非现场执法模式在航政管理中的应用

    杨日辉

    摘 要：本文结合航政实际管理工作，在推敲非现场执法概念、总结非现场执法特点及优势的基础上，分析非现场执法应用现状、存在的问题，最后提出一些关于非现场执法模式在航政管理中应用的建议。

    关键词：水上交通 非现场执法 航政管理

    近年来，非现场执法在水上交通执法中的运用越来越广泛，视频监控、AIS（船舶识别系统）、GPS（船舶动态监管系统）等监控设备已经被广大市民所认识，这些设备的应用有效提高了水上交通执法的效率和准确度，但目前决大数只应用于海事执法中，作为一航政管理基层单位，我们一直在探讨和研究非现场执法模式在航政管理中的应用。

    水上交通非现场执法概念辨析

    随着高科技的不断发展，非现场执法已成为当前交通执法领域一个流行词汇，之所以称为“非现场”，普遍的理解是与传统的现场取证后对相对人进行处罚相对而言的。那么如何真正定义非现场执法模式呢？个人认为，我们定义的非现场执法不宜作为与现场执法并列的概念使用，而应定义为“非现场取证”，其理由如下：

    首先，从依法角度来看，非现场执法只在其作为证据的范围内有法律依据。《交通行政处罚行为规范》第十二条规定：“能够证明交通行政处罚案件真实情况的事实，都是证据。而视听资料、勘验笔录都属证据一种。”所以，依据依法行政的原理，当前非现场执法的使用范围只限于证据的范围。

    其次，从非现场执法的运用范围来看，它只能作为执法的一个环节。执法的整个过程并不是都是在“非现场”之下由电子设备等其他方式进行的，而是要执法人员根据电子设备等方式收集的违法证据做出处罚决定。众所周知，虽然法律都是清清楚楚记在法条上的，但法官不能由机器去做，仍需要有很深学问和丰富经验的法律人员根据复杂多变的社会情况作出判断。我们的执法工作虽然没有当法官那么复杂，但是毕竟涉及到相对人的利益，这种利益在影响程度上也许没有法官面对的那些社会冲突影响那么深，但涉及的面却非常广泛。所以，如果有一天，电子设备成为社会之必需， 也不是一切的行为都可以完全由机器实施的。非现场只是执法的一个小小的环节， 执法还需要其它一系列现场的工作共同完成。

    最后，非现场执法从目前其发挥的作用来看，只是一种取证的手段。非现场执法不能完全具有行政执法的一系列功能，如案件询问、听取相对人陈述辩解等。而行政处罚应该遵循的公正、公开原则，保障相对人权利的原则，处罚与教育相结合的原则，都不可能在单单的非现场的情况下得到保障，假如采用非现场的方式取证后马上就对直接相对人的权利进行处分也不符合程序的要求。所以，不宜把它归结为一种真正意义上的执法方式，应充分坚持现场执法与非现场执法相结合的原则，完全依赖于非现场执法会造成错误处罚现象的出现。

    非现场执法特点

    取证手段多样性，收集方式主要有视频监控、案件移交、群众举报、执法人员执法等几种方式。

    确认违法行为的主要证据为视听资料，当审查确认后成为行政处罚证据时，具有客观准确性、便利高效性的优点，能形象、生动、直观地反映违法事实，这是其他证据所无法代替、比拟的。

    违法行为在现场被制作记录成为视听资料，经审查成为证据后方可通知当事人接受处理。

    非现场执法方式的优势

    有效解决执法力量不足的问题，有助于实现节能减排目标的实现。实行非现场执法，利用监控设备等科技手段，执法人员坐在电脑前就可对航道进行“执法巡查”，通过点击鼠标即可对水上交通进行全天候、全方位监控，在提高了执法效率的同时又解决了执法力量不足的问题，同时也可以减少执法车辆、船舶出行巡查的次数，达到节能减排的目的。

    非现场执法重事实、重证据，减少了人为因素干扰，进一步促进了公正执法。非现场执法针对的是各种违法行为，不会因违法对象的身份不同而区别对待，不会出现执法人员现场执法时违法人讨价还价、阻挠、抗拒等干扰因素，采集的违法数据真实确凿，录入计算机系统后，确定专人管理，严格设定管理权限，不能随意更改删除违法数据，有效避免了消单子、走后门等不正之风，最大限度保证了公正执法。实现了对违法行为的“查”与“处”的分离，增强“透明度”，坚持“重事实、重依据”的原则，实现了违法处罚“阳光作业”，也加大了执法的力度。由设备对违法行为进行记录后，只有证据确凿、事实清楚的才处罚，当事人有异议的可以随时通过计算机查看证据，进行确认后再进行处罚，从而减少了争议。

    对潜在的违法行为人具有强大的震慑作用，对自觉约束行政相对人行为，预防和减少水上违法行为起到了积极推动作用。非现场执法大量使用电子设备，使想违法的行政相对人都能感到一种无形的压力，迫使其在看不到执法人员的时候也能对自己的行为进行约束。特别是针对那些守法意识不强的人，通过广泛应用非现场执法手段，有利于消除这些人的侥幸心理，逐步提高自觉守法的意识，变被动的“遵从”为自觉主动地“遵守”，能形成良好的水上交通氛围。

    非现场执法应用现状及存在的问题

    目前非现场执法管理模式在整个杭州航区水上交通执法中占重要比例，2013年上半年，整个航区依托界面监管，大力推广水上交通非现场执法，制定了非现场执法工作推进方案，上半年共实施行政处罚案件1133件，其中非现场执法查处444起，占总案件的39%，管理模式的变革仍在继续深化中。但从非现场执法案件类型来看，全部集中于海事、港政等案件，在航政案件中还未应用，这主要受某些客观因素的影响。主要有以下因素：

    目前非现场执法的重点对象是船舶，目前所开发的一些监管系统全部是针对船舶，比如船舶识别系统（AIS）、船舶动态监管系统（GPS）、船舶综合监管系统等信息化系统，在航政管理方面相关系统的开发还较少。

    近几年，整个航区虽已逐渐布置了很多视频监控设备，但从航道执法实际需要角度来看，无论是从设备布置的密度或是范围来说还是不够。现有布置的视频监控设备的清晰度无法满足作为非现场执法证据的要求。没有一套健全完善的违法举报制度。

    加强和改进非现场执法的建议

    依托科技手段，科学管理交通，是现代化交通管理的必由之路。目前非现场执法工作已开展的有声有色，但在制度规范、技术设备等方面需要继续改进和优化。结合实际工作，主要针对非现场执法在航政管理中的应用提以下几点建议： 需进一步完善相关规章制度，进一步明确技术监控资料等证据在行政执法中的地位，进一步完善非现场执法处罚流程。最好形成一套非现场执法案卷制作范本。

    调研开发针对航政管理（包括护岸、航标、泥浆排放等）方面的信息系统管理软件。

    进一步增设航道两侧的视频监控设备，视频监控设备布置的位置应重点考虑泥浆排放点、船舶停靠点、商品砼厂等重点区域。通过设备、线路等硬件改造提升监控视频清晰度。建议将航道沿线码头、企业的监控视频统一纳入我航区视频监控平台。

    建立一套完善的违法举报奖励制度，鼓励大家对违法行为进行及时举报。

    （作者单位：杭州市港航管理局）