重庆自贸区知识产权综合管理的问题与对策
郭亮 胡尊爽
中国（重庆）自由贸易试验区于2017年4月1日正式挂牌，这是顺应国际经济贸易发展趋势、构建国际合作和发展新平台的一项重大举措。党的十九大报告指出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”“加强知识产权创造、保护、运用”。随着重庆自贸区内特殊贸易、投资和金融政策的全面铺开，低效的知识产权管理体制与自贸区对国际化法治化营商环境要求之间的矛盾日益突出。推进知识产权综合管理改革，建立与自贸区发展相适应的知识产权创造、保护和运用体系势在必行。
一、重庆自贸区知识产权管理存在的主要问题
（一）知识产权行政管理体制较乱
自由贸易区“以促进贸易便利化为重要目标，是世界上市场开放与贸易自由化程度最高的区域”。[1]域内其涉外贴牌加工、平行进口、临时过境等贸易行为和独特的“境内关外”监管模式都给知识产权保护提出了新要求。重庆自贸区涵盖渝北、江北、北碚、渝中、南岸、九龙坡、沙坪坝七个行政区，专利、商标、版权、植物新品种、地理标志等知识产权分属科委（知识产权局）、工商局、文化委（版权局）、农委、质监局等10余个行政部门，且与两江、西永、果园港三个片区管委会存在职能交叉现象。这种分散管理模式引发了行政管理职权交叉、执法力量分散低效、企业创新和维权成本过高等一系列棘手问题，已不能适应开放型经济发展的需求。
（二）知识产权综合保护能力严重不足
衣庆云教授指出，自贸区知识产权案件呈现“一新三多”的特点，“‘一新即涉外向型经济案件出现新特点：出现了涉及平行进口商品商标侵权的案件，涉及电商平台的知识产权司法保护问题日益凸显；‘三多为涉及互联网领域的新型竞争行为案件增多、涉及文化创意产业案件多、涉及知名企业较多。”[2]跨境电子商务等新型业态的快速发展，给重庆自贸区知识产权综合保护工作带来新的挑战。一是知识产权法规政策体系不完善。如《重庆市专利促进与保护条例》与创新驱动实践脱节，亟待修订；网络知识产权保护、电子商务立法尚处空白；政府重大投资、招商引资项目知识产权分析评价制度不完善，存在重大侵权风险隐患等。二是知识产权保护机制不健全。专利、商标、地理标志等执法资源分散、方式粗放，行政执法效率不高，尤其是网络领域有效监管手段不足，网络侵权行为的调查取证缺乏应有的技术支持。自贸区内尚未设立并运行重庆知识产权仲裁院、知识产权举报投诉和维权援助中心分支机构，不利于权利人维权。三是知识产权司法保护力度不够大。与北京、上海、广州专门设立知识产权法院不同，重庆设立的两江新区知识产权法庭只是渝北区人民法院派出法庭，其对专利、植物新品种、集成电路布图设计、驰名商标、反垄断等专业性要求较高的一审民事案件仍无管辖权。两江知识产权法庭一年受理案件量近3000件，但其配备的员额法官不到10人，远无法满足案件办理需要。
（三）知识产权综合服务水平有待提升
知识产权综合服务水平直接关系到自贸区开放型经济新体制的构建和法治化国际化便利化营商环境的营造。目前重庆自贸区知识产权综合服务仍然存在以下不足和短板：其一，知識产权公共服务体系不健全。集专利、商标、版权等领域知识产权公共信息服务资源为一体的知识产权公共服务平台尚未建立，知识产权公共信息获取成本较高。其二，知识产权市场化服务机构规模化、集成化、产业化不够。自贸区内不仅缺乏知识产权评估、交易、托管、投融资、证券化、战略咨询、风险评估和预警等高端服务机构，而且现有服务机构大多规模小、分布散，无法形成集聚效应，整合度较差。企业不得不将一件事分成多件事来办，生产经营成本大为增加。其三，知识产权保护模式较单一。重庆市已建立两江新区知识产权服务中心，但主要开展汽车摩托车知识产权快速维权工作，自贸区尚未建立集快速审查、快速确权、快速维权于一体的知识产权保护中心，知识产权“严保护、大保护、快保护、同保护”的工作格局远未形成。
二、重庆自贸区开展知识产权综合管理的必要性
自贸区中创新成果较多、经济转型步伐较快、发挥知识产权引领作用和推动供需结构升级的成效较显著，更有必要推进简政放权、放管结合、优化服务改革，实现知识产权综合行政管理、综合保护、综合服务。重庆自贸区开展知识产权综合管理改革具有“三个有利于”。
（一）有利于加快内陆开放高地建设
知识产权综合管理符合客观市场经济发展规律和国际通行做法。从各国实践来看，全世界实行知识产权制度的196个国家和地区中，美国、法国、德国等110多个国家和地区实行专利、商标“二合一”管理体制，称为工业产权局或专利商标局。加拿大、英国、韩国、新加坡、中国香港等74个国家和地区实行专利、商标和版权“三合一”管理体制。当前，我市企业“走出去”步伐加快，保护海外知识产权利益的需求明显增加，实行知识产权综合管理有利于资源自由流动和充分的市场竞争，争取国内外舆论对重庆打造内陆开放发展环境的充分信任。
（二）有利于创新资源在重庆区域内集聚
自贸区是改革开放排头兵、制度供给先行者，其对人才、技术、资本等创新资源具有强烈需求。投资贸易便利必然产生知识产权保护诉求，高端产业聚集必将催生知识产权优质便利服务需求，监管高效必然要求快速高效的知识产权行政管理。实行知识产权综合管理，不仅能够掌握统一的尺度和标准，高效地开展知识产权保护和服务，而且可以有效加强技术创新成果供给，促进各类资源向创新者集聚，增强经济发展的内生动力和活力。
（三）有利于提高知识产权保护的制度绩效
2017年7月，习近平总书记要求：“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面”、“要加大知识产权侵权违法行为惩治力度，让侵权者付出沉重代价”。[3]重庆自贸区现行知识产权保护资源分散、方式粗放，这与习近平总书记的要求和市委市政府建设知识产权强市的目标相去甚远。实施知识产权综合管理，有利于推动法治政府和服务型政府建设，加快实现知识产权治理体系和治理能力现代化。
三、重庆自贸区知识产权综合管理改革的对策
重庆自贸区知识产权综合管理绝非简单的行政机构合并或公共政策再选择，更涉及到法治框架下知识产权治理体系和治理能力的现代化问题。国务院印发的《中国（重庆）自由贸易试验区总体方案》要求：“建立高效的知识产权综合管理体制，构建便民利民的知识产权公共服务体系，探索支撑创新发展的知识产权运行机制，推动形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、法治保障的体制机制”。2018年《深化党和国家机构改革方案》也明确提出：“重组国家知识产权局，发挥专利、商标、原产地地理标志的组合效应”。这些顶层设计为重庆自贸区下一步改革知识产权综合管理体制机制，破解综合管理困局指明了方向。
（一）构建完善的知识产权制度规范体系
自贸区建设的核心是以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，这就涉及诸多体制机制层面的核心问题，需要从全市统筹的角度加以解决。应在制定重庆自贸区管理条例和修订《重庆市专利促进与保护条例》时，抓紧研究相关知识产权政策，发布知识产权管理权责清单，明确知识产权行政审批、监督管理、公共服务等权责边界。完善健全重大项目知识产权分析评议制度，以降低和防范重大项目的知识产权风险。建立重点产业专利导航制度和快速协同保护机制，根据两江、西永、果园港各片区重点发展产业特点，以专利导航为基础，制订各片区知识产权布局规划，指导市场主体全方位、立体化地保护产品、技术、工业设计等知识产权。
（二）构建集约高效的知识产权行政管理和综合执法体制
国家知识产权局局长申长雨撰文指出：“认真贯彻中央关于党和国家机构改革的决策部署，完善知识产权管理体制机制，努力实现多头分散向更高效能转变。”[4]在我市机构改革总体制度安排部署下，以重新组建知识产权局为契机，成立专利、商标“二合一”的自贸区知识产权综合行政管理部门，履行专利、商标、原产地地理标志等知识产权的行政管理、重大涉外经济活动知识产权评议、进口产品知识产权纠纷和滥用行为的调查处理等职责。依托自贸区市场监管综合执法队伍，开展商标、专利、地理标志行政执法，完善执法程序，提高执法效果，更好地打击各类侵权假冒行为。进一步完善同文化市场综合执法的有效衔接机制，实现专利、商标和版权综合执法的统筹开展。加大与自贸区内海关、边防、海事等口岸监管部门联动机制，实现知识产权信息互换、监管互认、执法互助。推进自贸区行政执法与司法保护有效衔接，拓展现有汽车摩托车知识产权快速维权中心职能，打造升级版的重庆知识产权保护中心，优化重庆自贸区法治化营商环境。
（三）构建便民利民的知识产权综合服务体系
数字经济时代，互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等信息科技高速迭代，给知识产权综合服务带来巨大机遇和挑战。如何充分利用新时代信息技术，实现专利、商标、版权、科技、产业、贸易、海关等“孤立”信息的共享和对接，从技术层面缩短知识产权综合管理改革进程，放大改革效益，值得深入研究。例如，区块链技术的“可信时间戳”具有证明能力强、可信度高、操作效率高和成本低廉特點，目前已经在著作权侵权领域作为电子证据被部分法院认可。此外，还应培育和引进一批高端和国际化知识产权服务机构入驻自贸区，使之成为服务重庆、辐射西南的知识产权服务集聚区。探索建立自由流转的西南知识产权金融市场和转让、许可、交易平台，助推经济提质增效和产业结构转型升级。
（四）构建多元化的知识产权纠纷解决机制
有学者指出，“后诉讼时代”将是纠纷解决的多元化时代。[5]随着重庆自贸区知识产权纠纷激增，构建高效的知识产权纠纷解决机制，及时应对发展过程中出现的新问题、新现象，已成为自贸区知识产权综合行政管理、综合保护、综合服务的重要途径。因此，要加快形成涵盖审查授权、行政执法、司法保护、仲裁调解、行业自律等各个环节的知识产权保护体系，构建知识产权保护新格局，为创新主体和市场主体提供更加有力的法治保障。研究设立自贸区法院或知识产权巡回法庭，探索知识产权“类案智审平台”建设，提高司法救济的及时性、便利性和有效性。设立重庆自贸区知识产权纠纷调解中心，建设自贸区重点产业知识产权快速维权援助机构，为自贸区企业和个人提供有效的知识产权快速维权救济手段。推动行业组织成立知识产权保护联盟，依法依规调查和监测成员单位知识产权被侵权状况，协调对外知识产权诉讼。
总之，重庆自贸区知识产权综合管理重在打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，实现从“部门行政”到“公共治理”转变，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。知识产权综合管理改革势在必行、意义深远，必将为重庆自贸区发展和全市创新驱动战略实施提供坚实的支撑。
参考文献：
[1]杨建锋，张磊.中国自由贸易试验区知识产权制度创新[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2016：19.
[2]彭杭.“自贸区知识产权制度创新与企业知识产权能力建设”主题论坛举行知识产权是竞争力更是战略[N].大连日报，2018-8-26（2）.
[3]习近平.营造稳定公平透明的营商环境加快建设开放型经济新体制[EB/OL].人民网.http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0717/c1024-29410600.html.2017-7-17.
[4]申长雨.一项兴国利民的国家战略——纪念《国家知识产权战略纲要》颁布实施十周年[A].国家知识产权战略实施工作联席会议办公室.一项兴国利民的国家战略：《国家知识产权战略纲要》颁布实施十周年纪念文集[C].北京：知识产权出版社，2018：8.
[5]徐昕.论私力救济[M].北京：中国政法大学出版社，2005：5.
作 者：郭 亮，重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院讲师、硕士生导师
胡尊爽，重庆市知识产权局主任科员、专利工程师
责任编辑：刘小侨
中国（重庆）自由贸易试验区于2017年4月1日正式挂牌，这是顺应国际经济贸易发展趋势、构建国际合作和发展新平台的一项重大举措。党的十九大报告指出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”“加强知识产权创造、保护、运用”。随着重庆自贸区内特殊贸易、投资和金融政策的全面铺开，低效的知识产权管理体制与自贸区对国际化法治化营商环境要求之间的矛盾日益突出。推进知识产权综合管理改革，建立与自贸区发展相适应的知识产权创造、保护和运用体系势在必行。
一、重庆自贸区知识产权管理存在的主要问题
（一）知识产权行政管理体制较乱
自由贸易区“以促进贸易便利化为重要目标，是世界上市场开放与贸易自由化程度最高的区域”。[1]域内其涉外贴牌加工、平行进口、临时过境等贸易行为和独特的“境内关外”监管模式都给知识产权保护提出了新要求。重庆自贸区涵盖渝北、江北、北碚、渝中、南岸、九龙坡、沙坪坝七个行政区，专利、商标、版权、植物新品种、地理标志等知识产权分属科委（知识产权局）、工商局、文化委（版权局）、农委、质监局等10余个行政部门，且与两江、西永、果园港三个片区管委会存在职能交叉现象。这种分散管理模式引发了行政管理职权交叉、执法力量分散低效、企业创新和维权成本过高等一系列棘手问题，已不能适应开放型经济发展的需求。
（二）知识产权综合保护能力严重不足
衣庆云教授指出，自贸区知识产权案件呈现“一新三多”的特点，“‘一新即涉外向型经济案件出现新特点：出现了涉及平行进口商品商标侵权的案件，涉及电商平台的知识产权司法保护问题日益凸显；‘三多为涉及互联网领域的新型竞争行为案件增多、涉及文化创意产业案件多、涉及知名企业较多。”[2]跨境电子商务等新型业态的快速发展，给重庆自贸区知识产权综合保护工作带来新的挑战。一是知识产权法规政策体系不完善。如《重庆市专利促进与保护条例》与创新驱动实践脱节，亟待修订；网络知识产权保护、电子商务立法尚处空白；政府重大投资、招商引资项目知识产权分析评价制度不完善，存在重大侵权风险隐患等。二是知识产权保护机制不健全。专利、商标、地理标志等执法资源分散、方式粗放，行政执法效率不高，尤其是网络领域有效监管手段不足，网络侵权行为的调查取证缺乏应有的技术支持。自贸区内尚未设立并运行重庆知识产权仲裁院、知识产权举报投诉和维权援助中心分支机构，不利于权利人维权。三是知识产权司法保护力度不够大。与北京、上海、广州专门设立知识产权法院不同，重庆设立的两江新区知识产权法庭只是渝北区人民法院派出法庭，其对专利、植物新品种、集成电路布图设计、驰名商标、反垄断等专业性要求较高的一审民事案件仍无管辖权。两江知识产权法庭一年受理案件量近3000件，但其配备的员额法官不到10人，远无法满足案件办理需要。
（三）知识产权综合服务水平有待提升
知识产权综合服务水平直接关系到自贸区开放型经济新体制的构建和法治化国际化便利化营商环境的营造。目前重庆自贸区知识产权综合服务仍然存在以下不足和短板：其一，知識产权公共服务体系不健全。集专利、商标、版权等领域知识产权公共信息服务资源为一体的知识产权公共服务平台尚未建立，知识产权公共信息获取成本较高。其二，知识产权市场化服务机构规模化、集成化、产业化不够。自贸区内不仅缺乏知识产权评估、交易、托管、投融资、证券化、战略咨询、风险评估和预警等高端服务机构，而且现有服务机构大多规模小、分布散，无法形成集聚效应，整合度较差。企业不得不将一件事分成多件事来办，生产经营成本大为增加。其三，知识产权保护模式较单一。重庆市已建立两江新区知识产权服务中心，但主要开展汽车摩托车知识产权快速维权工作，自贸区尚未建立集快速审查、快速确权、快速维权于一体的知识产权保护中心，知识产权“严保护、大保护、快保护、同保护”的工作格局远未形成。
二、重庆自贸区开展知识产权综合管理的必要性
自贸区中创新成果较多、经济转型步伐较快、发挥知识产权引领作用和推动供需结构升级的成效较显著，更有必要推进简政放权、放管结合、优化服务改革，实现知识产权综合行政管理、综合保护、综合服务。重庆自贸区开展知识产权综合管理改革具有“三个有利于”。
（一）有利于加快内陆开放高地建设
知识产权综合管理符合客观市场经济发展规律和国际通行做法。从各国实践来看，全世界实行知识产权制度的196个国家和地区中，美国、法国、德国等110多个国家和地区实行专利、商标“二合一”管理体制，称为工业产权局或专利商标局。加拿大、英国、韩国、新加坡、中国香港等74个国家和地区实行专利、商标和版权“三合一”管理体制。当前，我市企业“走出去”步伐加快，保护海外知识产权利益的需求明显增加，实行知识产权综合管理有利于资源自由流动和充分的市场竞争，争取国内外舆论对重庆打造内陆开放发展环境的充分信任。
（二）有利于创新资源在重庆区域内集聚
自贸区是改革开放排头兵、制度供给先行者，其对人才、技术、资本等创新资源具有强烈需求。投资贸易便利必然产生知识产权保护诉求，高端产业聚集必将催生知识产权优质便利服务需求，监管高效必然要求快速高效的知识产权行政管理。实行知识产权综合管理，不仅能够掌握统一的尺度和标准，高效地开展知识产权保护和服务，而且可以有效加强技术创新成果供给，促进各类资源向创新者集聚，增强经济发展的内生动力和活力。
（三）有利于提高知识产权保护的制度绩效
2017年7月，习近平总书记要求：“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面”、“要加大知识产权侵权违法行为惩治力度，让侵权者付出沉重代价”。[3]重庆自贸区现行知识产权保护资源分散、方式粗放，这与习近平总书记的要求和市委市政府建设知识产权强市的目标相去甚远。实施知识产权综合管理，有利于推动法治政府和服务型政府建设，加快实现知识产权治理体系和治理能力现代化。
三、重庆自贸区知识产权综合管理改革的对策
重庆自贸区知识产权综合管理绝非简单的行政机构合并或公共政策再选择，更涉及到法治框架下知识产权治理体系和治理能力的现代化问题。国务院印发的《中国（重庆）自由贸易试验区总体方案》要求：“建立高效的知识产权综合管理体制，构建便民利民的知识产权公共服务体系，探索支撑创新发展的知识产权运行机制，推动形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、法治保障的体制机制”。2018年《深化党和国家机构改革方案》也明确提出：“重组国家知识产权局，发挥专利、商标、原产地地理标志的组合效应”。这些顶层设计为重庆自贸区下一步改革知识产权综合管理体制机制，破解综合管理困局指明了方向。
（一）构建完善的知识产权制度规范体系
自贸区建设的核心是以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，这就涉及诸多体制机制层面的核心问题，需要从全市统筹的角度加以解决。应在制定重庆自贸区管理条例和修订《重庆市专利促进与保护条例》时，抓紧研究相关知识产权政策，发布知识产权管理权责清单，明确知识产权行政审批、监督管理、公共服务等权责边界。完善健全重大项目知识产权分析评议制度，以降低和防范重大项目的知识产权风险。建立重点产业专利导航制度和快速协同保护机制，根据两江、西永、果园港各片区重点发展产业特点，以专利导航为基础，制订各片区知识产权布局规划，指导市场主体全方位、立体化地保护产品、技术、工业设计等知识产权。
（二）构建集约高效的知识产权行政管理和综合执法体制
国家知识产权局局长申长雨撰文指出：“认真贯彻中央关于党和国家机构改革的决策部署，完善知识产权管理体制机制，努力实现多头分散向更高效能转变。”[4]在我市机构改革总体制度安排部署下，以重新组建知识产权局为契机，成立专利、商标“二合一”的自贸区知识产权综合行政管理部门，履行专利、商标、原产地地理标志等知识产权的行政管理、重大涉外经济活动知识产权评议、进口产品知识产权纠纷和滥用行为的调查处理等职责。依托自贸区市场监管综合执法队伍，开展商标、专利、地理标志行政执法，完善执法程序，提高执法效果，更好地打击各类侵权假冒行为。进一步完善同文化市场综合执法的有效衔接机制，实现专利、商标和版权综合执法的统筹开展。加大与自贸区内海关、边防、海事等口岸监管部门联动机制，实现知识产权信息互换、监管互认、执法互助。推进自贸区行政执法与司法保护有效衔接，拓展现有汽车摩托车知识产权快速维权中心职能，打造升级版的重庆知识产权保护中心，优化重庆自贸区法治化营商环境。
（三）构建便民利民的知识产权综合服务体系
数字经济时代，互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等信息科技高速迭代，给知识产权综合服务带来巨大机遇和挑战。如何充分利用新时代信息技术，实现专利、商标、版权、科技、产业、贸易、海关等“孤立”信息的共享和对接，从技术层面缩短知识产权综合管理改革进程，放大改革效益，值得深入研究。例如，区块链技术的“可信时间戳”具有证明能力强、可信度高、操作效率高和成本低廉特點，目前已经在著作权侵权领域作为电子证据被部分法院认可。此外，还应培育和引进一批高端和国际化知识产权服务机构入驻自贸区，使之成为服务重庆、辐射西南的知识产权服务集聚区。探索建立自由流转的西南知识产权金融市场和转让、许可、交易平台，助推经济提质增效和产业结构转型升级。
（四）构建多元化的知识产权纠纷解决机制
有学者指出，“后诉讼时代”将是纠纷解决的多元化时代。[5]随着重庆自贸区知识产权纠纷激增，构建高效的知识产权纠纷解决机制，及时应对发展过程中出现的新问题、新现象，已成为自贸区知识产权综合行政管理、综合保护、综合服务的重要途径。因此，要加快形成涵盖审查授权、行政执法、司法保护、仲裁调解、行业自律等各个环节的知识产权保护体系，构建知识产权保护新格局，为创新主体和市场主体提供更加有力的法治保障。研究设立自贸区法院或知识产权巡回法庭，探索知识产权“类案智审平台”建设，提高司法救济的及时性、便利性和有效性。设立重庆自贸区知识产权纠纷调解中心，建设自贸区重点产业知识产权快速维权援助机构，为自贸区企业和个人提供有效的知识产权快速维权救济手段。推动行业组织成立知识产权保护联盟，依法依规调查和监测成员单位知识产权被侵权状况，协调对外知识产权诉讼。
总之，重庆自贸区知识产权综合管理重在打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，实现从“部门行政”到“公共治理”转变，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。知识产权综合管理改革势在必行、意义深远，必将为重庆自贸区发展和全市创新驱动战略实施提供坚实的支撑。
参考文献：
[1]杨建锋，张磊.中国自由贸易试验区知识产权制度创新[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2016：19.
[2]彭杭.“自贸区知识产权制度创新与企业知识产权能力建设”主题论坛举行知识产权是竞争力更是战略[N].大连日报，2018-8-26（2）.
[3]习近平.营造稳定公平透明的营商环境加快建设开放型经济新体制[EB/OL].人民网.http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0717/c1024-29410600.html.2017-7-17.
[4]申长雨.一项兴国利民的国家战略——纪念《国家知识产权战略纲要》颁布实施十周年[A].国家知识产权战略实施工作联席会议办公室.一项兴国利民的国家战略：《国家知识产权战略纲要》颁布实施十周年纪念文集[C].北京：知识产权出版社，2018：8.
[5]徐昕.论私力救济[M].北京：中国政法大学出版社，2005：5.
作 者：郭 亮，重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院讲师、硕士生导师
胡尊爽，重庆市知识产权局主任科员、专利工程师
责任编辑：刘小侨
