关于永嘉县政府融资平台公司转型发展的设想
陈智
摘要：近五年来，永嘉县政府融资平台公司发挥融资功能，为解决财政建设资金不足，促进全县公益项目建设，实现“大建大美”战略目标，发挥了重要的资金保障作用。但国发[2014]43号文件?国务院关于加强地方政府性债务管理的意见?及财预[2017]50号文件?关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知?发布以来，我县融资平台公司为政府提供融资服务的功能已基本丧失。现就我县融资平台公司转型发展进行调查研究，发表几点个人的看法。
关键词：政府融资平台公司；转型发展一、融资平台公司现状及存在的主要问题
（一）基本情况
永嘉县政府直属的融资平台公司现有五家，分别为永嘉投资集团有限公司、永嘉县交通投资集团有限公司、永嘉县城市投资有限公司、永嘉县旅游投资集团有限公司和永嘉县水利投资集团有限公司。截止2016年12月31日，总资产160亿元（主要资产：在建工程48亿元，土地-无形资产31亿元，长期股权投资28亿元），负债78亿元（其中：未偿还融资负债36.6亿元），净资产82亿元。公司本部人员编制111人，实际在职各类人员90多人。2012-2016年共筹集债务融资近100亿元，利率基本上落在基准上下浮动10%之间，有效缓解了地方财力增长跟不上其所承担事务的资金需求量问题，解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈制约，推进了基础设施建设的进程。
（二）存在的主要问题
1.职责设定与国有企业应有的职责定位相冲突。五家融资平台公司属于企业性质，理应按照公司法要求，建立现代企业制度，进行市场化经营管理。但事实上，在职责设定上却涵盖县政府的工作内容，承担政府部门的行政职能；在实际履行职责上，主要侧重于融资功能，作为政府融资平台公司的功能运行，并承担一定的政府投资项目建设职责。同时这些职责与其相关的政府交通、水利、城市建设主管部门的职责存在交叉重叠现象。
2.政府融资平台功能弱化，融资主体职责已经缺失。随着国务院对地方政府性债务监督力度的加强，目前除了与银行正在执行的工程项目融资外，实际上五家融资平台公司不能再为地方政府提供直接融资服务，融资功能已弱化，融资主休职责已缺失。
3.融资还贷压力大，潜在负债风险较高。截止2016年12月31日，未偿还融资债务36.6亿元，同时，五家融资平台公司还为县政府其他国有企业单位提供抵押、担保合计最高担保额43多亿元。因这部分融资基本上是为社会公共服务、不以盈利为目的、且不能或不宜通过市场化方式动作的市政道路、公共交通、公共文化、保障性安居工程等公益性项目建设运营举借或转由县财政统筹使用而形成的债务，这部分项目基本上不产生收益，主要依靠一般财政预算、政府性基金预算收入等财政性资金偿还债务。鉴于当前地方政府财政状况，融资还贷压力大，潜在的偿债风险较高。
4.企业运行偏离了市场化经营机制。五家融资平台公司的资产主要来源于政府拨款或注入的土地等资产，基本上没有经营性资产，无营收能力，而履行政府赋予的各项职责，必然产生各项管理费用，收不抵支，多年累计，必然产生巨额的亏损。而财政政策又不允许补贴企业亏损。这显然违背了企业经营的目的，偏离了市场化经营机制。
5.行政化管理，经营管理能力薄弱。五家融资平台公司领导绝大多数从行政事业单位的干部转任，缺乏企业经营管理经验和专业知识，不利于全面加强企业内部管理、开拓企业经营业务，促进建立现代企业制度。二、融资平台公司转型发展的设想
根据我县融资平台公司的现状，配合县委县政府“大建大美”战略的实施，针对当前企业存在的问题，按照公司法的要求，就公司的转型发展提出以下几点设想。
（一）实行政企分开，理顺政府、企业职责
根据?国务院关于加强地方政府性债务管理的意见?（国发[2014]43号）有关政府债务只能通过政府及部门举借，不得通过企事业单位举借的规定，建议县政府在明确还债责任、落实还款措施后，尽快理顺和规范五家融资平台公司与有关政府行业管理部门之间的职责交叉重叠状况。按照现代企业制度要求对五家平台公司进行转型改制，发挥各自优势，明确企业经营方向，鼓励通过兼并重组，优化资产配置，促进企业做大做强做优。具体可在如下几个经营方向上开展重组：一是利用楠溪江得天独厚的旅游资源，将更多更好的资产配置到旅游投资集团公司，同时加大对旅游项目的政府投资，做好旅游这篇大文章。二是以交通、水利、城市等公共项目的大建设大投入战略实施为契机，吸引有資质有实力的工程施工企业参与融资平台公司的股份制改造，拓展经营业务，增强企业发展后劲。三是维护和完善好永嘉投资集团公司这个企业发债平台，逐步提高企业资信，降低发债成本。
（二）拓展融资渠道，缓减财政资金压力
按照现行预算法和国发[2014]43号文件关于地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券的方式，除此外地方政府及其所属部门 不得以任何方式举借债务。但仅凭这部分地方政府债券资金，是远远不能满足当前地方政府基本建设资金需求的。鉴于五家融资平台公司产生是有特殊的背景意义，仍然承担着城市化建设的重任。但是当前巨大的资金压力下，传统银行贷款的单一融资模式已经存在太多的不适应。建议县政府拓宽融资渠道：一是积极推进PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和营运，缓减政府资金压力。二是在努力提高融资平台公司资产经营能力，扩大经营现金流量，增加企业效益的同时，成立县政府直属的国有资产营运公司，将全县优质的国有资产组合到资产营运公司，搭建一个具有较高资信条件，能够以较低的利率发行企业债券的新融资平台公司。通过发行企业债券筹集资金，暂时解决现有企业债务的还本付息和新项目的建设，延缓财政还款压力，逐步将现有企业承担建设的公益项目通过政府回购的方式，化解地方政府的债务风险。
（三）引入市场化运行机制，增强企业经营活力
一是加强人力资源管理，引入职业经理人，改变行政任命方式，发挥人力资源的市场机制作用，激发工作积极性。二是对当前企业承担的公益项目建设形成的资产逐步由政府回购，并给予企业适当的利润，扩大企业经營收入，增强企业发展后劲。三是改进政府对国有资产监督管理模式，利用市场化机制，采用科学的企业经理人业绩考核办法，促进国有资产保值增值。
（四）全面加强企业内部专业化管理，苦练内功，增强企业发展能力
由于企业成立之初职能定位的行政化倾向，导致管理模式的行政化，造成企业经营管理能力的薄弱状况。根据企业承担的经营业务特点和今后经营发展方向，必须切实有针对性地加强企业如下专业化管理能力。一是根据目前承担较多的工程建设任务，强化工程项目管理。严格执行招标投标管理制度，规范政府投资工程建设程序，应从立项到峻工，严格执行国家规定的建设程序，使政府投资项目的各环节都保证在“阳光”下运行。做深做细做好项目前期工作，充分进行可行性调研、论证，增强工作的前瞻性，避免出现不必要的损失和浪费。二是建立和完善财务规章制度严格财务监督，规范经费支出，准确核算成本，切实加强资产、资金管理，确保资产安全和提高资金使用效率。三是建设一支高素质的职工队伍，严把人员“进口关”，及时清理富余人员，加强员工培训，建立健全企业内部人员绩效考核办法，充分调动工作积极性，促进企业发展。四是加强企业战略、投资、融资等重大问题管理，建立重大问题议事规则，规范决策程序，力避决策失误，维护企业稳定发展。五是全面加强安全、信息等其他专业管理，充分利用当代计算机和通信技术，提高管理效率，增强企业发展能力。
（五）加强企业内部控制，推进企业稳步发展
根据企业实际，建立和实施一套高质量的企业内部控制体系，有助于提升企业内部管理水平和风险防范能力。因此应当按照?企业内部控制基本规范?及?企业内部控制应用指引?的要求，遵从内部控制原则，从本企业的实际出发，全面分析企业经营活动面临的战略风险、财务风险、市场风险、营运风险、法律风险等各类风险，采取风险应对策略，加强对各风险点的内部控制措施，避免或降低风险事件给企业造成的损失，促使企业经营管理合法合规，维护资产安全，提高信息报告质量，提高经营效率和效果，实现企业发展战略。
（作者单位：永嘉县建设投资集团有限公司）
摘要：近五年来，永嘉县政府融资平台公司发挥融资功能，为解决财政建设资金不足，促进全县公益项目建设，实现“大建大美”战略目标，发挥了重要的资金保障作用。但国发[2014]43号文件?国务院关于加强地方政府性债务管理的意见?及财预[2017]50号文件?关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知?发布以来，我县融资平台公司为政府提供融资服务的功能已基本丧失。现就我县融资平台公司转型发展进行调查研究，发表几点个人的看法。
关键词：政府融资平台公司；转型发展一、融资平台公司现状及存在的主要问题
（一）基本情况
永嘉县政府直属的融资平台公司现有五家，分别为永嘉投资集团有限公司、永嘉县交通投资集团有限公司、永嘉县城市投资有限公司、永嘉县旅游投资集团有限公司和永嘉县水利投资集团有限公司。截止2016年12月31日，总资产160亿元（主要资产：在建工程48亿元，土地-无形资产31亿元，长期股权投资28亿元），负债78亿元（其中：未偿还融资负债36.6亿元），净资产82亿元。公司本部人员编制111人，实际在职各类人员90多人。2012-2016年共筹集债务融资近100亿元，利率基本上落在基准上下浮动10%之间，有效缓解了地方财力增长跟不上其所承担事务的资金需求量问题，解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈制约，推进了基础设施建设的进程。
（二）存在的主要问题
1.职责设定与国有企业应有的职责定位相冲突。五家融资平台公司属于企业性质，理应按照公司法要求，建立现代企业制度，进行市场化经营管理。但事实上，在职责设定上却涵盖县政府的工作内容，承担政府部门的行政职能；在实际履行职责上，主要侧重于融资功能，作为政府融资平台公司的功能运行，并承担一定的政府投资项目建设职责。同时这些职责与其相关的政府交通、水利、城市建设主管部门的职责存在交叉重叠现象。
2.政府融资平台功能弱化，融资主体职责已经缺失。随着国务院对地方政府性债务监督力度的加强，目前除了与银行正在执行的工程项目融资外，实际上五家融资平台公司不能再为地方政府提供直接融资服务，融资功能已弱化，融资主休职责已缺失。
3.融资还贷压力大，潜在负债风险较高。截止2016年12月31日，未偿还融资债务36.6亿元，同时，五家融资平台公司还为县政府其他国有企业单位提供抵押、担保合计最高担保额43多亿元。因这部分融资基本上是为社会公共服务、不以盈利为目的、且不能或不宜通过市场化方式动作的市政道路、公共交通、公共文化、保障性安居工程等公益性项目建设运营举借或转由县财政统筹使用而形成的债务，这部分项目基本上不产生收益，主要依靠一般财政预算、政府性基金预算收入等财政性资金偿还债务。鉴于当前地方政府财政状况，融资还贷压力大，潜在的偿债风险较高。
4.企业运行偏离了市场化经营机制。五家融资平台公司的资产主要来源于政府拨款或注入的土地等资产，基本上没有经营性资产，无营收能力，而履行政府赋予的各项职责，必然产生各项管理费用，收不抵支，多年累计，必然产生巨额的亏损。而财政政策又不允许补贴企业亏损。这显然违背了企业经营的目的，偏离了市场化经营机制。
5.行政化管理，经营管理能力薄弱。五家融资平台公司领导绝大多数从行政事业单位的干部转任，缺乏企业经营管理经验和专业知识，不利于全面加强企业内部管理、开拓企业经营业务，促进建立现代企业制度。二、融资平台公司转型发展的设想
根据我县融资平台公司的现状，配合县委县政府“大建大美”战略的实施，针对当前企业存在的问题，按照公司法的要求，就公司的转型发展提出以下几点设想。
（一）实行政企分开，理顺政府、企业职责
根据?国务院关于加强地方政府性债务管理的意见?（国发[2014]43号）有关政府债务只能通过政府及部门举借，不得通过企事业单位举借的规定，建议县政府在明确还债责任、落实还款措施后，尽快理顺和规范五家融资平台公司与有关政府行业管理部门之间的职责交叉重叠状况。按照现代企业制度要求对五家平台公司进行转型改制，发挥各自优势，明确企业经营方向，鼓励通过兼并重组，优化资产配置，促进企业做大做强做优。具体可在如下几个经营方向上开展重组：一是利用楠溪江得天独厚的旅游资源，将更多更好的资产配置到旅游投资集团公司，同时加大对旅游项目的政府投资，做好旅游这篇大文章。二是以交通、水利、城市等公共项目的大建设大投入战略实施为契机，吸引有資质有实力的工程施工企业参与融资平台公司的股份制改造，拓展经营业务，增强企业发展后劲。三是维护和完善好永嘉投资集团公司这个企业发债平台，逐步提高企业资信，降低发债成本。
（二）拓展融资渠道，缓减财政资金压力
按照现行预算法和国发[2014]43号文件关于地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券的方式，除此外地方政府及其所属部门 不得以任何方式举借债务。但仅凭这部分地方政府债券资金，是远远不能满足当前地方政府基本建设资金需求的。鉴于五家融资平台公司产生是有特殊的背景意义，仍然承担着城市化建设的重任。但是当前巨大的资金压力下，传统银行贷款的单一融资模式已经存在太多的不适应。建议县政府拓宽融资渠道：一是积极推进PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和营运，缓减政府资金压力。二是在努力提高融资平台公司资产经营能力，扩大经营现金流量，增加企业效益的同时，成立县政府直属的国有资产营运公司，将全县优质的国有资产组合到资产营运公司，搭建一个具有较高资信条件，能够以较低的利率发行企业债券的新融资平台公司。通过发行企业债券筹集资金，暂时解决现有企业债务的还本付息和新项目的建设，延缓财政还款压力，逐步将现有企业承担建设的公益项目通过政府回购的方式，化解地方政府的债务风险。
（三）引入市场化运行机制，增强企业经营活力
一是加强人力资源管理，引入职业经理人，改变行政任命方式，发挥人力资源的市场机制作用，激发工作积极性。二是对当前企业承担的公益项目建设形成的资产逐步由政府回购，并给予企业适当的利润，扩大企业经營收入，增强企业发展后劲。三是改进政府对国有资产监督管理模式，利用市场化机制，采用科学的企业经理人业绩考核办法，促进国有资产保值增值。
（四）全面加强企业内部专业化管理，苦练内功，增强企业发展能力
由于企业成立之初职能定位的行政化倾向，导致管理模式的行政化，造成企业经营管理能力的薄弱状况。根据企业承担的经营业务特点和今后经营发展方向，必须切实有针对性地加强企业如下专业化管理能力。一是根据目前承担较多的工程建设任务，强化工程项目管理。严格执行招标投标管理制度，规范政府投资工程建设程序，应从立项到峻工，严格执行国家规定的建设程序，使政府投资项目的各环节都保证在“阳光”下运行。做深做细做好项目前期工作，充分进行可行性调研、论证，增强工作的前瞻性，避免出现不必要的损失和浪费。二是建立和完善财务规章制度严格财务监督，规范经费支出，准确核算成本，切实加强资产、资金管理，确保资产安全和提高资金使用效率。三是建设一支高素质的职工队伍，严把人员“进口关”，及时清理富余人员，加强员工培训，建立健全企业内部人员绩效考核办法，充分调动工作积极性，促进企业发展。四是加强企业战略、投资、融资等重大问题管理，建立重大问题议事规则，规范决策程序，力避决策失误，维护企业稳定发展。五是全面加强安全、信息等其他专业管理，充分利用当代计算机和通信技术，提高管理效率，增强企业发展能力。
（五）加强企业内部控制，推进企业稳步发展
根据企业实际，建立和实施一套高质量的企业内部控制体系，有助于提升企业内部管理水平和风险防范能力。因此应当按照?企业内部控制基本规范?及?企业内部控制应用指引?的要求，遵从内部控制原则，从本企业的实际出发，全面分析企业经营活动面临的战略风险、财务风险、市场风险、营运风险、法律风险等各类风险，采取风险应对策略，加强对各风险点的内部控制措施，避免或降低风险事件给企业造成的损失，促使企业经营管理合法合规，维护资产安全，提高信息报告质量，提高经营效率和效果，实现企业发展战略。
（作者单位：永嘉县建设投资集团有限公司）
