南宁市“城中村”治理困境及优化对策

    【摘 要】 随着我国经济的迅速发展，城市进程化的加快，城市迅速向外扩张，从而形成了独特的“城中村”。本文将探讨南宁市在“城中村”治理的过程中所遇到的困境，分析其治理的制约因素，从而对南宁市“城中村”的治理提出优化对策，以此进一步推动南宁城乡一体化发展，提升新型城镇化质量。

    【关键词】 南宁市 城中村 治理困境 优化治理

    “城中村”作为城市发展进程中所衍生的一个独特部分，其治理问题成为我国城市化进程中不容回避的难题，也成为影响和制约城乡一体化发展和社会持续健康发展的重要因素。“所谓城中村是指在城市化建设进程中，村庄原有耕地、林地和荒地被现代化建筑所覆盖，原有村庄则被现代城市建筑包围，或整体规划一片地用于原有村落的集中区，但户口依然属于农村户口而非城镇户口，即为城中村。它不仅滞后于城市现代化，处于相对较低生活水平居民区，而且是城市流动人口的重大集中区，有着农村与城市的双重特性。”[1]

    在此背景下，各地针对“城中村”问题展开治理实践，作为广西首府和广西北部湾经济区核心城市的南宁市，对“城中村”治理也颇为重视。据统计，南宁市六城区中心城区内的“城中村”共49个，面积169.65平方公里，户籍人口16.08万人，流动人口46.51万人。虽然目前南宁“城中村”治理已取得了一定成效，但是现存的“城中村”仍较多，还是会对南宁整体市容环境造成负面影响。因此，本文将探讨南宁市在“城中村”治理的过程中所遇到的困境，分析其治理的制约因素，从而对南宁市“城中村”的治理提出优化对策，以此进一步推动南宁城乡一体化发展，提升新型城镇化质量。

    一、南宁市“城中村”治理困境

    目前，南宁市“城中村”治理存在着一些問题，主要表现在以下四个方面。

    （一）人口结构复杂，治安管理堪忧

    “城中村”大多数为开放式居住住宅，比较低廉的租金吸引了大量外来人口租住"城中村"房屋，村民、外来人员、居民混合居住，大部分外来务工人员自身文化素质不高，法制意识淡薄，打架斗殴、"黄、赌、毒"治安问题尤为突出，群众安全感和满意度较低。此外，由于大量外来人口流入，一些社会闲散人员、失业人员和辍学青少年较多，管理难度相当大，这一部分人已经成为南宁市刑事案件的主要犯罪群体。

    （二）规划布局不合理，违法违章建筑较多

    大部分城中村由于没有科学合理的规划布局，违法建设、违章建筑、乱搭乱盖现象比较普遍。村内道路狭窄，多为"断头路"、"丁字路"，而且路面差，没有照明路灯。有的楼间距极小，仅一米之隔，通风和采光极不理想。如青秀区琅东村、琅西村虽然被征地后由政府统一规划建设，但楼间距仍较小，道路较为狭窄。近年来，随着经济社会发展，南宁市外来人口增加，地段好的城中村租房的需求增大，村民违规加盖现象比较突出。大部分城中村楼房顶上几层墙壁的颜色都和下半部分楼体不太一样，存在很明显的"増高"痕迹。如琅东村、琅西村规划建设的是每户村民四层半，可是实际上加盖到六层或者七层的占多数。西乡塘区的万秀村甚至出现更多的高楼，最高达十七层，十多层的很普遍，这不仅影响城市的市容市貌，且建筑本身存在很大的安全隐患。

    （三）配套设施不完善，生活环境较差

    由于没有科学系统的规划，城中村内的建筑密集，配套设施不完善，管线杂乱无章，脏乱差现象突出，生活环境较差。“城中村”的教育、医疗卫生和公共文化服务等公共服务体系不健全。与此同时，由于城乡二元结构，城中村的村民社会保障也与城市市民存在一定的差距。

    （四）城市管理薄弱

    街道、部门之间实行条块分割，给城市建设管理带来很多新问题，比如消防安全隐患，住户随意拉接线路，容易酿成火灾，且楼房之间几乎不留间距，一旦发生火灾，火势极易蔓延。流动人口管理及出租屋管理不够到位，管理站点建设、管理人员不足，职能部们的合力作用发挥不够明显，流动人口和出租屋管理大多停留在登记环节，缺乏相应的配套服务和管理措施，部分流动人口对政府和有关部门管理不信任、不配合。

    二、南宁市“城中村”治理制约因素

    （一）治理主体权责不清

    在城市中，街道委员会为其行政主体，在农村中，村委会为其行政主体。而对于并入城市范围而仍属村范畴的城中村，社区居民委员会作为社区自治组织始终没有得到居民的认可。且城中村管理部门冗杂，职权责分配不尽合理，当居民出现利益纠纷或者生活矛盾时，不能提供专门的解决渠道，有利益时相互争抢，有责任时相互推诿，渐渐失去公信力。

    （二）治理机制滞后

    治理机制滞后主要表现为两方面：第一，治理程序不够公开透明。城中村行政主体对于村内的集体产业运营收支、日常基础设施管理维修、土地分配使用情况一般不对村民公开，村民无法正常行使监督权力，致使官民沟通渠道堵塞，加大双方的不信任感。第二，治理效率低下，治理效果甚微。法律法规的缺失、治理主体的权责不分、官民沟通渠道堵塞、公民参与度的降低等导致治理政策下达不彻底、贯彻不明显、指标不治本，城中村治理工作举步维艰。

    （三）缺乏治理标准

    “城中村”问题的复杂性使得治理标准不能照搬城市的模式，目前南宁市未提出针对性的，或者分等级、分类型的“城中村”治理标准体系。治理资金的使用比例及环境如何治理方面也没有明确的说明，治理目标不明确导致多走弯路，不利于长期的治理方案制定。此外，“城中村”治理要求模糊，治理成效不佳，导致投入的人力、财力得不到有效的价值回收。

    （四）监管机制不完善

    首先，社区与分管部门对村民行为的监管不持续，突击性、运动性治理较多，造成“短期治理，过后反弹”问题。如起初在“城中村”风貌整治方面呈现出良好的效果，但后期却出现了前治理、后“乱搭乱建”、污染卫生环境的行为。政府对下层机构缺乏有效评估机制，致使下层管理工作人员失职情况得不到有效遏制。其次，村民对政策信息知情度低，监管缺乏信息支撑。政府部门对相关“城中村”治理政策缺乏有效、深入的宣传手段，村民对“城中村”治理资讯不清楚，导致无法依据政策变更做出有效的意见反馈与监控。

    三、南宁市“城中村”治理的优化对策

    （一）推动治理主体的多元化发展

    治理主体的多元化是社会发展的必然，除了政府部门以外，社区居委会、社会组织、社区内的组织及居民都是治理主体的重要组成部分。社区居委会作为居民自治组织，在社区治理中起着承上启下的作用，一方面需要传到上级政府部门的指令，积极动员社区成员参与其中;另一方面，需要将居民的合理诉求反映到上级部门，保障居民的合法权益。因此，居委会成员需要不断提升自己的管理能力和水平，保护好社区内居民的权益，促进社区的和谐发展。社会组织作为社会公共服务的提供者之一，其专业化能力和水平都较高，资金来源广，行动力强，让社会组织参与社区治理，不仅可以提高服务效率和平，而且为社区的发展注入资金和活力。居民作为治理主体，也是利益当事人，其治理能力和水平直接关注到社区治理的成效。

    （二）创新治理体制机制

    合理的治理机制和治理方法是城中村治理成功的关键。政府部门作为治理的一大主体，其角色和职能的发挥具有重要的作用。政府部门、社区居委会等应该树立正确的治理理念，在新的时代背景下努力实现治理理念、治理方式、工作作风的根本转变，由“管理”向“服务”转变，有效整合社会資源，把不属于自己职权范围之内的权限转移出来，交由市场、社会组织等管理，重视城中村村民的精神文化需求，发挥好“掌舵人”的职责。其次，建立良好的政府、市场、社区、居民之间的互动机制。可以依托互联网技术，建立信息公开平台和互动机制，形成“互联网 +”的新型城中村管理监督模式，通过这一平台方便各主体之间的交流与沟通，了解村民的真正需求和感受，彼此之间形成良性互动，更好地为村民服务。最后，“城中村”中外来人口的管理也是一大难题。“我们可以通过“以外管外”的方法来积极调动流动人口参与社区事务，通过从流动人口中选出一定人员来管理外来人口，使其感受到自身是社区中的一员，增强社区凝聚力。”[2]

    （三）制定科学治理标准

    第一，制定分类型、分区为、分阶段的标准。“城中村”相比较城市而言具有更为复杂的问题，因此不能采取城市的标准体系，必须根据问题的轻重、类型提出相应的治理标准，对同一类型的问题需按时间进度分阶段制定标准。第二，实施定期治理反馈修正标准。标准的制定有利于明确治理的目标，保障治理的质量，通过良好的反馈机制有利于验收一定时间段内的成效，为下一步制定、修正治理标准提供基础，从而推进治理进程。

    （四）优化双向监管机制

    第一，优化自上而下的制约机制。“通过政府对治理部门、治理部门对村民行为的制约，有效保障治理部门的工作效率;通过绩效考核与跟踪监管，来提升部门与社区干部积极性，完善管理部门对村民行为的制约;通过定期排查方式，及时发现问题并解决问题。”[3]例如环保部门定期对环境卫生状况进行检查、执法部门定期对违法行为进行巡逻、排查，而对于其乱拉电线之类危害安全的行为，也通过相关专业分管部门实施定期的监管。第二，建立自上而下的信息反馈机制。如实行工程监理，有效防止在环境整治等项目中施工队偷工减料，危害村民利益的行为，优先选择在“城中村”治理相关项目监管方面有经验或者一些大型项目有管理经验的企业，对将要实施工程治理的施工团队进行监管，为“城中村”治理奠定良好基础。

    治理城中村是城市化进程中必然面对的难题，对“城中村”进行优化治理，有利于改善人居环境、消除城乡二元结构，有利于提升城市综合竞争力和现代化形象，也有利于建设和谐社会。因此，对于南宁市“城中村”的治理，需要推动治理主体的多元化发展，创新治理体制机制，制定科学治理标准以及优化双向监管机制，加速配套基础设施的建设，完善公共服务，维护城中村居民的核心利益，稳步推进新型城镇化建设中的城中村治理工程。

    【参考文献】

    [1] 王新，蔡文云.城中村何去何从？——以温州市为例的城中村改造对策研究[M].中国市场出版社，2010.

    [2] 王丹丹.现代化视角下城中村治理困境及路径探析[J].大连干部学刊，2019（4）：36-41.

    [3] 唐琼，吴静.新型城镇化进程中“城中村”治理研究[J].江南论坛，2017（4）：67-69.

    作者简介：罗妮（1994—），女，壮族，广西贺州市人，硕士在读，单位：西南民族大学行政管理专业，研究方向：公共政策分析。