对数字证照系统的实践探索

    张卫红

    摘要：数字证照档案在应用中不断发展创新，本文结合档案工作实践，依托北京市数字证照共享服务应用系统，对数字证照档案的应用进行探索。

    关键词：数字证照证照档案档案管理

    随着信息技术的发展，政务服务+互联网模式的深度融合，行政相对人越来越趋向于通过互联网及手机终端来访问政务系统，并向行政审批部门提供电子化信息及档案材料；这种信息化双向流通，使得原有的纸质证照和档案管理越来越趋向无纸化和数字证照应用管理，数字证照档案及管理系统应运而生。数字证照档案是指采用数字文件形式存储，并与纸质证照相对应的行政许可证件。它主要包括各类许可证、执照或者其他许可证书；资格证、资质证或者其他合格证书；行政机关的批准文件或者证明文件；法律法规规定的其他许可证件等。笔者所在单位开发建设的北京市网上审批证照共享服务系统（以下简称数字证照系统），则是建立在对行政许可证件的电子化、共享化、应用化的基础上，实现证照数据的全生命周期管理和综合利用的信息系统，它能够解决行政相对人反复提交纸质档案造成的资源浪费，进而提升政府的办公效率和协同办公能力。也就是说，为了更好地对数字证照档案进行管理和应用，就需要依托数字证照系统来完成数字证照档案的制作、存储、信息检索查询和交换共享，为政府部门并联审批、在线查询和利用提供服务。鉴于此，笔者主要依托数字证照系统，就数字证照档案的管理和应用进行探索。

    一、应用数字证照系统的必要性

    为推进行政体制改革和落实依法行政，根据市委市政府要求，在市行政审批制度改革工作领导小组的领导下，由市发改委、信息办联合八部门共同推动全市电子政务网上审批工程，笔者所在单位则主要承担了网上审批市级平台的建设和后期管理工作。经过多年的发展，全市的网上审批工程带动了各部门的信息化建设，取得了较好成效。在网上审批办理行政许可、审批、服务等业务中，积累了大量许可证、资质证、批文和检测报告等各类证照数据。由于这些数据都在各行政审批部门各自的业务系统中，加上各行政审批部门对证照信息的共享需求非常强烈，因此，依托网上审批工程的建设成果，通过北京市网上审批市级平台，挖掘本市行政审批部门现有的证照业务数据，搭建一套与纸质证照发放对应的证照系统是非常必要的。具体如下：

    （一）提供标准规范的统一管理

    各行政审批部门内部数字证照档案可能由不同处室、不同的业务系统产生，而业务系统由不同的开发商开发和运行维护，并且执行的开发和管理标准不统一，数据格式各异，因此数字证照档案的管理较为分散。而依托数字证照系统，可以对各政府审批部门形成的数字证照档案按照统一的内容、统一的格式、统一的规范，实行内部统一管理和政府审批部门之间数字证照档案的资源共享。

    （二）提供集中高效的服务

    数字证照档案实行统一管理后，依托证照系统，既可以面向各行政审批部门内部提供便捷、及时的信息共享集中服务，也可以针对行政审批部门之间审批前、后置环节信息不对称等问题，提供查询、比对、交换和回填的集中服务。此外，数字证照系统中的数据可靠性得到过各政府部门的确认，生成的数字证照均进行过数字签名，可为社会公众提供权威的数据发布和便捷高效的事项办理等方面的集中、高效的服务，提高政府公共服务能力。

    （三）为深化改革提供服务

    根据国家关于“加强网上审批服务系统建设与应用，进一步促进业务系统、资源整合与流程优化，提高工作效率和服务水平”的相关要求，数字证照系统整合了各级行政审批部门的公共服务资源，建立了统一的证照数据共享机制，为各级行政审批部门的行政审批、协同办公、市场监管、科学决策等方面提供跨部门的基础数据支撑和信息服务保障，有助于行政审批改革深化，提升服务质量，降低工作成本，提高工作效率。

    二、数字证照系统的具体应用

    在充分研究和论证的基础上，笔者所在单位汇集各行政审批部门的证照信息资源，搭建了数字证照系统。该系统是依托北京市网上审批市级平台建设，管理全市分布存储的网上审批证照资源，并提供跨部门共享服务的信息系统。它通过整合各级政府部门的公共服务资源，建立规范统一的数据共享机制，能够为各级部门行政审批、协同办公、市场监管、科学决策提供跨部门的基础数据支撑和信息服务保障，从而有助于行政审批改革深化，推动政府职能的转变和服务能力的提升。

    （一）数字证照系统的工作原则

    1.数字证照系统建设遵循“分散建设、互联互通”原则。市级行政审批部门按照业务管理权属各自建立证照数据库并负责共享管理。各区级审批平台建立集中的证照管理数据库，负责区属审批业务证照的集中管理，并接入数字证照系统。遵循此原则，如果各行政审批部门加入数字证照信息的共享服务，就可以对本单位的证照信息进行自主可控的管理，也可以自主确定向其他政府部门提供信息资源的开放方式和范围。实行加入自愿，退出自由的机制。

    2.数字证照信息共享采用“自主管理、平等互利”原则。证照信息权属部门有权确定信息资源的开放方式和范围，证照信息使用需求部门不能强行要求使用其他部门的证照信息。但从行政审批、市场监管、宏观决策等方面来看，行政审批部门对证照信息共享有着迫切的客观需求。例如，以验证行政相对人提供纸质材料真伪验证为突破口，验证证照真伪需求广泛且应用简单，较好地推动了行政审批部门加入数字证照系统，促进数字证照档案的应用。

    （二）数字证照系统的工作流程

    1.数字证照系统采用分布式架构，由一个注册中心、各政府审批部门自主建设和管理的多个服务节点、数据交换环境和业务集成接口四部分组成。

    2.注册中心。部署在笔者所在单位，负责各行政审批部门节点的注册管理、证照系统全网的运行监测和技术支持服务。注册中心和数据交换环境依托北京市网上审批市级平台建设。

    3.证照节点。它是支撑数字证照系统运行的基础数据资源，主要由证照数据库、节点管理软件及相关软硬件运行环境构成。其中，数字证照数据库是各行政审批部门重要的业务基础数据库，是从政府审批部门内部审批管理系统数据库中“实时”“定时”抽取转化成证照数据，并存入本部门的证照数据库的，与纸质证照对应。一般而言，它部署在各市级行政审批部门或区级审批平台管理单位，负责对本节点生成的数字证照进行管理及对外服务管理。此外，节点的系统建设由笔者所在单位协助各参与的行政审批部门共同建设，节点系统和业务集成接口由笔者所在单位提供统一的标准化软件系统，各部门根据业务实际选用并实施。节点系统建设的步骤包括：一是提出共享需求；二是部署节点系统软件；三是证照数据库数据加载；四是证照共享授权管理；五是提供或使用数据。如图1所示。

    （三）数字证照档案的功能

    1.验证纸质证照文件真伪。在行政审批工作中，围绕市工商局注册登记、信息变更、年检等相关业务，核查行政相对人提交的资格、资质、准入等纸质证照文件的真伪性。经统计，市工商局注册登记业务窗口每月平均使用数字证照系统核查信息900余次，极大缩短了审批办理时限，提高了工作效率和质量。

    2.进行招投标专家库数据比对。北京市招投标专家库为进一步加强对评标专家的管理，对专家庫系统中的3万多条机构数据，与市质监局代码管理中心的证照数据做全库比对，比对成功率达82%，反映了市质监局代码管理中心证照库的组织机构代码证照数据基本可以满足专家库需要。

    3.为行政监管服务。利用数字证照档案对企业经营的合法有效性进行监管，北京市卫生局借助证照系统的联查功能，及时查询工商营业执照的年检、变更、注销和撤销等情况，对北京市盈利性医疗机构的合法性进行监控，加强对法人的行政监督。

    4.进行证照数据归集处理。在工商局进行企业信用系统建设中，需要市卫生局的医疗机构登记信息和卫生许可证的相关信息，笔者所在单位协同上述两家单位，利用证照系统的比对和交换功能，先对工商局证照库的企业信息与卫生局证照库的相关信息，按照一定的匹配规则进行比对，对问题数据进行清理，之后将卫生局的卫生许可证数据交换到工商局的企业信用系统中，完成数据归集处理。此外，数字证照档案还为主题数据库建设提供服务。法人库、人口数据库、信用数据库等主题数据库，大量的数据都来自于证照信息，证照系统为主题数据库建设汇集了各部门的证照信息，提高了行政审批效能。

    由此可见，数字证照系统建立了全市分布式的数字证照资源库，推动了不同行政审批部门之间跨部门共享应用数字证照档案。目前，数字证照系统已在市发改委、市住建委等全市18个委办局之间建立了证照服务节点，形成了工商营业执照、组织机构代码证、施工许可证等81类数字证照资源库，约1500余万条数字证照档案资源，为行政审批部门共享全市证照资源提供了应用平台，取得了良好效果。