走向社会治理：社区教育实践的历史演绎与当代图景
【摘 要】十九大报告提出构建“共建共治共享”现代社会治理体系，在此背景下，聚焦社区教育与社会治理主题，通过对社区教育政策发展史进行梳理和分析，考究当代社区教育与社会治理融合的机理和演绎过程，从“实践切入”“实践路径”和“实践方向”三个角度，对现代社区教育实践特性进行剖析，以审视现代社区教育与社会治理的逻辑关系和理论内涵，呈现社区教育服务社会治理的价值。
【关键词】社区教育;社会治理;政策发展史
【中图分类号】G77? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1001-8794（2019）01-0049-05
纵观社区教育发展史，社区教育与社会治理的融合经历了一个较长演绎过程，社区教育在经历了政府吸纳和主导发展后，逐渐从最初“校外德育补充”的角色扮演过渡到积极参与社会治理的现代转型。在考究这段演变蜕化的历程时，需要用历时性思维进行细化剖析和逻辑推演，从而展现其历史演绎路径。
一、社区教育与社会治理议题研究现状
关于社区教育的研究中，围绕社区教育与社会治理主题展开的研究相对有限。杜柳将社区教育发展置于城镇化和社会治理创新等社会发展大背景下，指出发展社区教育有助于社会治理创新和社区管理水平提升。[1]侯怀银、尚瑞茜基于社会治理创新背景审视社区教育发展，阐述了社区教育新发展的四点内容，并对社区教育创新发展的路径提出了四点建议。[2]类似还可见于娄眉卿、[3]张培、[4]刘蓉、吴慧涵、[5]庞庆举[6]等人的研究。尽管他们的研究已经意识到了这种时代背景，但是偏重于社区教育内容的阐述，对社区教育与社会治理融合的逻辑探究明显不足。张瑾从社区发展和社区治理内涵等方面阐述了发展社区教育的必要性，并围绕现代社会治理创新背景提出社区教育参与社区治理应该发挥的实效功能所在。[7]该研究尽管呈现出了社区教育与社会治理的关联性，但因缺乏逻辑推演，偏重于价值提倡，从而使得研究难以深入。
当然，也有研究致力于通过国家制度设置、现实案例实践来反思社区教育融入社会治理的趋势。高志敏通过对教育部等七部门印发的《关于推进学习型城市建设的意见》细致解读、推敲，基于对“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”的敏锐把握，指出了社区教育在现实情境下存在“缺口”以至于发展乏力、疲软的实情，揭露出社会治理、社区治理等理念已成为社区教育“增力”源泉，从而使社区教育呈现出新的发展路径。[8]此研究虽清晰认识到社区教育与社会治理深度融合的现实，但却未能将社区教育与社会治理融合的现实逻辑勾勒清晰。黄健通过研究上海社区教育实践案例，指出社区教育已在社区治理中彰显了实效作为，具体包括社区学校成为政府与百姓对话与化解矛盾的平台、社区教育有效促进就业与推动区域经济发展、学习团队建设成为居民组织化与社会化的重要载体、社区教育在践行社会主义核心价值观与促进社区文化建设中发挥实效和社区教育成为整合社会力量参与社区治理的有力抓手等。[9]这些案例鲜活呈现了社区教育服务社区治理的现实存在，但黄健的研究仍限于对社区教育自我领域能力增强的探讨，无法脱离社区教育固有的思维局限，难以将社区教育每一项行动视为社会治理的具体呈现。对这种功能性阐述，还可见于董平[10]等人的研究。还有研究通过案例内容来阐述社区教育融入社会治理的实际，如陈鑫佳、赵师敏以上海市嘉定区江桥镇“梅源”讲坛为例，通过对该项目的考察、分析和实践归纳，呈现出了社区教育融入社会治理的事实。[11]然而，细究其推演过程，可以理解为是以社会治理为目标，通过案例分解来有意粘连，从而使得社区教育融入社会治理的命题得以成真。程仙平从“化解社区教育发展困境之需”和“落实社区治理实践载体之需”两方面阐述了社区教育融入社会治理的现实诉求，并基于“人与社会”的哲学观搭建了社区教育融入社会治理的机理分析框架，在此基础上分析了社区教育融入社会治理的价值内容，并围绕现实从“制度设计”“价值嬗变”和“资源整合”三方面提出了社区教育融入社会治理的操作策略。[12]然而，该研究在勾勒社区教育融入社会治理机理分析框架上所做的探索仍需进一步推敲。“人与社会”的哲学观尽管呈现出了由人构成的社会和社会人之间的紧密关联，但是追溯社区教育发展起源可知，社区教育在初始阶段未明晰其“治理内涵”，社区教育与社会治理的融入是历史发展过程中所呈现的价值演绎，而非社区教育一开始便已设定的行动指南。因此，对于该研究中的机理分析仍有探讨空间。
二、制度演绎下的社区教育与社会治理融合
纵观社区教育政策发展史，早期社区教育政策较为笼统，甚至没有一项专门政策文件，只是将一些涉及社区教育的内容零散夹杂于综合性政策之中。故此，有学者将这时期的社区教育政策状态称之为“粗放式”。[13]尽管在社区教育初现时期，国家在制度安排上吸纳了社区教育，但这种吸纳并未明确其参与社会治理的价值取向，而是视为一种服务于正式教育的补偿机制——校外德育补充。
1.制度发展初期：校外德育补充的定位
根据已有的梳理和研究，[14]在20世纪80—90年代出台的国家重大文件对“社区教育委员会”有所涉及，如1988年出台的《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》（中发〔1988〕14号）、1993年的《中国教育改革和发展纲要》（中发〔1993〕3号）和1994年的《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》（中发〔1994〕9号）等文件，提出要建立或运用“社區教育委员会”来支持中小学校外德育。
此阶段，社区教育未形成具象概念，只是以“社区教育委员会”的形式微观呈现，对于社区教育的价值定位也较为浅显，尽管此时社区教育被纳入了国家大教育的范畴，但其扮演的角色是微弱的，仅作为正式教育补充的其中一环。故此，在社区教育发展初期，国家制度层面尽管将社区教育与“社会”衔接起来，但此时的社区教育是一种教育自我治理下的价值探索。
2.制度演绎的继续探索：服务于终身教育体系构建
1996年，教育部发布《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》（教计〔1996〕45号），明确提出要“积极进行社区教育试点”，而后出台的政策加大了社区教育试点力度。1999年，国务院批转教育部《面向21 世纪教育振兴行动计划》，提出“要开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系”。2002年，教育部印发《全国教育事业第十个五年计划》（教发〔2001〕33号），提出要“继续推进城市教育综合改革，扩大社区教育试点”。
此阶段，上海等发达地区率先开展了社区教育系统性建设。1992年，上海公布了《上海市社区教育工作暂行规定（草案）》，成為“改革开放以后地方颁布的第一个较全面规范社区教育工作的政府文件”。[15]
此时的社区教育基本明确了一个理想价值追求——致力于构建终身教育体系，但是这种价值定位却显得抽象化。此阶段对于社区教育的价值认识依旧是在教育范畴下，但相较于前期将其定位为支持校外德育的实践，此时已进行了质的跨越，开启了现代社区教育的有序发展。
3.制度发展的具象要求：全面推进社区教育发展
2004年，我国首次颁布了发展社区教育的规范性文件——《关于推进社区教育工作的若干意见》（教职成〔2004〕16号），对全国社区教育工作的指导思想、原则、目标、主要任务、工作措施及保障作了系统阐述。这在中国社区教育发展史上具有里程碑式意义，标志着我国社区教育发展方式正式从民间自发转由政府主导。[16]
颁布这一文件是为了落实党的十六大报告提出的“构建终身教育体系，形成全民学习、终身学习的学习型社会的目标”精神。对此，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》（中发〔2003〕16号）和国务院批转教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》（国发〔2004〕5号）对发展社区教育提出了更高要求。这些系统性推进社区教育发展的文件出台，为社区教育全面开展、稳定式推动创造了历史性机遇，也为社区教育的后续探索提供了政策保障和话语依据。2004年成为中国社区教育发展史上至关重要的一年，为社区教育在全国各地的普及揭开了序幕。
然而，在2004年之后的十年间，我国再未出台过推动社区教育发展的后续性纲领性文件，仅不定时地颁布一些业务性文件，如2008 年的《教育部关于确定全国社区教育示范区的通知》（教职成函〔2008〕1号），确定了34个单位为全国社区教育示范区。
这种状况的出现可从两方面理解：一是社区教育的发展需要一定时间积累;二是社区教育的现实功能与价值有待于摸索彰显。社区教育作为一种新型的社会实践，必然要经历较长时期发展，才能形成一种稳定性运作，继而呈现其社会功能与价值。在此过渡阶段，社区教育建设重点在打基础、建网络、建机制等方面，社区教育的价值难以凸显发挥，影响着政府及社会大众对它的认知。
在十年的发展实践中，社区教育成果不断积累，其功能及价值也逐步呈现，政府对于社区教育现实作为的态度及发展定位出现了新迹象。同时，伴随着国家经济社会结构调整和社区教育内在发展需要，社区教育转型发展已成为时代之需。
4.制度演绎的当代展现：社区教育在社会治理中的吸纳
从2014年开始，国家层面先后出台的与社区教育相关的政策有《关于推进学习型城市建设的意见》（教职成〔2014〕10号）、《关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号）、《老年教育发展规划（2016—2020年）》（国办发〔2016〕74号）等。其中，《关于推进学习型城市建设的意见》明确提出“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”，该文件的问世基本明朗了社区教育实践的具象化定位，将社区教育与社会治理融合在一起。
此阶段出台的政策行政主体范围进一步扩大，除教育部外，还有民政部、科技部、财政部、人力资源社会保障部、文化部、体育总局、共青团中央和中国科学技术协会等部门，这意味着对社区教育的当代理解，不应仅仅局限于教育范畴来认识，更应该把它理解为是一种能够推动社会发展、促进社会有效治理、涉及整体社会的综合性实践。
作为主导社区治理工作的民政部，在其牵头出台的文件《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》（民发〔2016〕191号）中，吸纳了社区教育作为完善城乡社区服务的内容，提出通过资源整合共享来优化社区教育服务能力和水平，以实现扩大城乡社区服务有效供给目标。对于社区服务体系建设而言，社区教育的在场能够满足社区建设实际需求，社区教育能够有效推动社区建设。根据社区居民的实际需求及社区存在的各类问题，开展形式多样、内容丰富的社区教育实践活动，实现社区居民文化素质的提升、再造和社区环境的美化、建设。同时，社区教育参与社区治理（自治）的价值和作为被阐述、挖掘和凸显。因此，在社区需求与社区教育的现实作为双向作用下，社区教育参与社会治理创新获得了有利时机和有效介入途径。
由此，当前社区教育已经不再是局限于单纯教育范畴内的行动，而是被赋予了更多社会性的社会实践，即参与社会治理创新，社区教育与社会治理的融合在制度层面得到认可和采纳。
三、社区教育与社会治理融合的当代图景
1.实践切入：以社会问题为导向
《中国社区教育发展报告（1985—2011）》将中国社区教育研究分成三个阶段，分别是启动阶段、发展阶段和提升阶段，相对应的时间大致是20世纪80—90年代初、20世纪90年代到21世纪初和2006年之后。前两个阶段基本围绕社区教育自身而展开探讨，如启动阶段的研究特征是“关注、研究社区教育的学者、机构较少，著作内容大都以社区教育理念、基本理论的介绍和宣传为主”;在发展阶段“不仅注重通过中国自身的发展经验来提炼理论依据，也注重通过引入国外的经验和成果开展比较研究……著作的研究方向紧跟党和国家的战略方针，逐步转向与终身教育和学习型社会内涵有关的研究工作”。[17]即使在提升阶段，社区教育研究重点有较大拓展，如注重理论与运用的结合和对“体验式学习”的关注等，但还是无法脱离社区教育圈内的阐述，直到2012年才将治理理论引入社区教育研究，从而为社区教育实践和研究开启了新篇章。[18]
长期以来，无论是社区教育实践还是社区教育研究，聚焦的核心是社区教育本身，换言之，这阶段是社区教育内核增能的过程，直到完成自身增能的蜕变，社区教育的实践能力才得以呈现。社区教育走向社会治理，最明显的特性便是以问题为导向，通过解决区域社会（社区、街道、乡镇或者更大范围的行政区域）的实际问题来实现社会（社区）治理的实效，而这恰是社区教育融入社会治理最显在的意识导向。
社会治理是为了解决存在的社会问题，从而达到优化社会秩序的结果。社区教育融入社会治理，必然是以社会问题为导向，实现社会某种状态的转型，即个体或社会从一种初级结构（状态）向高级结构（状态）的转变，而这便是以社会问题为导向的现代社区教育实践的结果。
基于社会问题出发，必然要达成某种社会结果，而这种结果的价值呈现便是服务社会发展，参与社会治理。故此，实践导向下的社区教育第二特征便是以参与（或服务）社会治理为价值定位。
2.实践路径：深度参与社会（社区）治理
无论是社区教育在基层社会的具体实践，还是国家层面的制度引导，社区教育助力社会治理的事实转向已经得到普遍印证和认知。随着单位制逐渐解体，国家或社会治理依托的载体从先前的“单位”转向“社区”。基于此形势，国家层面有意识地吸纳社区教育助力社区治理。当下社区教育参与社会治理的可能性得到主导社会（社区）治理工作的民政部认可，这是非社区教育主管部门第一次对社区教育非教育形态的价值认可。而作为社区教育的传统主管部门，教育部在其牵头制定的有关社区教育发展的政策中，直接明显地凸显了社区教育实现社会治理创新的价值定位。
社区教育融入社会治理，有时可以显在地发现，有时需要跨越浅显的表征进行逻辑理解，以缓解老年教育资源供给受困的现实。通过借力社区教育资源依托，实现普遍社会问题的解决，这同样是社区教育融入社会治理的价值呈现。同样，依托社区教育开展系列实践，助力农民向市民的身份转型，助力市民学习需求的满足，助力书香社会（学习型城市、社会）的构建，助力地域文化的形塑等等，这些均是社区教育融入社会治理的事实呈现。
随着社区教育的不断深入，社区教育呈现的社会价值将会不断拓展和延伸。这种社会性价值的繁荣呈现、社会秩序的明显改善和社会结构的成功转型，均蕴含着当下社区教育深度参与社会治理的价值定位，而这些价值获得的路径是依赖于基于问题导向深度参与社会治理而实现的，这是社区教育彰显社会治理成效的应然路径。
3.实践方向：服务基层社区建设和国家战略规划
通过社区教育发展史可以看出，社区教育在当代延续着两种行动逻辑。社区教育最早是由民间自发实践，这在一些学者的研究中有具体阐述，[19]这说明在基层社会行动中，存在一套基于具体社会（社区）需要而主动开展的社区教育实践。随着政府主导社区教育发展，社区教育又延伸出了一套基于国家或政府部门意志的实践机制。故此，对于前者可称之为在下的实践机制，对于后者可称之为在上的实践机制。
在下的实践机制是基层社区基于具体需求所开展的社区教育具体实践，如开设各类提升居民文化素养的系列课程等，其目的是为了服务社区建设。在上的实践机制是国家或政府基于特定时期建设需要而展开的战略性规划，如十九大提出的乡村振兴战略、社会治理制度创新等等。尽管这两套机制存在相通互动之处，但是这两者又存在差异。在上的实践机制是一种总体性规划，是在整体层面提出的制度实践;而在下的实践机制是围绕切实所需、眼前之困而付诸行动的实践。这两种实践机制存在的差异需要明晰，才能够理解社区教育价值多元性的事实。
正因为这种差异的存在，社区教育在实践中呈现出了方向性变化，在下的社区教育实践方向是为了服务社区建设，而在上的社区教育实践是为了服务于国家战略布局。由此可以理解，一些基层社区学校的工作规划将重点置于服务社区建设。而国家教育部印发的《职业教育与继续教育2018年工作要点》凸显的是建设学习型社会。因此，可基本明了当下社区教育实践的方向性，或服务社区建设、社区发展，或助力于国家战略布局和长远规划。
“以问题为导向”进行切入、以“深度参与社会治理”实现价值和以“服务社区建设和国家战略规划”为实践方向，作为当前实践导向下的社区教育显著的三个特征，基本诠释了当代社区教育实践特性，这种诠释有助于清晰理解社区教育和社会治理融合的实践机理。这三者融合一体，共同呈现现代社区教育整体面貌，以服务社区建设或国家战略规划为方向，聚焦具体社会问题，深度参与解决实践，从而呈现社区教育的社会治理价值。
四、总结与思考
社区教育融入社会治理是一个历史性的过程，是一个特定历史阶段的产物。随着社区教育实践能力提升和实践范围拓展，社区教育与社会治理的融合已经成为时代趋势。为此，有必要重新反思和认识当下的社区教育。实践导向下的社区教育以社会问题为聚焦，通过服务于基层社区建设或国家层面的战略布局，在不断实践中深度参与社会治理，呈现社会（社区）治理的价值内涵，为社区教育的自我发展增添新的力量。
作为仅有三十余年发展历史的社区教育，其蜕变历程之快、内核形塑之明显，得益于基层社会孜孜不倦的循环往复实践，更得益于国家主导下的统一推进。政府的吸纳和主导加速了社区教育发展，为社区教育的社会服务能力提升和价值凸显创造了不可或缺的动力。也正因为政府的主导，在当前国家层面大力构建现代社会治理体系要求下，社区教育与社会治理的融合得以有效呈现。这既为社会治理创新提供了一种路径选择，也为社区教育的自我发展创造了新机遇。
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