农村民主选举存在的问题、原因及治理对策
古天姣 常爽
摘 要：当前，农村民主选举是我国农村村民参与最为广泛、规模最大的基层民主活动。随着我国农村经济社会的发展，农村治理生态发生了深刻变化，农民的民主意识和法律意识不断增强，对于农村民主选举的公正性和透明性提出了更高要求。然而，在农村民主选举中存在的拉票、贿选、选票失真等问题给农村民主实践带来了一定的挑战，这些问题既有社会方面的原因，也有制度建设和执行方面的原因，需要通过治理加以解决。
关 键 词：农村民主选举；村民自治；基层民主
中图分类号：D422.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）10-0015-07
收稿日期：2018-07-27
作者简介：古天姣（1983—），女，辽宁抚顺人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）政治学教研部副教授，博士研究生，研究方向为政治学理论、基层治理；常爽（1984—），女，吉林省吉林市人，吉林省人力资源和社会保障厅助理研究员，研究方向为公共管理。
基金项目：本文系国家行政学院一般课题“村委会选举中的贿选问题与治理机制研究——以吉林省为例”的阶段性成果，项目编号：17KYHZ018；吉林省委党校（吉林省行政学院）一般课题“政治生态文化视阈下的村干部腐败问题及治理机制研究——以吉林省为例”的阶段性成果，项目编号：2017ZD03。
自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》实施以来，农村基层民主建设历经探索、发展、提高、创新四个阶段，民主治理逐步走向了规范化的发展轨道。全国各地相继开展村民自治活动，通过健全村民自治制度，规范了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推进了农村基层民主建设，有效地促进了农村基层社会经济、政治、文化的协调发展。而随着社会的进步和发展及农民受教育程度的不断提高，村民的民主意识和法律意识也不断增强，参与民主选举的大多数村民能够意识到村委会选举对于自身生产、生活的重要性。然而，在村民委员会（以下简称村委会）竞争性选举中，拉票、贿选、选票失真等问题已成为制约农村基层民主发展的巨大障碍。笔者基于X省G镇所辖行政村换届选举的调研，对农村民主选举中存在问题的社会、制度建设和执行方面原因进行分析并提出相关建议，以期对进一步治理农村民主选举有所裨益。
一、X省G镇所辖行政村村委会选举存在的问题
G镇位于X省的西部，地理位置优越，交通便利。国道线与公路交汇经过，是所在县西部经济、交通、文化的中心，也是农副产品重要集散地。G镇辖区有12个村，1个社区，1个工业园区。全镇户籍人口35000人，其中常住人口近30000人。笔者通过对该镇所辖行政村村委会换届选举的调研发现：在当前的农村民主换届选举中，不管是集体经济相对较为富裕的村还是经济相对较差的“空心”村，无论是交通便利的亦或是位置较远、自然条件比较艰苦的行政村，参与竞选的村民都会采取一些措施、调用能够调动的资源争取当选，农村民主换届选举的竞选参与人数和激烈程度均有所增强。如G镇L村由于种种历史原因，多年来经济基础薄弱，村级党支部和村委会“两委”班子能力较弱，原班子“带富”作用发挥不强，党员队伍在基层治理中没有发挥出应有的作用，个别年富力强的年轻党员期望通过竞选参与到村级事务管理中，因此，在村委会换届选举中候选人的竞争比较激烈，由此出现了一些值得关注的问题。
（一）信访问题较为突出
由于村委会选举竞争激烈，信访现象也日渐突出。信访的内容主要集中在选举过程中违反选举程序、候选人存在贿选现象、组织选举的工作人员失职等方面。同时，随着村民对于竞选问题的日益关注和民主意识的不断增强，信访手段和方式也日渐多样化，要求基层政府和相关部门重视选举的公正公开性以及程序的合法性。如G镇某村的村民因在村委会换届选举中竞选失败，对选举过程产生质疑进而不断上访。关于上访具体问题的处理意见，各部门已给出明确答复，镇里也多次调查研究，但上访村民依然坚持个人意见。信访问题的不断出现，不仅影响了农村正常的换届选举秩序，也为基层治理带来了挑战。
（二）竞选中存在拉票和贿选行为
在村委会换届选举中，普遍存在拉票行为，个别地区还出现了贿选行为。拉票是指竞选者在参与农村民主选举的过程中向具有投票资格的选举代表或者选民（本文指村民代表或登记参加选举的村民）进行游说以期获得投票的行为。而贿选则是指在选举中，竞选者通过向具有投票资格的选举代表或者选民给予一定的物质利益以期获得投票的方式。贿选的主体是将要或正在参与竞选的人，贿选的对象是享有投票表决权的选举代表或者选民，贿选的方式主要是给予代表或者选民一定的利益，如金钱、财产、可期待的利益回报等。[1]贿选行为虽然只是在我国少数地区出现，但其严重污染了政治生态，败坏了社会风气。在G镇所辖行政村的村委会换届选举中，少部分行政村出现了不同程度的拉票尤其是贿选行为。贿选形式多种多样，除了常见的给予烟酒财物、请吃饭等方式之外，还包括情感拉拢方式，如上门游说、笼络感情、许愿、承诺等，这使得对贿选的认定愈加困难。因为，“由生产方式和农村社会文化网络所决定的农村社会交往群体往往呈现差序格局。”[2]这种差序格局“就像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他的社会影响所推出去的圈子的中心，被圈子波纹所推及的就发生联系”。[3]在这种熟人和半熟人的社会中，相互之间的烟酒给予、相互请客送礼等是十分常见的社会交往方式，由此很难对贿选进行清晰的认定，也难以取消存在贿选问题候选人的资格。这样“选举”出来的村干部不仅无法体现应有的公正，同时对于一些有能力的候选人来说也是不公平的。
（三）在填写选票过程中存在失真问题
G镇地理位置优越，交通便利。虽然是农副产品重要集散地，但在农闲时节，大量的农村劳动力选择外出打工，甚至有部分家庭已经举家迁移到城市定居，户口却依然保留在原地。因此，在选举中就会出现一种情况——外出的村民通常由亲属或者是朋友来代填选票，这样，不能体现选民的实际意愿，只能代表代填人的意愿。有的工作人员或者因为不熟悉选举工作，或者因为不遵守选举程序，无视选举计票过程中的公正公开原则，在背离选民的地方做计票工作。同时，有的計票工作完成后也没有将选票结果存档，无法进行事后查验工作。更有甚者，将选举工作视为“儿戏”，如有的地方弄虚作假、篡改选举结果，导致选举结果缺乏真实性，无法令广大选民信服。
二、农村民主选举存在问题的原因分析
农村民主选举是我国基层民主建设的重要组成部分。这种源于基层、源于实践的民主方式，在培养广大农民政治素养和政治参与能力方面发挥了巨大作用。然而，在农村民主选举实践中存在的问题，对农村民主选举的健康发展造成了一定程度的危害。
（一）农村民主选举中存在问题的社会原因
⒈村民传统思想、村庄派系意识浓厚。由于地理、历史、文化、经济发展等客观原因，农村经济发展、社会成熟度以及基础教育程度普遍滞后。首先，村民中依然存在一定的“官本位”思想。部分村民在“官本位”思想的影响下，认为村官也是“官”，当“官”就有权，就比老百姓高一等，自己应该受到当官人的管制，而忽视了自身的主体地位。也有部分村民受到“官本位”思想的驱使，企图在村委会内谋求“一官半职”。其次，妇女政治参与度不高。虽然人人平等的观念已经提倡了很多年，然而在农村依然存在着“妇女不问政事”“女主内男主外”的思想。很多农村妇女并不重视自己的政治参与权，也不重视手中的选票，在投票时或是“人云亦云”，或是投给拉票、贿选者，民主选票的作用没有得到真正发挥。这种思想严重阻碍了我国基层民主政治建设的步伐。再次，村庄派系意识浓厚。村庄派系根植于传统农村社会，是指“村民以二元联盟为基本单元，为了达成某种共同利益所建构的一套多重人际网络组织，其纽带往往是血缘、业缘、地缘或者利益因素。”[4]村庄派系离不开传统的农村熟人社会结构，随着市场经济的发展以及利益多元化和政治诉求的日益增加，村庄派系呈现出新的发展趋势，而其诉求也在选举过程中更加明显地表现出来。
⒉农村宗族、家族意识强烈。受传统思想文化的影响，宗族、家族意识在很多村民的思想中依然存在。农村宗族、家族思想根深蒂固，光宗耀祖的观念比较强烈，这种意识在现实中也产生了反作用，使更多人注重的不是本村的长远发展，而是眼前的利益得失。村民认为选择自己宗族或家族的人、选择自己熟悉的人、选择同自己关系亲近的人，会给自身带来更多的利益回馈。因此，候选人的能力和水平并不是他们选举的第一要素。在G镇所辖行政村L村村委会换届选举中，村主任的正式候选人有3人，其中一大姓氏占全村的2/3，另外两个姓氏只占全村的1/3。最终，大姓氏候选人选票占了绝大多数，以最高票数当选。可见，农村基层选举由于受到宗族、家族意识的影响有可能缺乏公正性，从而使很多具有较高素质、较强能力和较宽眼界的人失去了机会，导致村里的工作得不到创新发展。
⒊村民的民主权利意识不强。从对G镇所辖行政村的换届选举和对村民的调研中不难发现，虽然大多数村民认识到了农村民主选举的重要性，但仍有部分村民受到村庄派系和宗族、家族意识的影响，对于村民所享有的民主选举权利不太关心，或者说对于民主选举的关心根植于自身更加直接的利益回馈之中。部分村民对村委会选举缺乏热情，有的村民“随大流”，有的村民以自己的好恶来衡量村干部，有的村民认为谁当选都与自己没有关系，有的村民认为这不过就是个形式、做样子；一些外出务工的村民重钞票轻选票，甚至不参与选举；还有一些老人和妇女由于法律意识淡薄，往往不在意自己手中的权利。
⒋选民受教育程度及候选人素质有待进一步提高。我国农村的基础教育一直比较薄弱，虽然改革开放以来国家不断地加大对农村基础教育的投入，教育水平也有所提升，但教育水平仍然没有达到理想程度，而选民素质的高低会对选举活动产生较大的影响。就村民而言，由于整体素质不高，盲目地追求眼前利益，使得别有用心的候选人钻了空子。同时，一些村民缺少法律知识，也就忽视或者是意识不到自己的权利。就村干部而言，近年来，G镇领导干部和村干部的文化水平有了显著提高，但是整体水平仍然较低。以G镇所辖行政村2013年换届选举为例：在当选的“两委”干部中，本科以上文化水平2人，大专文化水平的18人，中专及高中文化水平的33人，初中文化水平的11人，小学文化水平1人。由于缺少法律知识、缺少对法律的敬畏，在选举过程中出现违法行为也就不足为奇。
（二）农村民主选举中存在问题的制度原因
⒈农村民主选举的相关政策、法规急需健全和完善。随着改革开放的不断深入和经济的快速发展，民主观念日益深入人心，参加选举的村民日渐增多，但现行《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》，2010年10月28日修订通过）对候选人的规定标准比较抽象，在实际操作中不易执行。若没有措施对候选人资质予以明确或进行审核，则候选人的条件规定形同虚设。《村组法》第十七条第一款规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。”第二款规定：“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”[5]但是，在实际選举过程中，因为农村熟人和半熟人的社会性质，上级政府对于影响换届选举的拉票、贿选、破坏选举等行为很难进行明确的认证，即便认证也很难进行现场取证。虽然有公安机关的介入，但因为认证、取证难，公安机关也很难根据法律和程序的要求对于违法行为进行处理。这就导致了在换届选举中部分候选人虽然存在违法行为，但由于取证难、边界认定难等原因，这部分候选人依然被推选上来。
⒉农村民主选举过程存在漏洞。从目前的选举过程和调研情况来看，在选举的过程中，选举程序执行得好坏和执行力度如何，在很大程度上与选举工作人员有关。部分乡镇干部缺乏民主意识，执行选举工作制度存在弹性，缺少对村委会选举活动的正确引导，随意简化程序。部分地区对选举工作不作事前宣传和相应组织工作，甚至有的工作人员并不了解《村组法》和选举的规定、程序，导致在选举工作中存在不执行相关制度规定，没有按照《村组法》的规定在选举日的二十日前公布登记参加选举的村民名单，选举前缺少对民意的了解，缺少对候选人的考察，候选材料组织不充分以及选举的宣传与组织工作不到位、随意安排选举会场和计票流程存在漏洞等，造成在选举过程中问题频发，甚至出现选民和候选人对于计票结果不认同、冲击现场等现象。
⒊“乡村关系”矛盾影响选举过程。《村组法》对“乡村关系”作了权威规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[6]此规定明确了乡镇政府与村级自治组织之间的关系，乡镇政府和村委会依此进行互动。然而，村委会在处理实际工作时，二者之间的矛盾就显现出来。一种情况是“越位”和“缺位”现象同时并存，另一种情况是双方在指导工作与相互协调工作之间的关系不明确。村委会相当于乡镇政府的“一条腿”，乡镇政府期望出现一个能够支持自己工作的村委会，由此“越位”管理现象出现；有的乡镇政府则担心“越位”管理会受到影响，对于村民选举听之任之，既不作事前宣传工作，也不在选举中认真履行选举程序，存在“缺位”管理现象。这种乡村之间的矛盾关系已成为制约村民自治的难题。
⒋农村民主选举工作缺乏监督机制。首先，虽然上级政府部門要求各个行政村建立村民监督委员会，但是村民并没有控制公共资源的权利，因而也就不具有监督村委会选举的效力。其次，法律法规不完善、制度建设缺失，使得在村委会选举工作中缺乏有效的监督渠道，广大村民缺乏对村委会干部违规、腐败等行为进行监督和制约的手段，如现在很多村民对于村委会的监督还是采取原始的“听说”和信访的方式。再次，由于缺少能够监督村委会成员候选人行为的机制，导致在选举中出现了一些非正常化的现象。种种因素导致部分村民对于村委会的工作不了解、不满意，使三年一次的村委会换届民主选举结果有时与村民的实际意愿不符，如果是乡镇政府支持的候选人当选则代表了乡镇政府的“意志”，如果是村里宗族、家族的候选人当选则是代表这个宗族、家族的“意志”，这样选举出来的村委班子实际上并非是村民的“代言人”。
三、解决农村民主选举中存在问题的相关建议
我国是一个农业大国，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并对乡村治理提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求。而农村民主选举作为乡村自治的重要组成部分，其开展情况已成为衡量我国乡村治理成功与否，乡村振兴战略是否能够顺利实施的重要标准。
（一）加强农村基层党组织建设
农村基层党组织是党和政府联系农民的桥梁，是党在农村工作和战斗力的基础。党的路线、方针、政策需要农村基层党组织去贯彻落实，党和政府的各项工作任务也需要农村基层党组织带领广大农民群众去完成。基层党组织建设较为完善的地区，各项工作往往开展得较为顺利，村里的公共事务也更容易治理；而基层党组织没有充分发挥自身作用，就会使村里的工作各自为政，无法形成合力。所以，农村基层党组织建设对于促进农村各项事业发展，实现农村的繁荣稳定至关重要。因此，农村民主选举、实行村民自治必须在党的领导下开展工作。根据《村组法》的规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”。[7]因此，在村委会换届选举中，农村基层党组织应发挥好领导核心作用，即在选举之前，要向广大村民宣传选举工作，把干群思想认识统一到《村组法》及相关法律法规上来；在选举中，要把握大局、维护公平正义；在选举后，要认真检查验收，包括领导班子交接财务、人事、公章等，保障新一届村委会依法履行职责，以巩固选举成果。
（二）发挥党员模范带头作用
党的领导下的农村民主选举是实现村民自治的关键和基础，基层党组织要充分发挥指导农村民主选举的作用。其中，党员的模范带头作用是农村基层党组织能否开展好包括农村民主选举在内各项工作的核心所在。同时，只有村里党员的能力和水平获得广大村民的认同，才能在民主选举、经济发展、公共事务中更好地发挥自身作用。因此，一是要积极并审慎地做好发展党员工作，以培养农村后备干部为着眼点，将村里的致富能手、返乡大学生、返乡创业人员、技术能手等具有较强能力水平和较宽眼界的人员选优发展成为入党积极分子，为基层党组织建设培养和储备人才，巩固党在农村的组织基础；二是要全面提升农村党员干部的思想素质和政治素质，以推进农村基层党风廉政建设为主线，进一步带动农村社会形成讲正气、知荣辱的良好民风，树立党员干部良好形象；三是要以促进农村各项事业发展为目标，努力发挥党员先锋模范作用，使农村基层党组织成为实现乡村振兴战略的“领头羊”和生力军。
（三）逐步完善农村民主选举制度，建立选举监督机制
自《村组法》实施以来，作为成文的法律法规为农村民主选举提供了一定的法律依据，但由于各地的实际情况不同，《村组法》中的相关规定还需进一步完善。农村民主选举出现问题的主要原因就在于村委会选举制度不够严谨和完善，只有完善村委会选举制度，才能让农村民主选举有章可循、有法可依，避免出现问题。如进一步规范选举秩序，在《村组法》的基础上，根据我国各地农村的实际情况，制定更加符合实际且科学严谨的村委会选举制度；规范选举程序和选举标准，使村委会选举符合民主、平等、公开、竞争、合法的要求，这样，可以充分调动村民参与选举的积极性。另外，应建立农村民主选举监督机制，对村委会选举的监督应包括村民监督、上级机关监督、舆论监督等，只有建立选举监督机制，才能有效防范在选举过程中出现妨碍选举程序、选举结果的不法行为。
（四）加强农村法治建设，让法治观念深入人心
通过多年的普法教育，当前农村村民的法律观念、法律意识都有所提高，但在实际工作中，还达不到人人都能够依法办事、守法用法的程度。对于农村的法治建设，要以法制宣传作为突破口，让法治观念深入人心，要让广大基层干部成为守法尊法者。在选举前，对于广大村民尤其是参与选举的工作人员要做好相关法律和规定的宣传和培训工作；在选举中，必须严格按照《村组法》和相关规定开展选举工作，以保障村民的民主权利，维护选举的公正性。对阻碍选举的宗族及家族势力、贿选行为要坚决打击，决不手软。另外，要进一步加强对农村法治建设的规划和指导；要加强对村干部的法治教育，增强他们的法治观念；要强化村民的法律意识，去除小农意识。
（五）繼教加大教育力度，提升村民综合素质
要大力提高村民的文化素质，增强其参与民主选举的法治意识和能力。民主选举的成功与否直接取决于参与民主选举活动人员的素质和对于民主选举程序的接受程度，而这种素质和接受程度又取决于选民和候选人的受教育程度。在广大农村地区，村民更加关注的是经济利益，对于文化教育的公共事务诉求不高。通过多年来政府部门开展的文化教育工作，虽然村民的基本素质有了明显提升，但依然达不到基层民主政治发展的要求。这就要求政府部门在制定政策尤其是文化教育政策时要向农村倾斜。要通过多种途径如利用新媒体对广大村民进行法律宣传和文化教育，使村干部和广大村民意识到，在长远利益和眼前利益的选择中，过于关注后者会阻碍乡村的长远发展，从而使有选举权的村民以更加积极的态度来对待自身所拥有的民主选举权利。作为村干部，更要成为村民的带头人，明晰自身的权利和义务以及法律的要求和边界，在农村民主选举工作中要知法守法用法，充分发挥自身作用，并代表广大村民对村里事务进行有效管理，为实现乡村振兴战略作出贡献。
总之，随着农村经济社会改革的不断深入，农村的民主治理生态也在发生着巨大变化，而农村民主选举事关所有村民的利益，事关基层民主的发展以及社会的公平正义。正如习近平总书记所指出的那样，要以“零容忍”“零懈怠”根除贿选“阴霾”，[8]要以“零容忍”的政治态度、规范严谨的法定程序、科学有效的工作机制、严肃认真的纪律要求，坚决杜绝破坏选举和贿选现象的发生，[9]保证农村民主选举政治生态的良性运行。
【参考文献】
[1]胡健.遏制“贿选”：法律规制和社会治理[J].湖北社会科学，2005，（05）.
[2][4]吴思红，李韬.村“两委”选举中派系贿选现象研究[J].政治学研究，2015（02）.
[3]费孝通.乡土中国[M].生活·读书·新知三联书店出版社，1985.
[5][6][7]中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm，2010-10-28.
[8][9]习近平.以“零容忍”“零懈怠”保证换届的风清气正[EB/OL].新华网.http：//www.chinanews.com/gn/2016/03-19/7803813.shtml，2016-03-19.
（责任编辑：马海龙）
On the Problems，Causes and Countermeasures of Democratic
Election in Rural Areas
——From the Perspective of the Election of Executive Villages in the
Town of G，X Province
Gu Tianjiao，Chang Shuang
Abstract：At present，rural democratic elections are the most extensive and largest grass-roots democratic activities in which rural villagers participate.With the development of China's rural economy and society，profound changes have taken place in rural governance ecology，and farmers 'democratic and legal awareness has been constantly strengthened，putting forward higher requirements for the fairness and transparency of rural democratic elections.However，the problems of soliciting votes，bribery and distortion of votes in rural democratic elections have posed certain challenges to the practice of rural democracy.These problems are caused not only by social factors，but also by institutional construction and implementation，which need to be solved through governance.
Key words：rural democratic election；villagers' autonomy；grassroots democracy
