisis governance as the starting point，and discusses the status quo and dilemma of local government cooperation in cross-regional public crisis governance.It is proposed to establish an inter-governmental contract mechanism，coordination mechanism，benefit distribution mechanism and operational guarantee mechanism to ensure the overall benefit of the region.Make for reduce the various transaction costs generated in the process of local government cooperation，solve the dilemma of local government cooperation and achieve effective governance of cross-regional public crises.
Key words：transaction cost analysis；cross-regional public crisis；local government cooperation
