农村基层治理中村规民约的完善路径
摘 要：在农村基层治理过程中，村规民约依据其不同的属性，发挥着特有的功能。随着城镇化进程的不断加快，传统村庄的生产生活方式都发生了很大的变化，村规民约在调整范围、制定程序、约束手段及表现形式上也都呈现出了新的特点，但仍存在内容不规范不全面、缺乏针对性、缺乏有效的合法性审查机制等问题。本文通过调查分析成都市下属区县十个乡镇村规民约的制定程序、文本内容及执行情况，提出以下完善村规民约的路径：坚持党的领导，注重规范引导；坚持于法有据，健全监督机制；坚持问题导向，突出约定实效；坚持宣传先行，着力观念更新。
关 键 词：农村基层治理；村规民约；合法性审查机制
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）09-0057-08
收稿日期：2018-06-22
作者简介：白杨（1980—），女，贵州安顺人，中共成都市委党校法学教研部副教授，研究方向为宪法学、行政法学。
基金项目：本文系2016年国家社科基金西部项目“中国共产党推进基层治理法治化研究”的阶段性成果，项目编号：16XDJ030；成都市哲学社会科学重点基地“城乡治理现代化研究中心”课题“提升基层治理法治化水平的成都实践及完善路径”的阶段性成果。
党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，应“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”即形成政府治理、社会调节和村（居）民自治的纵横交错的多元互动网络。2017年6月，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，该《意见》把“充分发挥自治章程、村規民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗”作为加强和完善农村基层治理的重要内容。因此，在农村基层治理进程中，应重新审视村规民约的属性和功能，探索完善其发挥积极作用的路径。
目前，成都正在开展国家中心城市建设，城市发展进程已进入了一个新的阶段。从总体来看，农村基层治理基本与城镇化进程同步，但也出现了一些新的问题。据《2017年成都市国民经济和社会发展统计公报》显示：2017年末，全市常住人口1604.5万，比上年增长0.8%；全市城镇化率达71.9%。 在产业调整和城镇化推动下，成都市形成了一些区别于建制村和城市社区的“涉农社区”，这就加剧了基层治理的难度，村规民约的功能与角色定位和运行的有效性等方面也面临着新的挑战。因此，如何充分调动多元主体的参与热情，如何发挥村规民约的规范作用，形成基层治理合力，就成为农村基层治理中必须关注的问题。
基于此，笔者选取了成都市下属区县十个乡镇①作为调研对象（在调研的十个乡镇中，有部分“涉农社区”，这部分社区主要以农民集中居住为基本特征，大多处于过渡状态，虽然名称上是社区，但尚未按照相关法律规定成立居民委员会，因而仍以村规民约来规范村民的行为），共计63个行政村，45个社区。通过访问成都市基层公开综合服务监管平台，查阅、分析了98个村（社）从2011—2018年村规民约的样本，并开展了相应的实地调研、走访，分析当前村规民约的基本特点、存在的问题，探索完善村规民约的途径，以期为促进农村基层治理提供参考。
一、村规民约在农村基层治理中的属性和功能
村规民约作为村庄内生的一种有效的治理规则，同时也是一种法律认可的行为规范，在农村基层治理中发挥着独特的作用。
（一）就法律属性而言，村规民约在农村基层治理中发挥着稳定秩序和分配利益的功能
我国《宪法》第二十四条第一款规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”该条中的守则、公约就包括村规民约。而《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）进一步细化了上述条款，明确了制定村规民约的相关程序要求。正是因为国家法律法规赋予了村规民约正式的法源地位，从而为其在农村基层治理中发挥稳定秩序和调配利益的积极作用提供了法律依据。成都市万兴乡的9村1社在其村规民约中规定要“遵守国家法律法规，学法、知法、守法，孝敬父母，赡养老人”，并且约定了违反村规民约的处理办法：“⒈违反法律法规的送交司法机关处理；⒉情节严重，但尚未触犯刑律和治安管理处罚法，由村委会、调解委员会研究处罚；⒊情节较轻的，给予批评、教育、检讨，并限期改正；⒋凡违反上述规定者不能享受村上当年的各种优待和福利。”这也是大多数村规民约的“法律属性”在稳定秩序方面的体现。胜利镇《云华社区村规民约（2018）》第十一章专门就土地补偿费、安置补偿费及集体经济组织收益款的分配原则作出了规定，体现了村规民约调配利益的功能。
（二）就民主属性而言，村规民约在农村基层治理中发挥着保障基层民主的功能
依据相关法律法规，村民自治是村民直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的基本制度，其核心就是要遵循“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的原则。根据这一原则，要切实把协商民主落实到村规民约制定与执行的全过程，并通过对村规民约内容的修订、完善来健全基层选举、决策、问责等机制。目前，部分村规民约对村民委员会选举、村务管理、村务公开等内容作出了规定，丰富了民主形式，拓宽了民主渠道。如寿安镇三源村就村规民约的制定明确了以下程序：工作准备阶段、宣传动员阶段、意见收集阶段、修订完善形成草案及表决通过阶段、公示阶段，同时还明确了对各阶段的时间要求。寿安镇《新林村村规民约（2015）》第十四条针对村务管理的重大事项作出了规定：“讨论各小组涉及村民利益的重大事项（如涉及小组的集体经济组织利益或收益分配，因户籍迁移或变更引起的小组集体经济组织利益分配，因历史原因造成的小组集体经济组织利益分配争议等）必须召开该组参会户代表会议讨论决定，参会户代表必须达到该组三分之二以上会议方可召开，所作决定应当经参会户代表的过半数同意为准。”胜利镇《桂花村公共服务和社会管理项目实施村组干部回避制度（2018）》明确规定了在实施外包公共服务和社会管理项目招标时的回避范围、程序及纪律。从调研情况看，并非所有被调查村（社）的村规民约中都有关于基层民主的相关规定，虽然在成都市基层公开综合服务监管平台上都可查询到“三务”（党务、村务、财务）公开等内容，特别是有关民主决策、民主选举、民主监督的情况，但也存在少部分村（社）“三务”内容更新不及时的情况。因此，村规民约的民主属性还需要制定具体条款来体现。
（三）就社会属性而言，村规民约在农村基层治理中发挥着协调关系和强化关联的功能
随着现代传媒和市场经济对农村的渗透以及人口流动的加快，村庄社会关联（村庄社会关联是指村庄内村民与村民之间具体关系的总和，指的是处于事件中的任何一个具体的村民在应对事件时可以调用关系的能力）[1]开始降低，一些村庄的村民开始出现“原子化”现象，不但个人对村庄事务的关注度降低，而且村民间的个人联系也比较少。村规民约通过对邻里关系、民间纠纷等作出规定，可以强化村民之间及其与村庄之间的联系。在调研的98个村（社）中，绝大多数村规民约中都有关于家庭和睦、邻里团结的规定，只是表述方式不同。有些是从面上要求，而有些则细化到邻里纠纷的解决与补偿，如寿安镇《天星村村规民约（2015）》第十一条规定：“发生民间纠纷时，应互谅互让，调解解决。邻里之间发生纠纷，对他人造成伤害的，应承担医药费、误工费等费用，不能采取要挟或威胁的办法。”
（四）就文化属性而言，村规民约在农村基层治理中发挥着传承和载体的功能
自治传统和自治习惯在我国传统社会中有着久远的历史，而村规民约作为传承的载体，在农村基层治理中发挥着重要的作用。公元11世纪中叶，宋朝嘉佑年间进士吕大钧带领村民制定了《吕氏乡约》，明太祖朱元璋颁布的《圣训六谕》，不仅与《吕氏乡约》内容基本一致，还成为以后村规民约的基本原则。[2]比如“礼俗相交、德业相劝、过失相规、患难相恤”等价值理念，对当下的农村基层治理即有着极为重要的参考价值。如万兴乡《公平村村规民约（2017）》第十一条就是对良善文化的传承：“孝敬父母，赡养老人，弘扬中华民族的传统美德。”有些村规民约还强调村民间要和谐共处，树立依法维权意识，如大同镇《同福村村规民约（2018）》在邻里关系第三条中规定：邻里纠纷的解决，要按照互助友爱的精神平等协商，如果协商不成，可以向村调解委员会提出申请，也可以依法向人民法院起诉。村规民约不仅可以传承固化良好的家风习俗，同时还可以成为宣传社会主义核心价值观的重要载体。如郫都区友爱街道《龙溪村村规民约（2017）》第一条明确提出：要遵守公民道德规范，倡导社会主义核心价值观。由此可见，村规民约作为软法治理的一种方式，是农村基层治理的重要组成部分，不仅有利于推动形成多层次、多样化的社会治理规则体系，而且有利于推进农村基层治理法治化。
二、农村基层治理中村规民约的基本特征
村规民约是村民根据有关法律法规及政策，结合本村实际制定的涉及社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭及环境卫生等方面的综合性规定，是基层民主法治建设的形式之一，同时也是基层治理、规范村民行为的一种有效方法，具有主体多元、宗旨明确、内容灵活等基本特征。由于各地的发展水平和自然环境不同，使得村规民约呈現出了新的时代特征。
（一）调整范围有所变化
随着经济社会的发展和人口流动性的增强，各种利益诉求差异明显，村规民约的调整范围也开始发生变化，已从综合性领域转向法律法规和政策没有明确规定的事项或是当前村（社）矛盾利益聚焦的领域，体现出新的时代特征。2011年，绝大多数村（社）制定的村规民约几乎都涵盖了社会治安、消防安全、村风民俗、计划生育、邻里关系、婚姻家庭等多项内容，而从2013年开始特别是到了2017年，除极个别村（社）外，都相继修订了村规民约并且结构及内容也发生了很大变化。比如森林覆盖率高达83%的万兴乡，其9村1社所修订的村规民约针对森林防火作出了专门规定。具体而言，《观斗村村规民约（2015）》第十三条规定：“自觉做好森林防火隔离带砍伐工作、积极配合村委会做好森林防火工作。”再比如流动人口有3.8万人的新都区龙桥镇，其5村4社的村规民约针对外地非农村户口来本地落户的情况也作出专门规定。《青桥村村规民约（2017）》第九条即规定了外地非农村户口迁入的条件，需要所在小组80%以上的户主签字同意。就目前来看，村规民约的调整范围更具有针对性，更能够体现村（社）所在地的地域特色及发展实际，而且主要体现了社会福利分配、集体经济利益分配等内容。
（二）程序意识有所增强
从纵向角度看，成都市下属区县十个乡镇各村（社）在制定和修订村规民约的过程中，对制定程序的重视程度均有所增强。目前，绝大部分村（社）都明确村规民约须经本村村民会议讨论通过，还有一些村（社）同时明确了村规民约的通过及生效时间。如寿安镇的百花社区在修订村规民约的过程中，将修订的日程表、实施方案及起草小组成员名单、草案等都逐一公示，确保村民意见得到充分体现与吸纳。除此之外，村规民约在具体内容上也开始体现程序意识，如寿安镇《吴家场社区村规民约（2015）》第四条规定了对违反村规民约处理办法的程序要求，除了口头批评教育的，其他处理必须要集体讨论并以书面形式作出，处理决定及相关材料要全部存档。
（三）约束手段有所调整
各村（社）在2011年制定的村规民约中，对于违反相关规定的行为（如破坏公共设施、公共卫生、林间吸烟等），大都以经济处罚为主。从2014年开始，大多数修订后的村规民约对于违反规定的行为都是采取以教育批评为主、以取消或暂缓各种福利为辅的方法，仅有极少数村（社）还保留了罚款的规定。如寿安镇《清水村村规民约（2014）》第十五条规定：“违反本村规民约，由村民委员会通过公示栏等进行公开谴责，记入村民信誉档案；触犯法律的，由村民委员会报告有关部门依法追究法律责任。”目前，在村规民约的执行力有待加强而又缺乏相应约束手段的情况下，将违反村规民约的行为记入村民信誉档案的做法是一种新的探索。
（四）表现形式多样
村规民约其实是一种共信共行的自我约束规范，如果过于书面化、复杂化，反而不利于村民对它的理解与内化。近年来，一些村（社）不断总结经验，使村规民约的通俗性得到了增强，村民们可以很容易地记住和理解村规民约的内容。如胜利镇的白塔村，除了制定自治章程外，还以村内小区为主体，分别从住房、房屋装修、公共秩序、环境卫生、居住管理、物品搬迁等方面作出约定。再如郫都区友爱街道清河村和青冈村以“三字经”的形式宣传廉政文化：“村干部，村民选；承诺书，须践言；村两委，团结紧；分工明，职责清。”而寿安镇的岷江村以院落文明新风歌的形式传唱村规民约，倡导乡村文明新风：“污水排放处理好，垃圾装袋定点放；讲究卫生靠自觉，环境优美大家要。”寿安镇天源村在2018年将村规民约演绎为“三字经”：“天源村，是我家，共同来，建设它；爱国家，爱集体，保初心，记使命；讲和谐，创业绩，谋发展，同受益。”这些形式多样的村规民约，既能针对实际问题，又能充分发挥村规民约的约束规范作用。
三、当前农村基层治理中村规民约存在的主要问题
（一）村规民约中的部分内容存在合法性问题
目前，虽然大部分村民的整体素质有所提高，但由于其对党的路线、方针、政策及相关的法律法规理解不到位，导致其制定的村规民约的内容有失偏颇，或者内容与法律法规相违背，或者与现行政策规定相脱节。如仍然有極少村（社）保留了罚款的条款，但依据相关法律规定，①村规民约中的行政处罚条款是没有法律依据的。当然，有些村（社）认为村规民约是一种契约，罚款是以违约金或公益金的形式，并不违反相关法律。但要注意的是，村规民约作为契约，在内容上主要涉及公共利益，从程序上来看，是大多数契约主体同意的结果，而民事契约的成立要以参与的所有主体同意为前提。因此，一旦罚款这种形式被认可和推广，就有可能导致部分村民的合法权益受到侵害。
（二）村规民约中缺乏针对实际情况的约定
在调研的98个村（社）中，有些村（社）的村规民约内容大同小异，有些村（社）制定的村规民约只是变更了村（社）名，其具体内容并不符合本村实际，难以操作；有些村（社）制定的村规民约看似很全面但内容空洞，存在对现行法律法规简单重复规定的问题。如关于社会治安，一些村规民约就简单规定：“严禁盗窃、敲诈、抢劫财物，严禁赌博、严禁藏匿赃物。”这种模式化的规定在实践中缺乏可操作性，村民对其也不易理解。值得肯定的是寿安镇《苦竹村村规民约（2014）》，其把大多数“严禁”表述为“我们自觉爱护环境卫生，垃圾倒入指定地点，保持房前屋后卫生干净。积极参加治安巡逻，防止偷盗事件发生，对坏人坏事要及时阻止，坚决抵制。”这种倡导性条款不仅体现了“规”（村民必须遵守的刚性制度）的重要性，更体现了“约”（人们约定共同遵守的契约）的意义。
（三）村规民约在价值取向上仍然以强调义务为主
在深入推进新型城镇化建设的过程中，部分传统村庄已经或正在发生深刻变革，但村规民约却没有通过及时修订来反映这种变化，原有的义务性条款、禁止性条款较多，并且有些条款也不符合相关法律规定。如有些村规民约仍规定：“自觉遵守计划生育政策，提倡晚婚晚育，对非法同居、非法怀孕和计划外生育者按有关法律法规和政策严肃处理，并不能享受助学、扶贫和其它民政优惠政策。”首先，“非法同居”“非法怀孕”等词属于非法学术语，与法律中所禁止的行为不能简单等同；其次，受教育权是宪法赋予每个公民的基本权利，助学等优惠政策不能随意取消。此外，大多数村规民约中还频繁出现如“严禁”“不得”“应当”“必需”等用语，说明村规民约在制定时所体现的是义务本位，授权性规范仍然较少，特别是在村民自身权利受到侵害时，还没有相应的救济途径予以救济。
（四）村规民约缺乏有效的合法性审查机制
我国《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据此规定，乡镇政府应当对村规民约程序及内容的合法性进行审查并提出处理意见，但并未明确未经备案的村规民约是否有效，也未明确乡镇政府未认真履行备案职权时所应承担的责任。在现实中，由于一些村（社）对村规民约主动备案的积极性还有待提高，特别是一些新的规定虽然没有冠以村规民约的名称，但实际上却发挥着村规民约的作用，因此，这些规定还游离在备案及合法性审查机制之外。
四、农村基层治理中完善村规民约的建议
（一）坚持党的领导，注重规范引导
从治理理论的视角出发，党政主导下的多元共治，是指在基层党组织领导和基层政府主导下，社区居委会、社区居民、市场组织、社会组织等社区主体基于社区发展的公共利益，通过强化彼此认同、开展协商合作等集体行动，在有效提供社区公共物品、满足社区发展需求、提高社区居民生活质量的基础上，实现社区优良公共秩序的过程。[3]因此，在村规民约的制定、执行及修订过程中，要充分发挥基层党组织在农村基层治理中的领导核心作用，特别是要发挥好社区党组织的战斗堡垒作用以及驻区单位党组织的参与作用，从而实现多元主体之间的彼此认同和协商合作。具体到实践中，一是要让“村两委”干部、驻村干部全程参与到村规民约的制定、宣传之中，确保村规民约符合国家有关法律法规和党的方针、政策，在合理界定村民自治范围的同时，通过党员和村民代表入户收集问题，了解村民所思所想，让制定或修订的村规民约能够反映村民意愿，做到家喻户晓；二是要充分发挥党员的模范带头作用，要求广大党员主动亮身份，在遵守村规民约上起表率作用并接受村民的广泛监督，同时，要把遵守、执行村规民约的情况作为培养考察入党积极分子及后备干部的重要参考依据。
（二）坚持于法有据，健全监督机制
在村规民约制定过程中，要以合法性为底线，确保程序和内容的合法性，不得与宪法、法律、法规和国家政策相冲突，切实做到“于法有据”。具体而言，一是通过制定相关的地方性法规对村规民约予以规范。目前，《村民委员会组织法》对于村规民约的规定较为简单，无论是制定、修订、备案程序，还是制定时应遵循的原则和要求，都没有作出详细规定。在全国性相关法规没有出台的情况下，就需要地方性法规进一步细化村规民约的制定、修订等程序。二是充分利用“一村一律师”的机制平台，让驻村律师全程参与村规民约的制定与修订，同时要加强乡镇一级政府对村规民约制定工作的指导，审查其是否由村民会议制定，及时反馈其中不合法不合理的内容，并请政府法律顾问或相关法律专家列席村民会议，进行现场指导，如果在备案过程中发现有程序或内容不合法的，不予备案，并责令改正。三是完善村规民约监督审查机制，建议建立全市层面的村规民约合法性审查机制，定期审查村规民约的合法性，充分发挥政府相关部门、法律顾问及专家智库的作用，增强村规民约的规范性与科学性。
（三）坚持问题导向，突出约定实效
近年来，部分村民的权利意识不断增强，开始关注村规民约制定的程序、修订的内容以及执行情况。要让广大村民对村规民约形成普遍的心理认同，在村规民约起草制定和修订过程中就要建立相关机制。一是始终坚持问题导向。严格遵循“三上、三下”①的步骤，要敢于面对困难与挑战，通过村党员干部主动入户谈话、召开村民代表大会、党员大会等形式，找出带有普遍性的问题。如在村规民约中增加环保内容，要避免出现简单照抄照搬法律法规政策和相互效仿的现象，要根据本村（社）实际，查找出当地存在的环保问题并有针对性地作出约定。二是突出约定实效。在村规民约制定和修订过程中，要确保村民的知情权、参与权，以文本的形式外化村民内心的需求，做到村民满意的，合法合理的，就约定到位；村民不认可的，不切实际的，就不纳入讨论范围。同时组织村民签订遵守村规民约承诺书，②以增强其自我约束意识，做到“我制定、我签字，我承诺、我执行”。三是加强绩效考核。通过对村规民约的制定、执行等效果的评估，进一步完善其形式和内容，并将其作为村委会绩效考评的内容之一。
（四）坚持宣传先行，着力观念更新
村民对村规民约的理解与认可，是村规民约发挥应有作用的前提条件。因此，要加大宣傳力度，提高村民的法律素养，如通过举办故事会、文艺表演、国旗下的“微宣讲”①等活动将村规民约融入每一位村民的日常生活之中，并借助村务公开栏、网络信息平台、微信、微电影等形式扩大宣传范围，不断重复信息，让村规民约的内容家喻户晓，让村民形成对村规民约的文化认同，从而营造出有利于执行村规民约的良好氛围。同时，可以在全市范围内定期举办优秀村规民约评选活动，通过对村规民约的挖掘、记录、规范、展示，遴选出优秀的村规民约编集成册出版。区县政府还可以通过整合资源，评选践行村规民约的优秀农户并进行表彰和奖励。如通过劳动部门为其提供免费的技能培训，信贷部门为其免除小额贷款担保和抵押等方式，让村民切实感受到主动践行村规民约带来的实惠，以此发挥村规民约的规范和引导功能。
随着我国城镇化进程的加快，农村基层治理面临着更大的挑战，这就对村规民约提出了更高的要求，一方面要积极应对城镇化进程中出现的新问题，另一方面要配合法律法规及各项政策在基层的落实，把社会主义核心价值观与中华优秀传统文化融入其中，惟有如此，才能有效拓展农村基层治理创新的实践路径，促进自治与法治的有机融合，助力乡村振兴战略目标的实现。
【参考文献】
[1]贺雪峰.新乡土中国[M].北京大学出版社，2017.13.
[2]陈寒非，高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018，（01）：78.
[3]孙萍.中国社区治理的发展路径：党政主导下的多元共治[J].政治学研究，2018，（01）：108.
（责任编辑：高 静）
Abstract：In the process of urban and rural community governance，village rules and regulations play a unique function according to their different attributes.With the development of urbanization，the traditional way of life in rural areas has changed，and new features have emerged in the scope of regulation，procedures， means of restraint and forms of expression.However，there are also problems such as non-standardized content，lack of pertinence，and lack of effective legitimacy review mechanisms.Through the investigation and analysis of the formulation，text content and implementation of the rules and regulations of some towns and villages in Chengdu，the author puts forward the path of improving the rules and regulations of the village is：first，to adhere to the leadership of the party and pay attention to normative guidance；The second is to adhere to the legal basis and improve the supervision mechanism；Third，adhere to the problem orientation，highlight the effectiveness of the agreement；Fourth，we must continue to promote propaganda and focus on updating ideas.
Key words：rural grassroots governance；village rules and regulations；legality review mechanism
