论人类公共治理变革史中的国家治理现代化

    〔摘要〕人类的社会化生活方式必然导致公共事务的产生，并由此产生对公共治理的需要。公共事务就是跟所有人都有利害关系的事情，而公共治理则是管理公共事务的集体行动，以使结成社会共同体而生活的人们能够互惠互利、共同受益和最终幸福，这种集体行动被组织起来就形成公共治理体系。从目的和体系特征来看，人类的公共治理经历了由前国家时代的无政府治理和半政府治理，到国家时代的政府治理和泛政府治理等几次重大变革。其中国家时代的公共治理就是国家治理，亦即政府治理，至少包括权贵时代和平民时代两个阶段，分别采取权贵统治和共和治理的形式，今天的泛政府治理则可视为共和治理的扩展形式。历史上从权贵统治到共和治理的变革发生于现代化洪流之中，这就是国家治理的现代化变革。而权贵统治是对公共治理的扭曲和变异，共和治理则是对权贵统治的扭转和公共治理本质的回归，这就指明了国家治理现代化的实质内容。在现代化洪流中，正是广大平民获得解放和壮大且大量平等地参与国家治理的体系和过程，才使得国家治理的现代化变革成为可能，这就揭示了国家治理现代化的必要条件。在人类的公共治理变革史中考察国家治理现代化，明确其历史定位、实质内容和必要条件，有助于彰显国家治理现代化命题普遍而深远的意义，把握国家治理现代化的正确方向，找到推进国家治理现代化的有效路径。

    〔关键词〕国家治理;国家治理现代化;公共治理;公共事务;政府治理

    〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0101-09

    党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题（本文简称为“国家治理现代化命题”）。自该命题提出以来，有关研究蓬勃兴起，一时蔚为壮观。绝大部分研究都是解读该命题的，主要涉及命题提出的背景意义、基本内涵、推进途径和方法等内容。〔1〕但是除个别研究〔2〕外，这些研究普遍过于中国化和当前化，局限于中国背景和当前情况来探讨国家治理现代化命题，而相对缺乏从人类历史和全世界联系和对比起来的审视和理解。这样的研究方式可能在视野和思维上具有一些局限性，不易抓到该命题的本质，使之丧失普遍而深远的意义，也容易发生方向的偏差，不易找到有效的路径。鉴于此，本文试图将国家治理现代化命题放在人类公共治理变革史的宏大脉络中来进行考察，明确国家治理现代化的历史定位、本质内容和必要条件，以彰显国家治理现代化命题的重大意义，把握国家治理现代化的正确方向，找到推进国家治理现代化的有效路径。

    在本文中，国家治理被看成是特定阶段出现和存在的特殊公共治理形式。而公共治理是管理公共事务（跟所有人都有利害关系的事情）的集体行动，目的是使结成社会共同体而生活的人们能够互惠互利、共同受益和最终幸福。①根据集体行动理论〔3〕，作为集体行动的公共治理不可能自发地产生。奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）所讲的自主治理并不意味着有自发产生的公共治理，而是指一些利益相关者在不依靠外力（特别是政府）帮助的情况下，自己组织起来解决问题。〔4〕所以公共治理都是被人为地组织起来的，由此形成公共治理体系，亦即公共治理主体的组织形式。

    根据目的和体系特征来进行考察，可以发现人类的公共治理经历了几次重大的变革：从前国家时代的无政府治理和半政府治理，到国家时代的政府治理（含权贵统治和共和治理）和今天正在发生的泛政府治理。当然，这里所勾画的变革脉络是就主流而言的，也是非常粗略的，并不意味着地域上的同步性和时空上的整齐划一，也不意味着历史是单轨和单向前进的。一、前國家时代的公共治理及其变革（一）无政府治理

    从公共治理的角度来看，人类社会最初是无政府治理的状态。这里讲的无政府，不是散乱无组织的意思，而是的确没有政府存在。远者很难考证，几乎全赖于猜想和推测。〔5〕这里仅就相对更近且更具共识的氏族社会来看。根据历史学和人类学的研究，氏族（clan）作为一种社会形态，出现于约一万年前的旧石器时代晚期、定居的农业时代初现之时（但这不意味着那些不断迁徙的采集和狩猎的原始人群都转变成了氏族），主要存在于新石器时代。〔6〕氏族是有共同祖先（女性）并以图腾为共同标记、实行外婚制的人群，通婚的氏族之间通常结成部落（tribe）。〔7〕可见氏族就是指母系氏族。

    ①当前国内学界普遍吸收当代西方的治理思想和理论资源，大多局限于“新治理（new governance）”的概念，即淡化政府的地位和作用而强调多元主体参与合作来实施公共政策和提供公共服务（参见Mark Bevir， Governance： A Very Short Introduction. Oxford University Press， 2012， p.5），由此将治理看成是只具有短暂历史的概念。不过本文却打算超越这种局限于某种具体形式的、仅适用于某个历史片段或某个地方的治理概念，而将公共治理看成是和人类的社会化生活方式（结成社会共同体而生活）共存的现象，是一个具有普遍性和超长历史同时其具体形式不断变化的概念，否则本文的研究将无从开展。而本文关于公共治理的概念来源于古典政治学，特别是对亚里士多德著作的解读，实际上等同于政治的概念（参见Aristotle， Politics， translated with introduction and notes by C.D.C. Reeve. Indianapolis/Cambridge： Hackett Publishing Company， 1998， pp.2-4， 75-76.）。事实上即使是西方学者也并不认为治理只具有“新治理”的具体含义，而认为还有一种普遍的含义，即社会组织和协调（coordination）的过程，而这种普遍意义上的治理是一直存在并一直发生变化的，其最新的变化就是“新治理”形式（参见Mark Bevir， Governance： A Very Short Introduction. Oxford University Press， 2012， p.3.）。

    在当时的条件下，氏族中的每个人只有依靠全体，或者说只有全体相互依靠才能生存下去，并且实际上也是如此生存的。虽然群婚已为对偶婚所代替，但由此形成的小家庭却不能成为个人生存的依靠，每个人仍必须依靠氏族而生存。〔8〕所以在氏族社会中不大可能有私人事务的观念，人们面对的可以说都是公共事务。公共治理的主要任务就是谋共同生存，包括共同抵御灾害危险和获取最基本的生存资源。由于没有私人事务的观念，公共治理当然是由全体成员共同参与的，并进行了一些分工，如男女老幼的分工，以及种植、养殖、手工、照看、巫医、护卫、作战等各项任务的分工，还产生了族长或其他头领（如作战头领）的角色。这些头领是专门化（differentiation）却不是专职化（professionalization）的，其他所有的分工也都不是专职化的。专门化仅仅意味着分工，专职化却是指分工成为了谋生的职业。就此而言，氏族社会是不存在政府的，是无政府治理的状态。（二）半政府治理

    氏族社会并没有直接过渡到国家阶段。人类学者塞维斯（Elman R. Service）提出了系统的酋邦理论，将酋邦（chiefdom）视为国家到来之前的一种社会形态（但这不意味着所有的酋邦最终都转变成了国家），也就是氏族社会与国家之间的过渡形式。〔9〕酋邦大概存在于新石器晚期和金石并用时期，于青铜时代到来之前终结。在此期间，公共治理第一次发生了重大变革。

    酋邦是由氏族和部落合成的部落社会形态。较之于作为血缘共同体的氏族，作为地缘共同体的酋邦在规模和范围上扩大了很多。同时氏族又分化或演变为父权制家庭（大家族），这种通过婚姻血缘关系组建起来的、以夫妻和子女后代为基本组成并以丈夫（父亲）为家长的生活共同体，成为了个人日常生活的基本依靠，这就导致公共事务和私人事务（家庭事务）发生了分化。酋邦的公共治理任务主要是共同抵御灾害危险和维护社会公正，兼及少量的公共福利，如兴建水利等公共设施、实施社会救济等等。基于氏族社会传统的惯性作用，公共治理还是采取全民参与的形式，但由于公共事务与私人事务（家庭事务）的分化，实际上并不总是能够做到全体参与，更多发挥作用的是家长。这个阶段公共治理最突出的特征，就是设立了酋长这一具有最高地位的固定职务进行集中式管理。酋长有比较大的权力，一般也是世袭的。但酋长没有垄断暴力的权力，而主要依靠个人能力、威望、习俗、神祇和祖先崇拜等手段来行动。这个职务一般也不提供报酬，不能以此为生。酋邦公共治理的这种混合性特征，导致它被称作半政府治理可能比较贴切。

    在大体可考的历史中，氏族和酋邦大概就是前国家时代的人类社会形态。前国家时代的情况表明，正是人类的社会化生活方式（结成社会共同体而生活）产生了公共事务以及对公共治理的需要，同时从一开始就明确了公共治理的目的和宗旨是为大众谋生存、谋福利和谋幸福，从而规定了公共治理的性质。在前国家时代的条件下，公共治理（无论是无政府治理还是半政府治理）还具有鲜明的大众化特征（人们常称之为原始民主），这已成为印记在历史深处的经典模式。前国家时代的公共治理尽管经历了一次变革，但总的来说，其目的宗旨（性质）并未完全丧失或扭曲，其基本模式也未完全改变。二、国家时代的公共治理及其变革（一）政府治理

    国家时代最突出的特征就是出现了完全意义上的政府，也就是一套专门化且专职化的组织体系。所谓专门化，是指政府专门成立来负责公共治理;所谓专职化，則是指政府职位成为了一种可以谋生的职业。既然政府是专职化的，那么政府任职者就以职务提供的报酬为生。为了提供报酬，政府就需要通过税收或者汲取其他资源才能维持下去。所有这些都是判断政府出现的显著标志和依据。人类学者哈斯（Jonahan Haas）在界定国家概念时，就特别指出和强调了政府的这种专门和专职化特征。〔10〕

    ①关于国家时代是如何到来的，这涉及到国家起源的复杂问题。尽管存在征服论、暴力论、剥削论、契约论等诸多观点的交锋（人类学者哈斯将其概括为冲突论和融合论的对立），但从人类学和历史学（考古学）的角度来看，这个问题并未得到彻底的解决。该问题显然也不是本文所能解决的，并且也不是本文的中心论题，所以此处从略处理。

    政府出现后，人们结成的社会共同体就变成了国家，从而进入了国家时代①，从此公共治理就被称作国家治理，也就是政府治理。

    1.权贵统治

    在国家时代，名义上公共事务已经交由专门和专职化的政府去管理，所以只有政府任职者才从事公共事务管理，其他民众则免除了这个责任。但谁有在政府中任职的资格呢？历史上人们为此斗争不已，最终结果普遍是任职资格逐渐封闭化，变成了少数人的特权，由各式各样的权贵群体，如族群的、血统的、宗族的、军事的、宗教的、富豪的权贵所占据;普通大众则被排除在公共治理之外，并由此疏远了公共治理，甚至权贵们也不允许他们染指公共治理。所以几乎是国家时代一到来，就意味着权贵时代的到来。

    在权贵时代，政府的组织形式（政体）比较多样化，因时因地而异，不过总体上以君主政体最为常见。但不管采取什么样的组织形式，权贵时代的公共治理都出现了严重的变异问题，实际上变成了以权贵统治为主兼及公共治理的局面。换言之，在这个时代，政府的活动未见得就是公共治理，而更可能是权贵的统治活动。至于公共治理和权贵统治之间的区别，亚里士多德（Aristotle）早就通过政体分类等途径进行了辨别〔11〕，那就是公共治理是为公的，而权贵统治是为私的。不独在西方，我国古代的孔子对“大道之行、天下为公”与“大道既隐、天下为家”的对比〔12〕，也可以说揭示了这一变异现象。恩格斯更是鲜明地指出：“以往国家的特征是什么呢？社会为了维护共同的利益，最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关。但是，随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”〔13〕

    这种变异也完全符合此次变革的逻辑。既然大多数人都被排斥在公共治理之外，公共治理变成了少数人的特权，那么也就没有办法保证少数权贵会积极主动地关心、应对和处理公共事务，更无法保证其出于正确的目的去管理公共事务。实际上，这些权贵首先和从根本上考虑的是自己的特权地位，即维护自己的统治，尽可能为自己谋取利益，公共治理不过是附带的任务，并且也服从于统治的目的，视是否有利于维护统治而定。这就造成在权贵时代，权贵统治与公共治理之间的矛盾冲突从未停息过，但最终都是前者压倒后者。

    2.共和治理

    权贵时代在人类历史上至少持续了上千年，转折出现在近代西方，平民终于崛起，传统的权贵势力相对衰落，托克维尔（Tocqueville）所预见的平民时代〔14〕到来了。在这个时代，公共治理第三次发生重大变革，也是国家治理第一次发生重大变革。

    变革的先声是由近代一些政治思想家发出的。通过运用契约论等工具构建国家和政府理论，寻找和论证国家与政府发生和存在的合理性（价值依据）以及设计政府的组织形式（政体），政治思想家们实际上是在试图扭转权贵统治的变异性质而恢复公共治理的本来性质。这些政治思想和学说，归结起来都可以称为共和主义，其思想内核来源于古希腊和古罗马。例如，亚里士多德指明了正确政体的目的取向并构想了混合政体，波利比乌斯（Polybius）根据古罗马共和国的经验总结了混合政体的模式〔15〕，西塞罗（Cicero）更是直接定义了共和国并明确指出共和国可取的政体就是混合政体〔16〕。近代西方政治思想家几乎无不明白，共和从价值层面说就是“天下为公”，从制度层面说则是混合政体（当然也有一些其它观点），而民主却是指古希腊城邦时代那种多数人当政并据以追求和维护自身利益的政体〔17〕。正是从共和主义的角度来审视，他们才认为民主是不可取的，而以共和为目标追求。甚至卢梭（Rousseau）也不认可民主〔18〕，他提出的人民主权学说本来是一种共和主义学说，将其称为民主学说是后人（如罗伯斯比尔〔19〕）的误会或有意为之。所有这些变革的先声昭示着，这一次公共治理（国家治理）将从权贵统治转变为共和治理。这也就是为什么近代西方政治革命均以共和为旗帜、以建立共和国为目标的原因所在。

    在实际的历史进程中，平民逐渐摆脱了权贵时代的臣民（subject）身份而恢复公民身份（citizenship）。①同时，政府职务向公民开放，打破了权贵对政府的垄断局面。这就是后来亨廷顿（Samuel Huntington）所说的第一波民主化浪潮。〔20〕但这一次的民主化跟古希臘城邦时代的民主化有很大不同，因为它并非平民推翻和代替权贵掌握政府，而是平民和权贵同为公民身份，都有资格参与国家治理的体系和过程。所以称其为民主化并不恰当，具有很大的误导性，毋宁说是“共和化”“公共化”或“公民化”。这个时代的公共治理（国家治理）之所以可以称作共和治理，很大的原因也在于此。

    由于在权贵之外还要容纳广大平民参与，所以这个时代的政府组织形式（政体）发生了很大的变化，最突出的就是民意代表机构的出现，并在政府机构中占据重要位置甚至是核心位置，一些国家甚至由民众直接行使创制、复决等权力。所有这些在权贵时代是根本不可想象的。

    平民时代所发生的这种变革，导致公共治理的变异问题在很大程度上得到扭转，权贵统治甚至以其为主都变得愈加困难和不可能，公共治理的性质则越来越突出。为广大公民参与和监督的民意代表机构，成了专门和专职化的公共议题处理机构，也是非常重要的决策机构，并对其它决策和执行机构形成强大的约束力，从而提升了捕捉和响应公共议题的敏感性和能力，决策的正确性也有了很大的保障。（二）泛政府治理

    今天从全球来看，平民时代并未走到尽头，相反还在继续扩展和延伸。特别是在西方发达国家，越来越多的公民超越政府途径来参与甚至主持公共治理，出现了许多非政府途径的公共治理形式，即萨拉蒙（Lester M. Salamon）所说的“第三方政府”〔21〕，发挥着越来越大的作用，而政府的地位和角色则相应地发生了一些变化。这就意味着公共治理还在发生变革。

    到底应该如何来判断这种变革？首先政府仍然存在，仍旧是专门和专职化的公共治理形式，这意味着国家时代还未过去，政府治理仍然存在且仍旧是重要的。但政府已不再是唯一的公共治理形式，其它还包括一国之内的甚至跨国的企业、社团乃至个人，这又意味着现在的国家已非从前的国家，现在的公共治理也不再等同于政府治理。正是看到有多种公共治理形式并存，所以本文便将这种状态的公共治理称作泛政府治理。

    不过包括政府和其它公共治理形式在内的泛政府治理，总体上是不是形成了某种公共治理体系，目前还在观察和研究之中，尚无定论。国外学界关于“网络（network）”“顶层治理（metagovernance）”等“新治理（new governance）”形式的说法〔22〕，未见得是一种经验描述，也可能是一种期许。

    尽管泛政府治理的体系特征还不确定，但这种变革应该是实实在在地发生了。只不过这次变革和从前不同，并不是一种反转，而是对前一次变革（从权贵统治到共和治理）的延续、扩大和深化，因此泛政府治理可视为共和治理的扩展形式。二者唯一的区别在于，后者局限于政府，前者则超越了政府。由此也可以预期，泛政府治理能够在更大程度上扭转和防止公共治理的变异，更加接近于公共治理的性质。

    ①臣民是依附于他人和受他人统治的，而公民是作为国家主人的身份存在的，是自主自立的。三、国家治理的现代化变革

    从人类公共治理的变革史来看，毫无疑问，国家治理只可能存在于国家时代，其现代化变革也只可能发生于国家时代。其实，历史上的国家治理现代化，就是指从权贵统治到共和治理的这一次变革。之所以把国家治理的这次变革称作现代化，是因为在这个阶段上，整个人类社会全面地发生了不同于传统时代的重大变化，学界称其为现代化。这个过程发端于西方世界，随后在全世界铺开，但在全球各地进度不一，结果迥异。

    （一）现代化的历史洪流

    现代化作为一个研究题目最先出现于西方世界，举凡经济学、社会学、政治学、历史学、心理学等学科竞相参与其中，产生了诸多理论成果，蔚为壮观。〔23〕而学界广泛聚焦于现代化问题，说明现实中必然发生了某些重大变化，至于究竟是何变化，却不容易把握。

    揆诸实际，无论学界是否认同西方中心主义，但都承认他们所研究的现代化肇始于西欧，最先扩及于西方世界，再波及全球。〔24〕所以，一切对现代化的观察和研究，都是以西方世界为基点的。但即便如此，现代化仍是一个宏大叙事，它意味着人类社会在经济依赖、社会结构、政治生活、思想观念、生活方式等各方面全方位地发生了变化〔25〕，很难用三言两语讲清楚。

    现代化还有一个突出特点，那就是基本上和全球化并行发生并相互推动。这就导致，如果说在早期西方国家那里现代化是内生的、原生的和无意识的，那么其他地方的现代化则是受西方影响甚至是被迫卷入的结果——虽然也不乏主动追求的情况。〔26〕这就造成不同地方的现代化形式和内涵并不一致，难以统一概括。

    如果一定要提炼一些关键词的话，则诸如机械化、通讯化、工业化、市场化、城市化、物质财富暴增、生活水准大幅提升、教育普及化、社会平等化、多元化、民主化、科层化、效率化、国际化、民族主义、科学主义、个人主义、进步主义、物质主义等等，可能都是现代化的突出特征。

    总之，现代化是人类社会又一次重大而深刻的变革，无论人们喜欢与否，适应与否，它都实实在在地发生了，并成为难以抵挡的历史洪流。（二）现代化洪流中的国家治理变革

    作为人类社会的一次全方位变化，现代化首先发生于科学技术和经济生产领域，继而引起社会结构的巨大变化，由此产生了两个重要的结果。一是现代化在很大程度上解放和壮大了平民力量，他们要求维护自身利益，要求改革国家治理体系和参与国家治理。比如，在19世纪早期的英国，随着资本主义发展起来的工商阶层尽管富有，但仍属于平民阶层，而非当权的权贵，当时控制政府的仍是国王、封建土地贵族、教士等传统权贵。不过最终工商界提出了改革议会选举制度的要求〔27〕，与工商阶层伴生的另一个平民阶层——工人——也发起宪章运动，提出了实行（男性）普选制、废除议员候选人财产资格限制等改革要求〔28〕。二是现代化引起公共事务的具体内涵、公共治理的具体目标任务以及可资利用的资源手段都发生了巨大变化，比如济贫、工作条件保障、自由贸易、城市建设与管理等新公共事务的大量涌现，铁路、航运、电报、电讯等新技术条件的运用。一句话，现代化造成国家治理的环境形势发生了巨变，从而势必引起国家治理的变革，这就是国家治理现代化。所以历史地看，最初国家治理现代化不过是一种环境适应的表现，是被迫发生的，只是后来由于看到了先行者的效果，追随者和模仿者才把国家治理现代化当成主动追求的目标（但也因此往往忘记了先决条件）。

    从早发国家的情况来看，国家治理现代化有两个重要的表现或者说内容。一是平民阶层被吸纳进国家治理的体系和过程之中，国家治理的体系构造和运行过程，特别是动议和决策部分，发生了重大变革。其中特别值得一提的是，政党成为了精英和平民联系合作、共同参与国家治理的基本渠道，从而国家治理在很大程度上变成了政党治国。〔29〕二是公共事务和国家治理任务大幅度扩张，引起了对国家治理能力或效率的强调，特别是对执行系统进行了改革（如科层制的建构），同时国家治理体系的规模较之从前任何时代都扩大了许多。所以从历史的角度来说，国家治理现代化的核心内涵，就是在现代化进程特别是经济现代化（经济现代化通常被看成是现代化的核心力量和决定力量〔30〕）已经开启的前提下，通过改造或者重构国家治理体系，尽可能地将平民吸纳进国家治理的体系和过程之中，同时应对公共事务和国家治理任务的扩张，提升国家治理的能力（包括动议、决策和执行能力）。

    国家治理现代化的核心内涵之如此，也是有其内在逻辑的。这就是说，现代化释放和壮大了平民的力量，广大平民要求参与国家治理，推动了国家治理体系的变革。特别是国家治理体系的动议和决策机制变革，提升了动议和决策能力，由此导致公共事务数量剧增，国家治理任务加重，进而需要改进执行机制，扩大国家治理体系的规模。①因此可以说，国家治理现代化归根结底是由于平民的崛起和加入国家治理而引起的。

    在广大平民得到解放并壮大力量、去除臣民身份而恢复公民身份并参与到国家治理的体系和过程之中的情况下，国家治理（政府治理）就不大可能继续维持权贵统治的局面了，实际上变成了广大平民和少数精英共同参与的共和治理，这就使得公共治理的本来性质逐渐得以恢复。从早发国家现代化以来的国家治理结果来看，有许多证据可以证明这种迹象和趋势，比如人们的生活水准普遍大幅度提高，人们享受到了更多的民生福利项目，各种自然灾害和社会性灾害越来越得到有效的防控，社会公正问题也有很大程度的缓解。所有这些结果显然不能简单归因于科技發明创造，因为后者并不会自发产生这些效果，而需要通过国家治理的作用，是国家治理发生现代化变革之后才产生的结果。四、结论

    从人类公共治理变革史来看，国家治理现代化是有其历史定位的。具体来说，国家治理现代化是从近代西方开始，随现代化的历史洪流一起发生的。根据早发国家现代化的经历来看，国家治理现代化就是近代以来从权贵统治到共和治理的这一次公共治理变革，也是国家治理的第一次变革。亨廷顿称之为第一波民主化浪潮，但并不准确，其实是共和化浪潮。可见国家治理现代化并非今日才有，而是早已发生和存在的一股历史潮流;国家治理现代化也没有局限于某个地方，而是一种已经波及全球的大趋势。只不过在世界各地，国家治理现代化的启动和进度参差不齐：先进者早已完成了这一变革，甚至可能已经进入到由政府治理转向泛政府治理的变革阶段，后来者则可能正在发生这种变革，但也有地方至今尚未启动变革。但不管怎样，无论什么地方，只要启动了现代化进程，则国家治理现代化就必然包含于其中，这是难以避免的。既然如此，那么局限于中国情境和当前情境来审视和理解国家治理现代化命题，就必然缺乏时空的大局观，看不到国家治理现代化是一股普遍发生和长时段存在的历史潮流，更看不到国家治理现代化在整个人类公共治理变革史中的重要位置，从而也就容易抹杀该命题的普遍意义和深远意义。

    ①两相对照，或许我们方能理解为什么传统时代公共事务如此之少，政府职责如此之轻，政府规模如此之小。这跟“小而美”的美学理论或者“小而精”的经济学理论毫无关系，而是因为在权贵统治的传统时代，少数权贵垄断了政府，广大平民被排斥在国家治理的体系和过程之外，结果跟广大民众有利害关系的大量公共事务很少有机会能够提上日程并得到处理。

    从历史上看，国家治理现代化也有其实质内容，而不是一个空洞的说辞。如果说自进入国家时代以来，公共治理遭到权贵统治的扭曲而发生了变异的话，那么近代以来的共和治理则扭转了这一局面，开始回归公共治理的本来性质。因此可以说，国家治理现代化的实质内容，就是通过构建共和治理，扭转权贵统治的变异性质而回归公共治理的本质。这一实质内容，跟今天中国共产党提出的国家治理现代化不仅不相冲突，反而是完全一致的。恩格斯早就说过，“国家的最高形式，民主共和国，在我们现代的社会条件下正日益成为一种不可避免的必然性”〔31〕，“民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式”〔32〕，“对无产阶级来说，共和国和君主国不同的地方仅仅在于，共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式”〔33〕。新中国作为“人民共和国”，本来就是以共和立国的，本身就要实现共和治理。虽然在我国，国家治理采取的是党领导人民治国的形式，但中国共产党立党为公、执政为民，始终致力于为广大中国人民谋幸福，这本身也完全符合共和治理的宗旨。只不过正如恩格斯所说的，即使共和治理已经确立，也要设法防止发生由公仆变成主人的变异〔34〕，也就是要防止由共和治理褪变为权贵统治，前苏联等共产党执政的国家就可以说是前车之鉴〔35〕。所以今天我们党提出通过国家治理现代化完善社会主义制度，最重要的就是要防止发生这种变异。可见，通过历史的考察，把握国家治理现代化的实质内容，不仅有助于我们深刻理解国家治理现代化命题的重要性，而且有助于把握国家治理现代化的正确方向。

    历史地看，国家治理现代化也不是可以任意而为的，而需要具备一些必要的前提条件。历史上的国家治理现代化之所以成为可能，最重要的条件，就是在现代化已经启动的情况下，广大平民获得了解放，力量得以壮大，而后大量平等地参与国家治理的体系和过程。这就说明，国家治理现代化需要以现代化形势下广大平民参与国家治理为必要条件，否则权贵统治的局面无法打破，共和治理难以实现。这就为我们找到国家治理现代化的有效途径提供了重要的启示。不难发现，一些后发国家的国家治理现代化之所以会失败，一个重要的原因就是不具备前提条件。比如有的后发国家只是简单地照搬先进国家的国家治理体系模式，而不注意有效吸纳广大平民的参与，结果国家治理体系徒具形式，沦为一个空架子，不能有效发挥作用。更荒谬的则是一些国家甚至尚未启动现代化进程，广大平民根本没有得到解放和壮大，便试图进行国家治理现代化变革，那就更加不可能获得成功了。不仅如此，今天进行国家治理现代化，还面临着和早发国家不一样的形势。在现代化早期，国家治理现代化局限于政府治理的范畴，主要是进行政府（政体）变革。但今天早发国家已经越过了这一阶段，可能已经进入到泛政府治理的时代，从而增加了实现共和治理的新途径。在全球化的传递和影响作用下，今天后发国家若仍局限于政府治理的范畴来开展国家治理现代化变革，恐怕就不够了。今天的国家治理现代化，已经不局限于政府治理，而是超越政府治理，朝着共和治理的新形式——泛政府治理——方向发展。

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    【责任编辑：刘彦武】