民主党派民主监督作用的发挥
陆聂海
〔摘要〕 民主党派的民主监督总体上可以纳入权利监督而非权力监督的范畴。民主党派民主监督具有政治性、民主性、制度性、合作性、监督性五大特征。通过调研可知，当前对民主监督的政治性虽有充分认识，但工作中偏重于事务性监督；民主监督的自主性和主动性不足，监督氛围不够浓厚；民主监督形式虽有创新，但仍需不断拓展；民主监督的制度框架基本确立，但制度化水平还不高；监督效果虽有改进，但监督职能没充分发挥。为此，要建立健全民主监督制度体系，加强监督的主体性建设，加强监督能力建设，将从严治党和民主监督有效结合以强化监督效果，探索通过监察委员会平台发挥民主监督作用。
〔关键词〕 民主党派，民主监督，政治协商
〔中图分类号〕D665 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0062-07
民主监督是民主党派的重要职能 ，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。民主监督和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度紧密联系在一起，在内容上包括人民政协民主监督和民主党派民主监督①。相对于一般的权利性社会监督，民主监督定位于政治监督。不管是人民政协的民主监督，还是民主党派的民主监督，作为有组织和有秩序的监督活动，民主监督比一般社会监督的影响力和作用力都要大。由于监督主体智力密集、来源广泛、代表性强、专业性高，同时具有相对独特的政治地位，可以从党和政府外的第三方提出监督建议，决定了民主监督较为理性和深刻，不仅具有较强的理论性、针对性和警示性，而且有较高的政治权威性。邓小平指出：“我们这样一个执政党确实需要监督。既需党内的，更需党外的。” 〔1 〕261在全面建成小康社会决胜阶段，改革已进入深水区，对权力进行更深层次的监督和制约越来越成为时代发展的需要。现实情况是，虽然中国共产党历来重视民主党派的民主监督作用，积极推出各种政策和指导意见加以落实，然而在现实层面，民主党派的民主监督作用仍然相对薄弱，还有很大的空间和资源需要开发。因此，在中国特色社会主义进入新时代的背景下，充分发挥民主党派的民主监督作用，对于巩固中国共产党领导的多党合作制度，完善社会主义监督体系，发展社会主义民主无疑具有重大意義。
一、研究背景和调研过程
本研究所指的民主党派民主监督是指以民主党派和无党派人士为主体进行的监督。从数量上来说，理论界对于民主党派发挥民主监督作用的研究已经形成了大量成果。但这些研究成果大多集中于理论分析，鲜见实证探讨。在新形势下，为了更好地研究民主党派民主监督作用的发挥问题，就需要创新研究方式。
本研究首先从政治生态分析层面建构了一个民主党派民主监督的理论模型。从政治生态的分析角度讲，任何一种政治制度及其行为都是特定政治生态环境的产物，其目的也是设计和建设更能适应和促进当前政治生态环境需要的政治制度和政治行为。按此思路，建构了民主党派民主监督的政治生态分析模型（见图1）。
根据民主党派民主监督的理论模型，并结合民主监督的整个过程，本研究认为民主党派民主监督具有以下五个特征：
政治性。民主监督是一种政治监督，具有政治性，这主要体现在三方面。一是作为参政党的民主党派不同于社会组织和公民，它是一个政治性的政党组织。由于政党在国家政权中的重要地位和作用，作为高层次政党监督的民主监督本身是一种政治性监督。二是民主党派民主监督不同于一般人民群众的权利性民主监督，它是在政治体制内进行的监督，其监督属性由“中国共产党领导的政治协商和多党合作制度”这一基本政治制度所规定。三是民主党派民主监督的前提是坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义道路，其监督要始终坚持正确的政治方向。
民主性。民主本身就有权利的意蕴，民主监督是一种权利性的监督，也是社会主义独有的民主形式之一。② 民主监督的民主性要求监督的氛围是融洽的，监督的方式是民主的，主要通过提意见、批评、建议的方式实施，所以是一种表达性的监督。民主监督的民主性还表现为民主监督和协商民主密切相关，要通过协商以达到监督目的实现。此外，民主监督的民主性还体现为民主党派在监督中的主动性和主体性有关。民主党派作为参政党，并非被动地进行政治活动，而应该有意识地关注政治、经济、社会、文化及生态发展，并就某些问题进行主动监督。
制度性。民主党派民主监督的制度性指的是民主监督要有相应的制度保障。作为“严密的法治监督体系”的一部分，民主监督法制化是制度化的核心要素之一，即通过一定的法制形式将民主监督确立下来，不能擅自改变。除了法制化，还包括监督的规范化、程序化。民主监督规范化是通过一系列明确、具体的规范，来规范相关的民主监督行为。而程序化是任何形式的民主监督制度的基本要求，缺乏一定程序的规范，民主监督会陷入杂乱无章的境地。
合作性。竞争性的西方政党制度体现的是替代性监督，而中国的政党制度体现的是合作性监督。民主监督实际上是一种纠错机制，通过民主监督作用的发挥，帮助执政的中国共产党加强和改善领导。另一方面，统一战线的主题就是大团结和大联合，党派进行民主监督的统一战线性质决定了是以团结合作为目的。团结合作的主题体现在监督的各个环节，它要求在民主监督中参政党和执政党既要坚持共同点，又要看到差异处，形成和谐相处、互相合作的合作共事工作机制。
监督性。民主监督的监督性是其区别于民主党派的参政议政职能、政治协商职能的最基本的特性。民主监督是一种柔性的异体监督，不同于法律监督、党内监督等刚性权力监督，其效力并不具备法定约束力，但同样具有监督性，都属于社会主义政治监督体系不可或缺的一部分，其目的是为了对公共权力形成制约。从结果看，民主监督的监督性主要反映在监督效果和监督力度方面。监督效果越好，说明监督性越强，反之则说明监督性越弱。
基于民主党派民主监督的特征，同时考虑到民主监督是一个环式过程，涉及理念、主体、制度、行为、结果等各个方面，因此本研究构建了民主党派民主监督特征指标体系（见表1），并以此指标体系为参照进行调研分析。
在进行以上理论分析和建构指标体系的基础上，2017年2月至9月，我们以浙江省为主要调研区域，主要采用问卷调查并结合座谈访谈的方法进行。③ 选择调查的样本及对象具有代表性，不仅具备较高的统战理论素养，同时也参与实际的民主监督工作。问卷以上述民主党派民主监督指标体系为参照，以五大特征构建了十二个二级指标。
此次调研共发放问卷282份，回收有效问卷264份。由于研究主题是民主党派的民主监督，所以在党派结构中，民主党派和无党派人士要有一定比例。在被调查者的年龄结构中，中青年干部占较大比例。被调查者的职业构成较为多元化，除了公务员和专业技术性人员，还有一定数量的新阶层人士 ④ 和非公经济人士。具体问卷情况见表2。
二、调研结果分析
以浙江省为例，结合民主党派民主监督的五大特征，从调研的总体情况来看，当前民主党派民主监督作用发挥明显，但也存在一些较为突出的问题。
（一）对民主监督的政治性虽有充分认识，但工作中偏重于事务性监督
从调研结果来看，当前民主党派对民主监督的政治性有较为充分的认识，大部分民主党派和无党派人士具有较强的政治把握能力，能够坚定地认同和接受共产党的领导地位，对中国特色社会主义道路充满信心，在重大原则问题上旗帜鲜明。当然，我们也发现一少部分民主党派成员在思想上受到西方价值观的侵蚀。另一方面，在对民主监督性质的认识上，广大民主党派和无党派人士都能有着清醒的认识，都认为民主监督是一种政治性监督，其政治性体现在高层次的政党监督上，目的是为了执政党更好地执政。
但较高的理论认知不完全代表民主监督的真实情况。尽管绝大部分调研对象认识到民主监督是政治监督，不同于一般的社会监督，但从实际监督情况来看，大部分民主监督内容通常是对政府某项具体工作和某项社会事务的监督，对党际监督尤其是党委执政情况和党员干部履行职能情况进行监督的比较少。从近几年政协提案中涉及民主党派民主监督的相关内容来看，“工作建议”占了所有党派提案的大部分 ，而发挥党际监督作用的提案只有少部分。省级的情况更严重。可以说越到基层，党际监督内容越少，具体工作比例越高。而对民主党派成员以及政协委员的相关问卷访谈也验證了这一情况（见图2）。事实上，民主党派民主监督作为一种高层次的政治监督，不应当将党际“监督”降低到一般社会事务管理层面，如此不仅易混同于一般社会监督，而且会淡化监督的政治性。
（二）民主监督的自主性和主动性不足，监督氛围不够浓厚
《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定：“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。” 〔2 〕7由于组织建设薄弱，对执政党和政府依赖性过强，民主党派事实上并不是完全独立的监督主体，其民主监督作用的发挥有赖于多党合作的良好机制及氛围。因此，执政党有条件、有义务创造一个良好的监督氛围。但当前，民主监督的环境有待进一步改善。就执政党而言，一些领导干部表面上重视民主监督，但在工作中又放在一边；一些党政领导尤其是基层领导对民主监督存在认识上的误区，认为民主监督是自找麻烦，会对其权力造成制约。
相比人数众多的中共党员，作为参政党的民主党派成员数量很少，这更需要民主党派在民主监督中增强主动性和主体性，正如毛泽东1957年在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》指出：“民主党派是否能长期存在下去，不是单由共产党一方面的愿望决定的，还要看民主党派自己的表现……”。〔3 〕367-368但当前民主党派缺乏参与和推动民主监督的意愿。一些党派成员不能正确认识宪法及相关制度赋予的政治权利，监督意识不强，习惯于政治安排，不敢出头，不愿主动监督。调研发现，各民主党派组织的大部分监督活动集中在少数骨干成员身上，而广大一般成员尤其是基层成员对民主监督较为冷淡，主动性不高。除了监督意愿不强外，监督的自主性也较弱，突出表现为组织建设不力，解决自身问题能力较弱，对执政党和政府依赖过高。在对民主党派民主监督自主性不高进行归因时，在给定“个人能力有限、缺乏必要经费、党派成员兼职过多、组织建设不重视、解决自身问题能力较弱”这五项选择限选三项的情况下，“解决自身问题能力较弱”“组织建设不重视”“党派成员兼职过多”分别为62%、53%、32%，这三项成为主要原因，而“个人能力有限”和“缺乏必要经费”则为21%和25%。
（三）民主监督形式虽有创新，但仍需不断拓展
2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定了民主党派民主监督主要有六种形式，而在2015年出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中，民主党派民主监督已经拓展为十种主要形式。这证明了近年来民主监督形式日益丰富，其变化主要在以下几点：一是通过民主协商会、谈心交心会、座谈会直接向党委、政府及有关部门提意见。二是由封闭逐渐走向对所有公民开放。如民主党派通过政协平台进行的民主监督，吸纳公民代表参加资政会，甚至旁听相关会议，改变了原有在相对封闭状态下由政协委员提意见的模式。三是减少了中间监督环节。民主党派运用专项工作评议会、部门行风评议会等途径，对党和政府相关工作直接提出批评或建议，减少了监督的中间环节，提高了监督效率。
民主监督形式虽然有创新，但依然缺乏及时发现问题的有效方法，尤其是特约人员的特约监督作用发挥不充分。特约人员其实是民主党派的一支“专职”监督队伍，应该成为民主监督的重要力量。但近年来特约人员监督基本没有新的拓展。调研发现，当前特约监督存在的问题包括：一是特约监督人员的组织管理存有问题。一些被调查者对特约监督是由谁组织的都说不清楚，有的认为是“政协”，有的认为是“被监督单位”。二是对监督单位而言，有的聘任部门抓得不够实，制度落实不够好，被聘用时发个证书、开个座谈会，开展实质性监督工作不多。三是特约监督人员缺乏监督积极性。在问到“影响特约监督工作的因素”时，很多被访者竟然选择“没有积极性，形式主义严重”（占27%），其他的选择有“没有机会监督”（占19%），“缺乏对监督部门了解”（占23%），“本职工作忙，没有精力监督”（31%）等。
（四）民主监督的制度框架基本确立，但制度化水平还不高
从现状看，民主党派民主监督的法制建设进步巨大，其框架已基本确立。一是宪法明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的宪法地位，并在政治实践中形成了民主监督的宪法性惯例。二是中共中央相关重要党内法规，明确了民主监督是民主党派的基本职能并确定了基本规范⑤。三是2004年中共中央发布的《中国共产党党内监督条例（试行）》第一次以党内法规形式，明确了党内监督与党外监督的关系⑥。
尽管如此，民主党派民主监督的法制化水平还不够高，缺乏法定程序和较强约束力。有学者提出民主监督如何监督政府和司法，都应当有明确的法律规定，以防监督成为空谈。〔4 〕128-129同时，对于政党来说，政党的根本规章制度就是政党章程，根据党章治党也是民主监督法制化的重要方面。尽管民主监督在各民主党派章程中有一些规定，但章程本身并不完善，同时以章程治党的意识还不强，民主监督权利的履行也不充分。
民主监督能否发生实效，关键看有没有一个规范监督行为并落到实处的程序机制，这些程序机制主要有权利保护机制、知情沟通机制、采纳反馈机制、考核激励机制等。在访谈中，很多人認为民主党派知情沟通机制最为薄弱，原因是缺乏规范性的程序机制保障民主党派的知情权，从而造成监督信息失真。总的看来，虽然民主党派民主监督的制度化进步明显，但还缺乏严格程序。尽管在以往的政治实践中，民主监督的程序也在逐渐改善，但还需要增强科学性、系统性、规范性和可操作性。通过限选三项的问卷调查显示，多数人对民主监督的程序化并不满意，72%的调研对象认为民主监督程序的科学性不强，系统性不高；61%的调研对象认为民主监督程序的规范性不强，随意性较大；47%的调研对象认为民主监督程序的可操作性不高；只有16%的调研对象认为民主监督程序化较高。
（五）监督效果虽有改进，但监督职能没充分发挥
当前民主党派民主监督的效果虽然比以前有了很大改进，但民主监督职能并没有充分发挥。一是从横向上与参政议政、政治协商的要求相比，民主党派的民主监督效果相对较弱。目前很多民主党派组织都设有调研处，虽然有不少成立了参政议政委员会，但都以开展各类参政议政课题调查为主，普遍没有一个专门的民主监督内设机构。二是从纵向来看，其监督效果从中央到地方呈现递减状态，往往越是高层，监督效果越好，越是基层，监督效果越差。三是在我国目前的整体监督体系中，民主党派民主监督的效果一般。在对纪委监督、司法监督、行政监督、新闻舆论监督、人大监督、社会团体监督、民主党派民主监督、公民监督这八种监督类型监督效果的满意度进行评价时，由高到低分别为75%、61%、53%、49%、41%、32%、29%、17%，民主党派民主监督仅高于公民监督。
此外，民主党派民主监督效果的不理想还表现在监督成果转化为实际政策的比例较低。究其原因，一是由于缺乏有效的成果落地机制。在访谈中，仅少部分人认为相关部门能够及时将监督成果转化为实际政策，成果转化率不高。二是很多监督成果理论性太强，因脱离实际而操作性不强。尽管大部分党派成员是知识分子，但往往专注于本职工作，对具体行政部门的工作不熟悉，不能提出有效的监督方案。三是因为民主监督的评价和反馈机制没有有效建立起来。评估和反馈是对监督效果的考核，是整个民主监督环式链条中必不可少的一环。但现实中，往往对民主监督的效果没有统一和严格的考核评估机制，也缺乏反馈渠道。
三、发挥民主党派民主监督作用的路径
从调研情况看，大家普遍认为民主党派民主监督是中国特色社会主义的重要政治优势，必须加强和完善。结合实证调研与学理思考，发挥民主党派民主监督作用需从以下五方面努力。
（一）建立健全民主监督制度体系
民主监督制度化的基本内涵，应当是通过一定的法制形式将民主监督确立下来，同时要通过一系列明确、具体的程序机制来规范相关的民主监督行为。建立健全民主监督制度，首先要以法制形式和法制思维进行民主监督。现代政党政治的基本要求就是各政党在法制框架内活动。《宪法》第5条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法的这一规定明确了各民主党派在任何活动中应以法律为根本准则，依法进行民主监督。
其次，在原则性规定的基础上探索制定民主监督条例或办法。其中，应该在相关条例及办法中规定被监督者和监督者的责任、义务，以及监督的程序、方式、原则。同时为了防止民主监督的职能弱化，要规定监督任务，明确任务内容，从而有效区分民主监督和参政议政等其他职能的边界。
除此之外，还要着重做好以下几方面的工作：一是在监督过程中做好知情、沟通等程序性建设工作。知情和沟通是有效监督的前提。要在沟通环节建立完善的多方联系制度，明确沟通的渠道和方式。在知情环节要建立信息通报制度，不仅要明确知情的范围，而且要对信息通报的途径、时限等具体细节加以说明。二是完善监督成果落实机制。对民主监督的相关成果，要及时认真研究，并尽快交付有关部门落实。应建立成果落实阳光监督机制，在相应网站上公开提案办理过程，主动让公民、社团和舆论媒体监督民主监督成果的落实情况。三是建立健全监督评价机制。监督评价机制要依据一定的评价标准，把监督内容和监督效果量化成具有可操作性的若干具体指标。同时要求承办部门及时反馈，明确其责任和义务，制定相应的奖惩措施，纳入具体的部门考核。
（二）加强监督的主体性建设
中国共产党的领导地位决定了更需要自觉地接受民主党派的监督。这样的定位要求民主党派必须加强监督的主体性建设，否则无法承担主动监督的职责。从历史上看，民主党派监督的主体地位是民主党派和无党派人士在新中国建立、社会主义建设以及改革开放过程中逐渐形成的。从现实看，则是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所规定的。民主党派具有人民性、进步性和广泛性的特点，是中国特色社会主义参政党，能够有效地胜任监督工作。从逻辑上看，民主党派民主监督的主体性主要表现为主观层面和客观层面。
在主观层面，民主党派监督的主体性是指民主党派是否愿意监督以及在监督中是否具有责任意识。为此，首先要通过学习教育，加强民主监督意识。要树立高度的政治责任感和使命感，能够自觉主动地去寻找问题及症结所在，要站在诊断的角度对执政党和政府的政策、工作提出批评和意见。其次，要在加强监督意识的基础上形成民主监督文化。要通过加强民主监督的理论教育， 培养党派成员的法治意识和公民道德意识，各民主党派要根据不同历史传统和自身界别特色，对党派自身的价值观念进行概括提炼，要对党派成员的思想与行为进行规范，同时要加强党派内部价值理念宣传教育，形成积极向上的民主监督文化。再次，要继承和发扬民主党派优良传统，培养民主监督的政治责任感。民主党派和无党派人士要学习和继承老一辈民主人士追求民主、敢于谏言的光荣传统，以实现民族复兴和国家富强为己任，以高度负责的态度进行民主监督。
在客观层面，要明确民主监督是民主党派的组织行为，而非成员个体行为，党派组织是监督的主体。为此，一方面应强化中国特色社会主义参政党的观念。民主党派并非普通社会组织，也不是西方政党制度意义上的在野党和反对党，而是中国特色社会主义参政党。只有增强作为中国特色社会主义参政党的政治责任感和政治意识，才能强化参政党民主监督的主动性和主体性。另一方面应借鉴执政党组织建设的经验，加强民主党派组织建设。重点加强民主党派组织的领导班子建设和基层组织建设，应突破组织建設的瓶颈，将资源下沉，创新组织形式，拓展组织功能，不断夯实民主党派民主监督的组织基础。
（三）加强监督能力建设
从参政党的角度看，民主监督是参政党能力建设的重要方面，其目的是为了执政党更好地执政。可以说，民主党派的民主监督能力作为一个合力机制，是由民主党派进行民主监督时的各种能力综合作用而形成的。其中，调查研究能力、反映社情民意能力、解决自身问题能力等是其重要方面。当前，民主党派解决自身问题的能力略显薄弱，自我化解内部各种矛盾的本领有待提高。可以想象，如果连自身问题都不能有效解决，那么在实际监督过程中必定由于束缚较多而不能有效开展工作。为此，必须大力加强民主党派解决自身问题的能力建设。通过加强自身建设，减少依赖性，增强自主性，从而使民主监督更具有独立性和时效性。
民主监督是一种批评性和建设性并重的监督，为此，必须精确找到执政党和政府的一些问题所在，才能使监督具有针对性。为此必须大力加强民主党派调查研究能力和反映社情民意能力的建设。提高调查研究能力的关键在于要尽可能全面地掌握所监督问题的第一手资料，并进行实地调查和追踪研究，全面掌握情况。加强反映社情民意能力建设则需要向执政党学习，即放下姿态，走群众路线，从群众中来，到群众中去，密切联系群众，如此才能听到群众的真实声音，如实反映社情民意。
（四）将从严治党和民主监督有效结合以强化监督效果
当前民主党派民主监督的效果和效率都取得了巨大进步，但和预期相比，还存在一定差距，为此有必要夯实监督内容，规范监督反馈机制，加强监督成果转换，提高监督实效性。一方面要加强党际监督。民主监督的内容有十条，可以说涵盖了党和政府的很多方面，但民主党派的民主监督本质上是政党监督，这需要监督主体把握大局，抓住方向，注意分析主要矛盾和矛盾的主要方面，选好民主监督的侧重点，既要继续注重事务性监督，更要强化党际监督。另一方面要注重民主监督的深度和力度。民主监督作为一种深层次的监督，要深入调查研究，切中肯綮，避免沦为“形式监督”。同时要加强民主监督力度，积极探索在各民主党派内部建立专门进行民主监督的内设机构。民主监督内设机构的职能在于，一是开展各党派的理论研究，加强宣传力度，扩大党派影响力；二是组织和协调实际的党派民主监督活动，充分展示民主监督的组织性。
加强监督效果，不仅要通过政治体制改革突出民主监督的重要性，而且要在监督形式上不断创新。如可把民主监督与司法监督、纪委监督、人大监督、行政监督、尤其是舆论监督等监督形式有机结合。从实质上看，舆论监督和民主监督都是权利性的柔性监督，虽不具备强制力，但却都有制约性。从形式上看，两者都属于表达性的监督，都是通过话语或者书面的表达进行的监督。两者的结合有助于监督效果的显著提升。强化监督效果，还要推进项目化监督，实现全面监督向专项监督转变。民主党派应聚焦于党和政府的中心工作，特别是对一些重点工程项目、群众关注度较高的事项进行项目化监督。事实上，当前各地开展的“脱贫攻坚”专项监督、“五水共治”专项监督、“最多跑一次”改革监督等都属于项目化监督。通过项目化监督，可以改变以往大而全、散而广的现象，使监督更加精准，更有效果。
此外，从严治党和民主监督具有内在的契合性，要将两者有机结合起来。两者结合不仅有利于提升执政党的执政能力和执政水平，更有利于充分挖掘民主监督效能。一方面，民主党派的民主监督在加强中国共产党从严治党方面能够发挥巨大作用。由于各民主党派所处位置超脱，视角独特，理论水平也很高，因此能够有效帮助执政党改进作风，加强反腐倡廉建设，成为推进从严治党的重要力量。另一方面，从严治党有助于加强民主党派自身监督。民主党派自身也需要监督，但当前参政党党内监督建设与执政党党内监督建设差距巨大，为此各民主党派应以“从严治党”为契机，“以党为师”。一是进一步规范、细化各民主党派《党章》中关于党的组织、党的纪律等方面的条款；二是借鉴《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等相关制度条例，对民主党派内部监督进行权利和义务方面的规定，对违纪违法者首先进行内部惩戒。
（五）探索通过监察委员会平台发挥民主监督作用
监察委员会的建立是社会主义监督体系的重大创新，监察体制改革是事关全局的重大政治改革。充分发挥民主党派的民主监督作用，对于推动国家监察体制改革，促进党风廉政建设和反腐败工作，有着现实意义。一方面，要形成对国家监察体制改革和监察委员会工作的民主监督制度安排。监察委员会是对国家公职人员进行监督的机关，但监督者本身也应该接受监督。监察委员会不仅有监察权，更有监督权。在这两项基本职能基础上，监察委员会权力庞大，职能众多（如反贪反腐败、侦查、防渎职和职务犯罪等）。因此，根据权责对应原则，监察委员会本身更应该受到监督。当然，不同于一般监察对象，对监察委员会权力的监督有其自身的特点⑦。这些特点的存在使得对监察委员会的监督不仅需要党内监督，也需要党外的民主监督。另一方面，还要为监察体制改革献策建言，协助监察委员会开展监督工作。民主党派人才荟萃、智力密集、位置超脱、地位独特，通过加强与监察委员会的合作，不仅能够促进监察委员会更好开展工作，而且还能提升民主监督的实效。可以尝试开展民主党派和监察委员会对口联系制度，监察委员会相关部门可以向民主党派定期通报工作情况，民主党派则要认真听取相关工作通报，以更好地知情和参与。要积极探索民主监督员、民主评议、特邀监察员监督等机制建设。应当看到，一段时间以来，行政监察机关特约监察员制度的监督作用发挥不够明显，建议由监察委员会通盘考虑人选，统一选聘，以增加其权威性，使特约监督工作更加有效。民主党派也应向监察委员会委派监督员，对监察委员会的权力行使、工作人员履职、监察效果等开展常规性监督。同时要提交民主监督建议书，履行民主监督职责，促使监察工作更好地开展。
注 释：
①两者在内容、形式、程序等方面有相似处，就其本质而言都带有统一战线性质，都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的体现。但民主党派的民主监督侧重于政党之间的党际政治监督，而人民政协的民主监督更为关注公共政策的制定和执行，以及公共权力的正当运行。
②如1989年颁布的 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年颁布的《中共中央關于进一步加强中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》指出民主监督是我国基本政治制度框架内的民主形式。
③浙江省是全国为数不多的八个民主党派省级组织齐全的省份，党派成员总数在全国居靠前位置，具有一定代表性。近年来，浙江省各民主党派在中共各级党委的领导下，积极履行参政党职能，加强民主监督，取得了明显成绩，其中不少经验和做法对全国有启示和借鉴意义。
④新的社会阶层人士主要为四类人员：私营企业和外资企业的管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员。
⑤这些文件有 1998年出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，2005年出台的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》以及2015年出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等。
⑥“总则”第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”
⑦这些特点包括：一是监察委员会是由不同权力构成的综合性机关；二是监察委员会行使部分侦查权，具有一定的司法权属性；三是纪委与监察委员会合署办公，使党权与行政权、部分司法权结合在一起，使权力行使更“强势”；四是监察委员会主任由纪委书记担任，副主任由副书记兼任；五是监察的公权力范围全覆盖等。
参考文献：
〔1〕邓小平文选：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.
〔2〕中国共产党统一战线工作条例（试行）〔M〕.北京：华文出版社，2015.
〔3〕毛泽东选集：第5卷〔M〕.北京：人民出版社，1977.
〔4〕何力平.政党法律制度研究〔M〕.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.
责任编辑 吕晓斌
〔摘要〕 民主党派的民主监督总体上可以纳入权利监督而非权力监督的范畴。民主党派民主监督具有政治性、民主性、制度性、合作性、监督性五大特征。通过调研可知，当前对民主监督的政治性虽有充分认识，但工作中偏重于事务性监督；民主监督的自主性和主动性不足，监督氛围不够浓厚；民主监督形式虽有创新，但仍需不断拓展；民主监督的制度框架基本确立，但制度化水平还不高；监督效果虽有改进，但监督职能没充分发挥。为此，要建立健全民主监督制度体系，加强监督的主体性建设，加强监督能力建设，将从严治党和民主监督有效结合以强化监督效果，探索通过监察委员会平台发挥民主监督作用。
〔关键词〕 民主党派，民主监督，政治协商
〔中图分类号〕D665 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0062-07
民主监督是民主党派的重要职能 ，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。民主监督和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度紧密联系在一起，在内容上包括人民政协民主监督和民主党派民主监督①。相对于一般的权利性社会监督，民主监督定位于政治监督。不管是人民政协的民主监督，还是民主党派的民主监督，作为有组织和有秩序的监督活动，民主监督比一般社会监督的影响力和作用力都要大。由于监督主体智力密集、来源广泛、代表性强、专业性高，同时具有相对独特的政治地位，可以从党和政府外的第三方提出监督建议，决定了民主监督较为理性和深刻，不仅具有较强的理论性、针对性和警示性，而且有较高的政治权威性。邓小平指出：“我们这样一个执政党确实需要监督。既需党内的，更需党外的。” 〔1 〕261在全面建成小康社会决胜阶段，改革已进入深水区，对权力进行更深层次的监督和制约越来越成为时代发展的需要。现实情况是，虽然中国共产党历来重视民主党派的民主监督作用，积极推出各种政策和指导意见加以落实，然而在现实层面，民主党派的民主监督作用仍然相对薄弱，还有很大的空间和资源需要开发。因此，在中国特色社会主义进入新时代的背景下，充分发挥民主党派的民主监督作用，对于巩固中国共产党领导的多党合作制度，完善社会主义监督体系，发展社会主义民主无疑具有重大意義。
一、研究背景和调研过程
本研究所指的民主党派民主监督是指以民主党派和无党派人士为主体进行的监督。从数量上来说，理论界对于民主党派发挥民主监督作用的研究已经形成了大量成果。但这些研究成果大多集中于理论分析，鲜见实证探讨。在新形势下，为了更好地研究民主党派民主监督作用的发挥问题，就需要创新研究方式。
本研究首先从政治生态分析层面建构了一个民主党派民主监督的理论模型。从政治生态的分析角度讲，任何一种政治制度及其行为都是特定政治生态环境的产物，其目的也是设计和建设更能适应和促进当前政治生态环境需要的政治制度和政治行为。按此思路，建构了民主党派民主监督的政治生态分析模型（见图1）。
根据民主党派民主监督的理论模型，并结合民主监督的整个过程，本研究认为民主党派民主监督具有以下五个特征：
政治性。民主监督是一种政治监督，具有政治性，这主要体现在三方面。一是作为参政党的民主党派不同于社会组织和公民，它是一个政治性的政党组织。由于政党在国家政权中的重要地位和作用，作为高层次政党监督的民主监督本身是一种政治性监督。二是民主党派民主监督不同于一般人民群众的权利性民主监督，它是在政治体制内进行的监督，其监督属性由“中国共产党领导的政治协商和多党合作制度”这一基本政治制度所规定。三是民主党派民主监督的前提是坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义道路，其监督要始终坚持正确的政治方向。
民主性。民主本身就有权利的意蕴，民主监督是一种权利性的监督，也是社会主义独有的民主形式之一。② 民主监督的民主性要求监督的氛围是融洽的，监督的方式是民主的，主要通过提意见、批评、建议的方式实施，所以是一种表达性的监督。民主监督的民主性还表现为民主监督和协商民主密切相关，要通过协商以达到监督目的实现。此外，民主监督的民主性还体现为民主党派在监督中的主动性和主体性有关。民主党派作为参政党，并非被动地进行政治活动，而应该有意识地关注政治、经济、社会、文化及生态发展，并就某些问题进行主动监督。
制度性。民主党派民主监督的制度性指的是民主监督要有相应的制度保障。作为“严密的法治监督体系”的一部分，民主监督法制化是制度化的核心要素之一，即通过一定的法制形式将民主监督确立下来，不能擅自改变。除了法制化，还包括监督的规范化、程序化。民主监督规范化是通过一系列明确、具体的规范，来规范相关的民主监督行为。而程序化是任何形式的民主监督制度的基本要求，缺乏一定程序的规范，民主监督会陷入杂乱无章的境地。
合作性。竞争性的西方政党制度体现的是替代性监督，而中国的政党制度体现的是合作性监督。民主监督实际上是一种纠错机制，通过民主监督作用的发挥，帮助执政的中国共产党加强和改善领导。另一方面，统一战线的主题就是大团结和大联合，党派进行民主监督的统一战线性质决定了是以团结合作为目的。团结合作的主题体现在监督的各个环节，它要求在民主监督中参政党和执政党既要坚持共同点，又要看到差异处，形成和谐相处、互相合作的合作共事工作机制。
监督性。民主监督的监督性是其区别于民主党派的参政议政职能、政治协商职能的最基本的特性。民主监督是一种柔性的异体监督，不同于法律监督、党内监督等刚性权力监督，其效力并不具备法定约束力，但同样具有监督性，都属于社会主义政治监督体系不可或缺的一部分，其目的是为了对公共权力形成制约。从结果看，民主监督的监督性主要反映在监督效果和监督力度方面。监督效果越好，说明监督性越强，反之则说明监督性越弱。
基于民主党派民主监督的特征，同时考虑到民主监督是一个环式过程，涉及理念、主体、制度、行为、结果等各个方面，因此本研究构建了民主党派民主监督特征指标体系（见表1），并以此指标体系为参照进行调研分析。
在进行以上理论分析和建构指标体系的基础上，2017年2月至9月，我们以浙江省为主要调研区域，主要采用问卷调查并结合座谈访谈的方法进行。③ 选择调查的样本及对象具有代表性，不仅具备较高的统战理论素养，同时也参与实际的民主监督工作。问卷以上述民主党派民主监督指标体系为参照，以五大特征构建了十二个二级指标。
此次调研共发放问卷282份，回收有效问卷264份。由于研究主题是民主党派的民主监督，所以在党派结构中，民主党派和无党派人士要有一定比例。在被调查者的年龄结构中，中青年干部占较大比例。被调查者的职业构成较为多元化，除了公务员和专业技术性人员，还有一定数量的新阶层人士 ④ 和非公经济人士。具体问卷情况见表2。
二、调研结果分析
以浙江省为例，结合民主党派民主监督的五大特征，从调研的总体情况来看，当前民主党派民主监督作用发挥明显，但也存在一些较为突出的问题。
（一）对民主监督的政治性虽有充分认识，但工作中偏重于事务性监督
从调研结果来看，当前民主党派对民主监督的政治性有较为充分的认识，大部分民主党派和无党派人士具有较强的政治把握能力，能够坚定地认同和接受共产党的领导地位，对中国特色社会主义道路充满信心，在重大原则问题上旗帜鲜明。当然，我们也发现一少部分民主党派成员在思想上受到西方价值观的侵蚀。另一方面，在对民主监督性质的认识上，广大民主党派和无党派人士都能有着清醒的认识，都认为民主监督是一种政治性监督，其政治性体现在高层次的政党监督上，目的是为了执政党更好地执政。
但较高的理论认知不完全代表民主监督的真实情况。尽管绝大部分调研对象认识到民主监督是政治监督，不同于一般的社会监督，但从实际监督情况来看，大部分民主监督内容通常是对政府某项具体工作和某项社会事务的监督，对党际监督尤其是党委执政情况和党员干部履行职能情况进行监督的比较少。从近几年政协提案中涉及民主党派民主监督的相关内容来看，“工作建议”占了所有党派提案的大部分 ，而发挥党际监督作用的提案只有少部分。省级的情况更严重。可以说越到基层，党际监督内容越少，具体工作比例越高。而对民主党派成员以及政协委员的相关问卷访谈也验證了这一情况（见图2）。事实上，民主党派民主监督作为一种高层次的政治监督，不应当将党际“监督”降低到一般社会事务管理层面，如此不仅易混同于一般社会监督，而且会淡化监督的政治性。
（二）民主监督的自主性和主动性不足，监督氛围不够浓厚
《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定：“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。” 〔2 〕7由于组织建设薄弱，对执政党和政府依赖性过强，民主党派事实上并不是完全独立的监督主体，其民主监督作用的发挥有赖于多党合作的良好机制及氛围。因此，执政党有条件、有义务创造一个良好的监督氛围。但当前，民主监督的环境有待进一步改善。就执政党而言，一些领导干部表面上重视民主监督，但在工作中又放在一边；一些党政领导尤其是基层领导对民主监督存在认识上的误区，认为民主监督是自找麻烦，会对其权力造成制约。
相比人数众多的中共党员，作为参政党的民主党派成员数量很少，这更需要民主党派在民主监督中增强主动性和主体性，正如毛泽东1957年在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》指出：“民主党派是否能长期存在下去，不是单由共产党一方面的愿望决定的，还要看民主党派自己的表现……”。〔3 〕367-368但当前民主党派缺乏参与和推动民主监督的意愿。一些党派成员不能正确认识宪法及相关制度赋予的政治权利，监督意识不强，习惯于政治安排，不敢出头，不愿主动监督。调研发现，各民主党派组织的大部分监督活动集中在少数骨干成员身上，而广大一般成员尤其是基层成员对民主监督较为冷淡，主动性不高。除了监督意愿不强外，监督的自主性也较弱，突出表现为组织建设不力，解决自身问题能力较弱，对执政党和政府依赖过高。在对民主党派民主监督自主性不高进行归因时，在给定“个人能力有限、缺乏必要经费、党派成员兼职过多、组织建设不重视、解决自身问题能力较弱”这五项选择限选三项的情况下，“解决自身问题能力较弱”“组织建设不重视”“党派成员兼职过多”分别为62%、53%、32%，这三项成为主要原因，而“个人能力有限”和“缺乏必要经费”则为21%和25%。
（三）民主监督形式虽有创新，但仍需不断拓展
2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定了民主党派民主监督主要有六种形式，而在2015年出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中，民主党派民主监督已经拓展为十种主要形式。这证明了近年来民主监督形式日益丰富，其变化主要在以下几点：一是通过民主协商会、谈心交心会、座谈会直接向党委、政府及有关部门提意见。二是由封闭逐渐走向对所有公民开放。如民主党派通过政协平台进行的民主监督，吸纳公民代表参加资政会，甚至旁听相关会议，改变了原有在相对封闭状态下由政协委员提意见的模式。三是减少了中间监督环节。民主党派运用专项工作评议会、部门行风评议会等途径，对党和政府相关工作直接提出批评或建议，减少了监督的中间环节，提高了监督效率。
民主监督形式虽然有创新，但依然缺乏及时发现问题的有效方法，尤其是特约人员的特约监督作用发挥不充分。特约人员其实是民主党派的一支“专职”监督队伍，应该成为民主监督的重要力量。但近年来特约人员监督基本没有新的拓展。调研发现，当前特约监督存在的问题包括：一是特约监督人员的组织管理存有问题。一些被调查者对特约监督是由谁组织的都说不清楚，有的认为是“政协”，有的认为是“被监督单位”。二是对监督单位而言，有的聘任部门抓得不够实，制度落实不够好，被聘用时发个证书、开个座谈会，开展实质性监督工作不多。三是特约监督人员缺乏监督积极性。在问到“影响特约监督工作的因素”时，很多被访者竟然选择“没有积极性，形式主义严重”（占27%），其他的选择有“没有机会监督”（占19%），“缺乏对监督部门了解”（占23%），“本职工作忙，没有精力监督”（31%）等。
（四）民主监督的制度框架基本确立，但制度化水平还不高
从现状看，民主党派民主监督的法制建设进步巨大，其框架已基本确立。一是宪法明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的宪法地位，并在政治实践中形成了民主监督的宪法性惯例。二是中共中央相关重要党内法规，明确了民主监督是民主党派的基本职能并确定了基本规范⑤。三是2004年中共中央发布的《中国共产党党内监督条例（试行）》第一次以党内法规形式，明确了党内监督与党外监督的关系⑥。
尽管如此，民主党派民主监督的法制化水平还不够高，缺乏法定程序和较强约束力。有学者提出民主监督如何监督政府和司法，都应当有明确的法律规定，以防监督成为空谈。〔4 〕128-129同时，对于政党来说，政党的根本规章制度就是政党章程，根据党章治党也是民主监督法制化的重要方面。尽管民主监督在各民主党派章程中有一些规定，但章程本身并不完善，同时以章程治党的意识还不强，民主监督权利的履行也不充分。
民主监督能否发生实效，关键看有没有一个规范监督行为并落到实处的程序机制，这些程序机制主要有权利保护机制、知情沟通机制、采纳反馈机制、考核激励机制等。在访谈中，很多人認为民主党派知情沟通机制最为薄弱，原因是缺乏规范性的程序机制保障民主党派的知情权，从而造成监督信息失真。总的看来，虽然民主党派民主监督的制度化进步明显，但还缺乏严格程序。尽管在以往的政治实践中，民主监督的程序也在逐渐改善，但还需要增强科学性、系统性、规范性和可操作性。通过限选三项的问卷调查显示，多数人对民主监督的程序化并不满意，72%的调研对象认为民主监督程序的科学性不强，系统性不高；61%的调研对象认为民主监督程序的规范性不强，随意性较大；47%的调研对象认为民主监督程序的可操作性不高；只有16%的调研对象认为民主监督程序化较高。
（五）监督效果虽有改进，但监督职能没充分发挥
当前民主党派民主监督的效果虽然比以前有了很大改进，但民主监督职能并没有充分发挥。一是从横向上与参政议政、政治协商的要求相比，民主党派的民主监督效果相对较弱。目前很多民主党派组织都设有调研处，虽然有不少成立了参政议政委员会，但都以开展各类参政议政课题调查为主，普遍没有一个专门的民主监督内设机构。二是从纵向来看，其监督效果从中央到地方呈现递减状态，往往越是高层，监督效果越好，越是基层，监督效果越差。三是在我国目前的整体监督体系中，民主党派民主监督的效果一般。在对纪委监督、司法监督、行政监督、新闻舆论监督、人大监督、社会团体监督、民主党派民主监督、公民监督这八种监督类型监督效果的满意度进行评价时，由高到低分别为75%、61%、53%、49%、41%、32%、29%、17%，民主党派民主监督仅高于公民监督。
此外，民主党派民主监督效果的不理想还表现在监督成果转化为实际政策的比例较低。究其原因，一是由于缺乏有效的成果落地机制。在访谈中，仅少部分人认为相关部门能够及时将监督成果转化为实际政策，成果转化率不高。二是很多监督成果理论性太强，因脱离实际而操作性不强。尽管大部分党派成员是知识分子，但往往专注于本职工作，对具体行政部门的工作不熟悉，不能提出有效的监督方案。三是因为民主监督的评价和反馈机制没有有效建立起来。评估和反馈是对监督效果的考核，是整个民主监督环式链条中必不可少的一环。但现实中，往往对民主监督的效果没有统一和严格的考核评估机制，也缺乏反馈渠道。
三、发挥民主党派民主监督作用的路径
从调研情况看，大家普遍认为民主党派民主监督是中国特色社会主义的重要政治优势，必须加强和完善。结合实证调研与学理思考，发挥民主党派民主监督作用需从以下五方面努力。
（一）建立健全民主监督制度体系
民主监督制度化的基本内涵，应当是通过一定的法制形式将民主监督确立下来，同时要通过一系列明确、具体的程序机制来规范相关的民主监督行为。建立健全民主监督制度，首先要以法制形式和法制思维进行民主监督。现代政党政治的基本要求就是各政党在法制框架内活动。《宪法》第5条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法的这一规定明确了各民主党派在任何活动中应以法律为根本准则，依法进行民主监督。
其次，在原则性规定的基础上探索制定民主监督条例或办法。其中，应该在相关条例及办法中规定被监督者和监督者的责任、义务，以及监督的程序、方式、原则。同时为了防止民主监督的职能弱化，要规定监督任务，明确任务内容，从而有效区分民主监督和参政议政等其他职能的边界。
除此之外，还要着重做好以下几方面的工作：一是在监督过程中做好知情、沟通等程序性建设工作。知情和沟通是有效监督的前提。要在沟通环节建立完善的多方联系制度，明确沟通的渠道和方式。在知情环节要建立信息通报制度，不仅要明确知情的范围，而且要对信息通报的途径、时限等具体细节加以说明。二是完善监督成果落实机制。对民主监督的相关成果，要及时认真研究，并尽快交付有关部门落实。应建立成果落实阳光监督机制，在相应网站上公开提案办理过程，主动让公民、社团和舆论媒体监督民主监督成果的落实情况。三是建立健全监督评价机制。监督评价机制要依据一定的评价标准，把监督内容和监督效果量化成具有可操作性的若干具体指标。同时要求承办部门及时反馈，明确其责任和义务，制定相应的奖惩措施，纳入具体的部门考核。
（二）加强监督的主体性建设
中国共产党的领导地位决定了更需要自觉地接受民主党派的监督。这样的定位要求民主党派必须加强监督的主体性建设，否则无法承担主动监督的职责。从历史上看，民主党派监督的主体地位是民主党派和无党派人士在新中国建立、社会主义建设以及改革开放过程中逐渐形成的。从现实看，则是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所规定的。民主党派具有人民性、进步性和广泛性的特点，是中国特色社会主义参政党，能够有效地胜任监督工作。从逻辑上看，民主党派民主监督的主体性主要表现为主观层面和客观层面。
在主观层面，民主党派监督的主体性是指民主党派是否愿意监督以及在监督中是否具有责任意识。为此，首先要通过学习教育，加强民主监督意识。要树立高度的政治责任感和使命感，能够自觉主动地去寻找问题及症结所在，要站在诊断的角度对执政党和政府的政策、工作提出批评和意见。其次，要在加强监督意识的基础上形成民主监督文化。要通过加强民主监督的理论教育， 培养党派成员的法治意识和公民道德意识，各民主党派要根据不同历史传统和自身界别特色，对党派自身的价值观念进行概括提炼，要对党派成员的思想与行为进行规范，同时要加强党派内部价值理念宣传教育，形成积极向上的民主监督文化。再次，要继承和发扬民主党派优良传统，培养民主监督的政治责任感。民主党派和无党派人士要学习和继承老一辈民主人士追求民主、敢于谏言的光荣传统，以实现民族复兴和国家富强为己任，以高度负责的态度进行民主监督。
在客观层面，要明确民主监督是民主党派的组织行为，而非成员个体行为，党派组织是监督的主体。为此，一方面应强化中国特色社会主义参政党的观念。民主党派并非普通社会组织，也不是西方政党制度意义上的在野党和反对党，而是中国特色社会主义参政党。只有增强作为中国特色社会主义参政党的政治责任感和政治意识，才能强化参政党民主监督的主动性和主体性。另一方面应借鉴执政党组织建设的经验，加强民主党派组织建设。重点加强民主党派组织的领导班子建设和基层组织建设，应突破组织建設的瓶颈，将资源下沉，创新组织形式，拓展组织功能，不断夯实民主党派民主监督的组织基础。
（三）加强监督能力建设
从参政党的角度看，民主监督是参政党能力建设的重要方面，其目的是为了执政党更好地执政。可以说，民主党派的民主监督能力作为一个合力机制，是由民主党派进行民主监督时的各种能力综合作用而形成的。其中，调查研究能力、反映社情民意能力、解决自身问题能力等是其重要方面。当前，民主党派解决自身问题的能力略显薄弱，自我化解内部各种矛盾的本领有待提高。可以想象，如果连自身问题都不能有效解决，那么在实际监督过程中必定由于束缚较多而不能有效开展工作。为此，必须大力加强民主党派解决自身问题的能力建设。通过加强自身建设，减少依赖性，增强自主性，从而使民主监督更具有独立性和时效性。
民主监督是一种批评性和建设性并重的监督，为此，必须精确找到执政党和政府的一些问题所在，才能使监督具有针对性。为此必须大力加强民主党派调查研究能力和反映社情民意能力的建设。提高调查研究能力的关键在于要尽可能全面地掌握所监督问题的第一手资料，并进行实地调查和追踪研究，全面掌握情况。加强反映社情民意能力建设则需要向执政党学习，即放下姿态，走群众路线，从群众中来，到群众中去，密切联系群众，如此才能听到群众的真实声音，如实反映社情民意。
（四）将从严治党和民主监督有效结合以强化监督效果
当前民主党派民主监督的效果和效率都取得了巨大进步，但和预期相比，还存在一定差距，为此有必要夯实监督内容，规范监督反馈机制，加强监督成果转换，提高监督实效性。一方面要加强党际监督。民主监督的内容有十条，可以说涵盖了党和政府的很多方面，但民主党派的民主监督本质上是政党监督，这需要监督主体把握大局，抓住方向，注意分析主要矛盾和矛盾的主要方面，选好民主监督的侧重点，既要继续注重事务性监督，更要强化党际监督。另一方面要注重民主监督的深度和力度。民主监督作为一种深层次的监督，要深入调查研究，切中肯綮，避免沦为“形式监督”。同时要加强民主监督力度，积极探索在各民主党派内部建立专门进行民主监督的内设机构。民主监督内设机构的职能在于，一是开展各党派的理论研究，加强宣传力度，扩大党派影响力；二是组织和协调实际的党派民主监督活动，充分展示民主监督的组织性。
加强监督效果，不仅要通过政治体制改革突出民主监督的重要性，而且要在监督形式上不断创新。如可把民主监督与司法监督、纪委监督、人大监督、行政监督、尤其是舆论监督等监督形式有机结合。从实质上看，舆论监督和民主监督都是权利性的柔性监督，虽不具备强制力，但却都有制约性。从形式上看，两者都属于表达性的监督，都是通过话语或者书面的表达进行的监督。两者的结合有助于监督效果的显著提升。强化监督效果，还要推进项目化监督，实现全面监督向专项监督转变。民主党派应聚焦于党和政府的中心工作，特别是对一些重点工程项目、群众关注度较高的事项进行项目化监督。事实上，当前各地开展的“脱贫攻坚”专项监督、“五水共治”专项监督、“最多跑一次”改革监督等都属于项目化监督。通过项目化监督，可以改变以往大而全、散而广的现象，使监督更加精准，更有效果。
此外，从严治党和民主监督具有内在的契合性，要将两者有机结合起来。两者结合不仅有利于提升执政党的执政能力和执政水平，更有利于充分挖掘民主监督效能。一方面，民主党派的民主监督在加强中国共产党从严治党方面能够发挥巨大作用。由于各民主党派所处位置超脱，视角独特，理论水平也很高，因此能够有效帮助执政党改进作风，加强反腐倡廉建设，成为推进从严治党的重要力量。另一方面，从严治党有助于加强民主党派自身监督。民主党派自身也需要监督，但当前参政党党内监督建设与执政党党内监督建设差距巨大，为此各民主党派应以“从严治党”为契机，“以党为师”。一是进一步规范、细化各民主党派《党章》中关于党的组织、党的纪律等方面的条款；二是借鉴《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等相关制度条例，对民主党派内部监督进行权利和义务方面的规定，对违纪违法者首先进行内部惩戒。
（五）探索通过监察委员会平台发挥民主监督作用
监察委员会的建立是社会主义监督体系的重大创新，监察体制改革是事关全局的重大政治改革。充分发挥民主党派的民主监督作用，对于推动国家监察体制改革，促进党风廉政建设和反腐败工作，有着现实意义。一方面，要形成对国家监察体制改革和监察委员会工作的民主监督制度安排。监察委员会是对国家公职人员进行监督的机关，但监督者本身也应该接受监督。监察委员会不仅有监察权，更有监督权。在这两项基本职能基础上，监察委员会权力庞大，职能众多（如反贪反腐败、侦查、防渎职和职务犯罪等）。因此，根据权责对应原则，监察委员会本身更应该受到监督。当然，不同于一般监察对象，对监察委员会权力的监督有其自身的特点⑦。这些特点的存在使得对监察委员会的监督不仅需要党内监督，也需要党外的民主监督。另一方面，还要为监察体制改革献策建言，协助监察委员会开展监督工作。民主党派人才荟萃、智力密集、位置超脱、地位独特，通过加强与监察委员会的合作，不仅能够促进监察委员会更好开展工作，而且还能提升民主监督的实效。可以尝试开展民主党派和监察委员会对口联系制度，监察委员会相关部门可以向民主党派定期通报工作情况，民主党派则要认真听取相关工作通报，以更好地知情和参与。要积极探索民主监督员、民主评议、特邀监察员监督等机制建设。应当看到，一段时间以来，行政监察机关特约监察员制度的监督作用发挥不够明显，建议由监察委员会通盘考虑人选，统一选聘，以增加其权威性，使特约监督工作更加有效。民主党派也应向监察委员会委派监督员，对监察委员会的权力行使、工作人员履职、监察效果等开展常规性监督。同时要提交民主监督建议书，履行民主监督职责，促使监察工作更好地开展。
注 释：
①两者在内容、形式、程序等方面有相似处，就其本质而言都带有统一战线性质，都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的体现。但民主党派的民主监督侧重于政党之间的党际政治监督，而人民政协的民主监督更为关注公共政策的制定和执行，以及公共权力的正当运行。
②如1989年颁布的 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年颁布的《中共中央關于进一步加强中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》指出民主监督是我国基本政治制度框架内的民主形式。
③浙江省是全国为数不多的八个民主党派省级组织齐全的省份，党派成员总数在全国居靠前位置，具有一定代表性。近年来，浙江省各民主党派在中共各级党委的领导下，积极履行参政党职能，加强民主监督，取得了明显成绩，其中不少经验和做法对全国有启示和借鉴意义。
④新的社会阶层人士主要为四类人员：私营企业和外资企业的管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员。
⑤这些文件有 1998年出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，2005年出台的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》以及2015年出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等。
⑥“总则”第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”
⑦这些特点包括：一是监察委员会是由不同权力构成的综合性机关；二是监察委员会行使部分侦查权，具有一定的司法权属性；三是纪委与监察委员会合署办公，使党权与行政权、部分司法权结合在一起，使权力行使更“强势”；四是监察委员会主任由纪委书记担任，副主任由副书记兼任；五是监察的公权力范围全覆盖等。
参考文献：
〔1〕邓小平文选：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.
〔2〕中国共产党统一战线工作条例（试行）〔M〕.北京：华文出版社，2015.
〔3〕毛泽东选集：第5卷〔M〕.北京：人民出版社，1977.
〔4〕何力平.政党法律制度研究〔M〕.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.
责任编辑 吕晓斌
