政府行为引发的商品房逾期交付法律问题分析
鲁茜 范国华
摘 ? ? ?要：在民事法律活动中，政府行为的介入往往会引起民事法律关系的变动，甚至有可能会影响法律秩序的稳定。因此，准确界定政府行为的性质尤为重要。本文对因政府行为引发的商品房逾期交付的情形适用何种法律原则进行分析后认为，不可抗力或者情势变更均具有一定的合理之处，但在具体操作中，情势变更的适用具有较强的主观任意性，稳定性较弱;相比之下，不可抗力有着较为明确的法律规定，具有较强的规范性，在司法实务中可操作性较强，易于解决民事纠纷，更顺应我国市场经济的发展，符合我国的国情。因此，政府行为引发的商品房逾期交付情形适用不可抗力更为妥当，更利于保护合同当事人的合法权益，促进交易的完成。
关 ?键 ?词：政府行为;商品房逾期交付;不可抗力;情势变更
中图分类号：D923.6 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2018）07-0050-07
为贯彻《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）提出的“绿色原则”，①针对近年来京津冀及周边地区冬天的重度污染情况，环保部于2017年8月21日颁布了《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，京津冀及周边地区环保局也相继出台了具体的行动方案。目前，该方案已卓有成效地开展起来，京津冀及周边地区空气质量优良的天数大幅度增加。然而，随之而来的是相关行业停产歇业，这也给经济发展带来了一定的影响。其中，房地产行业受到的波及尤为严重。如《天津市2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《天津市攻坚行动方案》）要求，自2017年10月到2018年3月，全市建成区内停止各类建设工程土石方作业、房屋拆迁（拆除）施工、水泥搅拌及浇筑等作业，停止道路工程、水利工程等土石方作业，房地产行业与之相关的兴建项目被迫停止施工，不仅直接影响了项目的进度，由此也引发了一系列商品房买卖合同纠纷问题。一、政府行为性质的界定
政府行为是指国家各级机关、机构代表公民依照宪法法律行使管理国家社会的行为。广义上的政府行为（或称国家行为），既包括由立法机关颁布制定法的行为，又包括由行政机构或司法机构发布命令的行为;狭义上的政府行为，仅指行政机关的行政行为。此处采狭义之意。
通常情況下，房地产企业在与客户签订《商品房买卖合同》时，会在《补充合同》中将政府行为归属为不可抗力，如约定在遇到需要配合政府的法规、规章、命令或市政建设等情况或者其他政府行为时，需要延期交付房屋的，房地产企业无需承担责任。近年来，天津市按照市政府及建委的指示，在召开达沃斯论坛、APEC会议、9.3大阅兵、中高考及重污染天气情况下，限制或停止一切工程施工，大量的施工项目因此面临着延期交工，由此引来的相关合同纠纷颇多。在《天津市攻坚行动方案》实施后，房地产企业随之向客户寄发了《履行〈商品房买卖合同〉通知义务告知函》，声明本企业应政府主管部门要求停止施工，可能在合同约定时间内无法交付房屋，此情况属合同中规定的不可抗力事由，不承担违约责任。
政府行为引发的商品房逾期交付情形是否应当适用不可抗力，房地产开发企业又能否据此免除逾期交房的法律责任，实务界和理论界对此有着不同的观点和处理方式。在实务界，人民法院通常适用不可抗力进行判决，以免除因政策性停工延期交房的当事人的法律责任。如在天津红星美凯龙房地产开发公司与翟全来房屋买卖合同纠纷一案中，天津市第一中级人民法院认为：“根据《美丽天津一号工程指挥部文件》，在2016年11月15日至2016年12月31日期间，除四类可允许特许施工的项目外，其他所有在建施工项目一律停止施工，上述期间天津红星美凯龙房地产开发有限公司不能进行施工，应属不可抗力。”在理论界，部分学者支持这种处理方式，但也有很多学者主张该情形应当适用情势变更。对此，笔者分别就适用不可抗力和情势变更两种条款的可行性及存在的问题展开具体分析。二、不可抗力的适用界定
（一）不可抗力内涵辨析
不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，是法定的免责事由。各国判例和学说对于不可抗力内涵的界定主要存在三种不同的观点，分别是主观说、客观说和折衷说。[1]在我国，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《民法总则》和《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）均采纳折衷说，即对主观说与客观说的主要观点进行中和，不仅要求事件是外在客观的、非人意志性， 还要求该事件的当事人主观上没有过错。[2]相对于主观说和客观说，折衷说对于不可抗力内涵的限定更为严格、更为全面，能更为合理地呈现不可抗力与免责之间的法理依据。在折衷说中，不可抗力的适用范围既包括某些自然灾害，如地震、台风、海啸、旱灾、水灾等，又包括某些社会现象引发的社会动荡，如武装冲突等。
就政府行为而言，其符合折衷说中不可抗力的“外在客观的、非人意志性， 该事件的当事人主观上没有过错”这两个要求。政府行为是不能避免也不能克服的，其存在既是客观的，又是当事人不能通过主观意识左右其发生与否的，当事人更不可能在主观上对此产生过错。
至于政府行为是否可以预见到，各国判例和学说将不可预见的客体分为两类：一类是人类现阶段完全不可能成功预见的客观事件，如地震、火山爆发、突发性的武装冲突等等;另一类是人类不可能成功在准确时间、准确地点预测到的事实，即知道该事件会发生，但是无法确定是何时何地，如提前已经预知的局部武装冲突等。因政府行为往往很难预测出准确的发生时间、地点和具体的事实，故应属于不可预见的范畴。
综上，笔者认为，政府行为引发的商品房逾期交付情形可以认定为不可抗力。
（二）不可抗力发生后的责任承担
《民法通则》第107条规定：“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外。”《民法总则》第180条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”应当说，相较于《民法通则》，《民法总则》的表述更加严谨、规范。根据新法优于旧法的原则，不可抗力的免责条款应该适用《民法总则》第180条的规定。然而，《合同法》第117条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”可以看出，《民法总则》与《合同法》在免责程度上有所冲突，由此造成了若政府行为引发的商品房逾期交付情形适用不可抗力，就会出现当事人部分免责抑或是全部免责的争议。
（三）不可抗力的违约解决方式
实践中，由不可抗力引起的违约责任主要有解除合同和合同变更（包括延长合同的履行期限等）两种解决方式。 其中，合同变更是指为了避免当事人的任何一方因不可抗力而获得不当得利，对于不可抗力发生前已经完成了部分合同义务的，出于保全合同效力稳定性的目的，根据不可抗力产生的影响大小，若合同目的仍存在部分实现的可能，则仍应尽可能地去实现，如变更合同标的的数量、采取延长合同履行期限等。由于合同变更便于双方当事人实现意思自治，进而有效化解矛盾，因此在解决政府行为引发的商品房逾期交付的法律问题时更具操作性。
（四）不可抗力中附随义务的承担
在合同因不可抗力的发生已存在履行不能或者不能完全履行的情形下，当事人所应承担的附随义务也不容忽视。《合同法》第118条规定：“当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。”然而遗憾的是，《合同法》并没有规定违反附随义务所应当承担的法律责任。实务界和理论界只能通过参照其他国家的相关规定以及司法判例间接得出两个结论，①借以弥补债权人因债务人未尽到履行附随义务时所遭受的损失。笔者认为，在面对政府行为即将或已经造成开发商无法如期交付房屋的情形时，当事人一方应负有即时通知对方的义务和证明该政府行为发生的事实的义务，如此可以在较大程度上对债务人起到制约作用，以避免债务人对扩大损失部分放任不理而使债权人承受更多损害的现象发生。
（五）将政府行为认定为不可抗力的瑕疵分析
实践中，将政府行为认定为不可抗力仍存在一些瑕疵，主要体现在：一方面，政府行为是预见可能发生也可能不发生的，而这其中的可能性有大小之分。政府行为在时间上往往滞后于一些法律法规的颁布或者国家政策的出台，人们可以通过关注新闻时事而对政府行为是否会出现作出初步的预估性判断，对其发生的可能性大小有一定的心理预期。当政府行为发生的可能性较大时，如若将其视为不可抗力，免去当事人的责任，则易造成交易不公平。如2015年冬天，天津市大气污染严重，政府为此出台政策关停污染较为严重的大型企业，造成很多工程难以如期进行。在大气污染未得到彻底根治的情况下，2016年冬天也很有可能继续关停部分污染较为严重的企业。在这种情况下，双方订立合同时就应将极有可能发生的政府行为考虑在内。若违约方仍以政府行为属不可抗力为由规避违约责任，将会显失公平;另一方面，政府行为具有频发性，若事无巨细地将其认定为不可抗力，易造成不可抗力制度的过度使用。不可抗力作为法定的免责事由，其设立的目的是为了避免无过错的当事人承受因为不可预料、突发性的情况造成的不可预知的损害。如若将频发性的政府行为全部都归结为不可抗力，不但会增加合同双方订立合同时的负担，制约交易的缔约率，同时也会影响到合同的稳定性，破坏契约关系的公信力。在权衡政府行为适用不可抗力的利与弊后，笔者认为，在政府行为引发的商品房逾期交付的情形下，政府行为往往具有短暂性，尚未达到严重影响市场交易的程度，适用不可抗力瑕不掩瑜。三、情势变更的适用范畴
情势变更是一项有关合同履行的法律原则。通说认为，情势变更是指在合同成立后至履行完毕前，因不可归责于当事人的非意志因素导致的障碍致使合同履行艰难，如果继续维持该合同，将会对一方当事人显失公平，影响交易的公平性，从而允许当事人之间变更或者解除原合同。目前，我国的《合同法》尚未对情势变更的概念予以明确，仅在《合同法解释（二）》第26条②中对情势变更的情形予以规定，以在一定程度上缓解了实践中对情势变更原则渴求的压力。
（一）情势变更的构成要件
情势变更的构成要件包括：⑴时间要件，发生于法律行为成立之后至消灭之前。⑵主观要件，须未被当事人所预料，且无法被预料。⑶客观要件，有情势变更的事实发生。⑷原因要件，不可归责于当事人的事由。⑸结果要件，将导致合同目的不能实现或者继续维持原有合同关系的效力会显失公平。目前对于时间要件、主观要件和原因要件的认定在实践中已得到实务界和理论界的认可，但在客观要件中的“情势变更的事实”、结果要件中的“合同目的不能實现”和“显失公平”的认定上尚存争议。具体而言：第一，“情势变更的事实”本是指订立合同时所依据的客观情形或者环境发生了不可预料的变更，但其作为客观要件在认定上却具有很大的主观任意性，仍然依赖于法官的自由裁量权。原因就在于：通常当事人双方订立合同时彼此所依据的客观情形或者环境，除当事人之外的任意第三人（包括人民法院在内）都很难设身于当时的情境中准确地加以判断，甚至在双方当事人之间在订立合同时也存在并未向对方表明自己所依据的客观情况或者环境的情形。第二，在“合同目的不能实现”的认定上实务界和理论界并不统一，笔者比较赞同王德山教授的观点。他认为，合同目的是客观且外在的，以一个普通人的身份即可判断。合同目的可分为两大类：获取经济利益和获取非经济利益。在主张情势变更时，若当事人获取经济利益的目的无法实现时，可进行经济成本的核算予以确定;若当事人获取非经济利益的目的无法实现时，则直接以该目的是否实现作为判断标准。如此，即可以相对客观的标准对合同目的是否实现加以界定。[3]第三，在“显失公平”的认定上实务界和理论界也是众说纷纭。在笔者看来，“显失公平”可分为三类情形：⑴一方明显受到重大损失，另一方明显获得重大利益。⑵一方明显受到重大损失，另一方并无获利。⑶一方无损失无获利，另一方明显获得重大利益。依据《合同法解释（二）》第26条中规定的公平原则，可以推断出情势变更原则设立的目的应为保护第一类的显失公平情形。
（二）情势变更的解决方式
根据我国《合同法解释（二）》的规定，情势变更原则的解决方式有两种：一是维持原合同关系， 根据公平原则，双方达成一致意见，对在客观事实影响下合同中产生的不公正条款进行变更， 如增减给付标的数量、延期给付标的等。二是即使纠正合同相关的部分内容也不能避免不公正的后果发生时，解除双方的合同关系。因情势变更情形的发生不可归责于任何一方当事人，故双方均无需承担违约责任，但是，获益的一方当事人应对遭受损失的一方予以适当的补偿。
尽管情势变更的解决方式与不可抗力的解决方式较为相似，且都豁免了当事人的违约责任，但二者解决方式的依据却不同：无论依据《民法总则》完全免除民事主体的违约责任，还是依据《合同法》部分或者全部免除民事责任，不可抗力制度的责任承担均是法律已经规定的，当事人既没有划分责任分配的权利，也没有对损失承担进行协商的余地;在情势变更中，法律没有规定、当事人双方也没有必要进行民事责任的具体划分，且情勢变更原则规定了获益的一方当事人对遭受损失的一方适当补偿的义务，双方可以就补偿的内容进行协商，选择变更或者解除合同。
（三）政府行为下逾期交付商品房不宜适用情势变更
理论上，政府行为引发的商品房逾期交付的情形适用情势变更更显公平合理。房地产企业无须承担违约责任，但因买方已尽到交付全款或者按期归还房屋贷款的义务，房地产企业因此在交付房屋之前就已经提前获得了相应的报酬及利益（如使用已获得的房款进行再投资所获的收益），从这个角度上讲，双方的利益关系并不平等，房地产企业处于明显的优势，若其能与买方进行平等协商，给予买方相应的一些补偿，达成买卖双方的利益平衡，即可公平合理地解决问题。
然而，笔者认为，在现有法律下，政府行为引发的商品房逾期交付的情形暂时不宜适用情势变更原则，理由在于：
⒈在我国《合同法》中尚未对情势变更的概念予以明确，目前仅能根据《合同法解释（二）》去推理“情势变更的事实”“合同目的”与“显失公平”的内涵和情形，在实践中不但不利于对当事人权利的主张，而且因缺乏对情势变更原则的严格规范，容易出现“同案不同判”的情况，在违背法律的统一性的同时，也会引起大量案件的上诉或重审，造成司法资源的浪费。
⒉最高人民法院的司法解释①通过规定情势变更的审核程序对该原则的适用严格加以限制，由此也可看出立法者对情势变更原则在实践中被滥用的担心和顾虑。为保障司法的公平正义，最高人民法院于2009年进一步对情势变更原则的适用加以明确：“适用情势变更原则并非简单地豁免债务人的义务而使债权人承受不利后果，而是要充分注意利益均衡，公平合理地调整双方利益关系。”而政府行为引发的商品房逾期交付情形并不存在明显的利益不均衡问题，适用情势变更原则恐有不妥。
⒊政府行为引发的商品房逾期交付的情形，既没有完全导致交付房屋的合同目的不能实现，也没有达到显失公平的程度，如果强行适用情势变更原则，则可能致使合同主体之间存在较强的安全担忧，从而严重降低交易信任。特别是我国仍处于市场经济虽快速发展但尚不发达的时期，保护交易安全尤为突出和重要。若因政府行为导致合同频繁变动，将增大交易风险，极大地危害市场经济的发展。
⒋适用情势变更原则时，一方当事人对于另一方当事人提出重新协商的要求不予理睬导致发生违约情况的责任问题以及该当事人要求协商时是否可以中止履行合同的问题，现有法律均未作明确规定，这也使得情势变更原则在实践中的可操作性不强。
通过对不可抗力和情势变更的分析，笔者认为，对于政府行为引发的商品房逾期交付的情形而言，适用不可抗力或者适用情势变更各有利弊，但在现有法律体制下，不可抗力相对于情势变更来说既有明确的法律规定作为依据，又能体现对无法苛责的当事人的人道主义关怀，较为妥当。目前，正值民法典编纂之际，若可以在考虑我国国情的前提下，借鉴其他国家立法的成熟经验，对情势变更原则进行完善，将其规定为一项明确的法律制度并写入民法典的合同法编中，则可以期待未来用情势变更原则更好地解决相关法律问题，包括政府行为引发的商品房逾期交付的法律问题。【参考文献】
[1]王利明.违约责任论·修订版[M].中国政法大学出版社，2003.
[2]谭启平，龚军伟.不可抗力与合同中的民事责任承担——兼与罗万里先生商榷[J].河北法学.2002，（03）：125-129.
[3]王德山.论情势变更制度的适用要件[J].法学杂志，2008，（01）：57-60.
On the Analysis of Legal Issues of overdue Delivery of Commodity
Houses Caused by the Government Behavior
Lu Qian，Fan Guohua
Abstract：In civil law activities，it often changes civil legal relationship when interposing government action，and then easily affects the stability of the rule of law.So it is important to define accurately the property of government action.In this article，aim to the situation that buildings delayed due to government action，I discussed which law system should apply compatibly.It has some reasonableness to apply force majeure system or apply the principle of change of circumstances.But In the practical application，the principle of change of circumstances has subjective arbitrariness，and it has weaker stability.By contrast，force majeure system have clear legal requirements，and it has a strong normative.So it is appropriate to applies to force majeure system.It can protect better legitimate interests of the parties and achieve transactions.
Key words：government action;overdue delivery of commodity houses;force majeure;change of circumstances
