基层党建引领乡村治理工作的綦江实践
关衷效
乡村治理关键在于基层，基层工作关键在于党的组织、党的建设，抓党建促治理、优服务，以基层党建引领乡村社会治理，能够有效整合资源，形成多方参与、共建共治的乡村治理格局。
一、綦江区基层党建引领乡村治理工作情况
重庆市綦江区（不含万盛经开区）共有302个行政村，2525个村民小组。农村户籍人口50.67万人，常住人口39.19万人，其中，党员20690人，占4.08%。近年来，綦江区坚持以基层党建引领乡村治理，有效激活了乡村治理活力，塑造了良好的乡村治理格局，为助推乡村振兴打下了良好的基礎。
（一）抓好党的基层组织建设。以支部书记建设为龙头，每年开展村支部书记轮训，研究出台《綦江区村（社区）党组织书记评绩定星实施办法（试行）》，每年滚动评选村星级书记70余名。择优选派52名机关干部到村担任第一书记并出台管理办法，实行三年任期保障队伍稳定。同时，结合扫黑除恶工作，对村级班子成员涉黑涉恶情况进行专项排查，对掌握到有违法违纪前科的39人进行分类处理，累计对188个后进村进行整顿，村级组织战斗力得到有效提升。
（二）合理界定村级工作职能。明确村级组织职责主要在于组织群众、发动群众、管理群众，关键在于“治理+服务”。探索将村级事务明确界定为行政事务和自治事务，合理界定上级政府与村级组织在农村治理中的职能职责，梳理出118项村级组织承担事务内容，除61项属村级自治事务外，明确33项行政事务不得下放村级组织办理，24项下放的行政事务需足额匹配工作经费。真正让农村基层组织实现工作重心下沉，调动了基层干部的工作积极性，让其有精力、有意愿抓好群众组织、社会治理和便民服务工作。
（三）切实加强基层要素保障。302个村全部单设综合治理专干，形成1名书记、1名主任、1名综合治理专干、2名综合服务专干组成的“五职干部”队伍，并将2509名村民小组长纳入综治协管员队伍，真正确保了农村社会综合治理工作有人抓、有人管。始终坚持基层导向，大力加强农村基层投入保障力度，除村级干部、村民小组长工作补贴外，按每村1万元/年和2万元/年标准匹配办公经费和服务群众工作专项经费。将村综治中心纳入作为村便民服务中心建设的重要内容，累计投入2800余万元，规范化建设涵盖村综治中心的117个村便民服务中心。
（四）全面提升群众自治能力。坚持以提升基层党组织组织力为重点，全面抓好党建带群建工作，切实强化党组织对其他各类组织的领导和引领，切实落实、完善村民自治章程、村规民约、村民代表会议等制度。支持保障村民有序自我管理，针对“386199”人员情况，在各村组建老年协会、老年体育协会和“平安嫂”队伍等，会员累计达14万余人。同时，注重将骨干党员安排为群团组织负责人，村级基层党组织定期听取群团组织工作汇报，有效增强了基层党组织的政治引领力、组织覆盖力、群众动员力和发展推动力。
（五）有效助推农村社会治理。以村级党组织为核心，整合交通劝导站、森林防火检查站，食药品协管员、地灾监测员等各支应急巡察力量，建设起严密的治安防控体系。农村应急管理组织体系、队伍、保障能力等有效整合，近两年来綦江区未发生较大以上安全事故，实现了农村群众违法上访、越级非访集访逐年下降，农村地区治安刑事案件发案逐年减少的工作目标。
二、基层党建引领社会治理工作存在的问题
目前，商品交换原则深入人心，因土地复垦、环境保护、邻里纠纷、低保优抚等导致的社会矛盾交织叠加，加之邪教组织和合法宗教非法传教渗透到基层组织，影响了国家安全，导致农村基层治理难度加大，根据农村实际情况主要存在五个方面问题。
（一）村级各类组织发展不健全。由于农村家族传统的影响，导致群众对村级各类组织的依存度和归属感不强，部分党员群众“关我什么事”“关你什么事”的思想严重，集体意识淡化，责任意识缺乏。加之，村级各类组织大部分未规范登记备案，致使多数村级组织是有机制无活动，处于半瘫痪状态，难以承接乡村治理各项任务。
（二）农村“空心化”现象严重。随着工业化、城镇化的不断发展，农村青壮年大量外出务工，农村空心化、空巢化、老龄化问题日益严重。据统计，綦江区农村外出务工人群已超过适龄劳动力半数，以綦江区石壕镇长征村3组为例，全组原有常住人口258人，现仅有105人，50岁以下青壮年均在外打工。这致使大量农房空置、田地撂荒，留守的人员难以承担乡村振兴与治理重任。
（三）干部队伍总体素质不高。一方面，村干部队伍“年龄大、文化低、技能少”，50岁以上和初中及以下文化近三分之一。同时，退出机制不健全，特别是对“太平官”“逍遥官”缺乏强硬的辞退措施，部分村干部工作上只求“过得去”、不求“过得硬”。另一方面，农村党员老龄化严重，全区农村的党员中60岁以上的占48.6%，党性锻炼不足、集中教育培训少，导致党员作用发挥不够。
（四）村级组织的动员号召力不足。乡镇习惯行政命令，喜欢大包大揽，“管了不该管的事、干了不该干的事”，农村党组织在重要事项决策、重大项目引进、重要资金安排中话语权、主导权削弱，在党员群众中威信降低。加之，一些由乡镇主导引进的业主入驻后，由于缺乏必要的约束机制，土地流转占用了，结果效益不好，业主跑了，流转费没了，土地也难以复垦，一定程度上增加了群众对村级组织和村级干部的不满。
（五）农村优秀传统文化彰显不够。尊老爱幼、妯娌和睦、邻里团结、勤劳善良等农村优秀传统文化本应是农村文化的主流。但是，“上午转转田坎、下午搓搓麻将、天黑进入梦乡”，小富即安、不思进取、见利忘义等个人主义逐渐盛行。加之，千百年形成的信佛信教信命，遇难求菩萨、找算命先生、搞封建迷信等不良风气长期存在，甚至一些邪教组织和非法传教抢占农村群众基础，导致基层社会治理难度进一步加大。
三、基层党建引领乡村治理的优化策略
乡村治理是乡村振兴的基础，关乎社会稳定大局。以基层党建引领乡村社会治理，能够有效整合资源，形成多方参与、共同治理的乡村社会治理体系，促使农村公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。
（一）要有效健全乡村治理体系。即坚持“党建引领三治融合”的社会治理模式。要以德治为先导，培育和践行社会主义核心价值观，结合传统道德，乡情村情、民情民俗，积极倡导孝老爱亲、邻里和睦等公序良俗，塑造与时代要求和村情民情相适应的道德标准。要以法治为保障，明晰政府、村级组织、群众自身的權利和责任边界，坚持“大事政府管、小事村组管、私事自己管”，进一步加大执法力度，消除执法盲区，体现执法权威。要以自治为核心，推动群众生产生活互助、精神文化共享、村级事务共议、公共安全共管，实现自我管理、自我服务。
（二）要大力推进乡村人才建设。首先要“内培”，在农村现有人才中挖掘培养。善于发现农业经营型人才、农村技能型人才、村级干部队伍及部分农业职业经纪人、经理人和农村乡贤队伍，创造必备的生产生活条件，真正让他们在农村经营有效益、生活有质量、发展有希望。其次要“外引”，吸引人才向乡村流动。对有意在农村创业发展的人才，给予融资支持和项目配套，并通过建立派驻党建指导员帮扶等机制给予扶持。再次要“下派”，将人才派到乡村服务。建议市级层面出台配套政策，区县层面进行统筹管理，健全激励保障、教育管理、帮扶支持机制，引导下派人员奉献基层。总之，要通过人才队伍建设重塑乡村社会。
（三）要加强干部队伍教育管理。突出政治标准，把政治教育摆在首位，加大对村干部特别是支部书记的政治轮训。探索由区县统筹实行党组织书记异地任职、组织派驻制度，采取选聘引进、上级派驻、交流任职等方式充实党组织书记队伍，将外出务工经商人员、机关事业单位退休干部以及退伍军人纳入村级干部后备人选范围，切实解决村级干部队伍后继乏人的问题。同时，建立完善党组织书记召回、退出机制，对人岗不适者及时调整、对工作不力者回炉淬炼、对在位无为者责令辞职、对违纪违法者问责免职，营造能者上、平者让、庸者下的干事创业氛围。将党组织作用发挥不明显，乡村治理混乱的村级组织纳入后进整顿范围，真正全面提升村级治理水平。
（四）要提升基层组织组织力。突出村级党组织领导核心地位，进一步健全完善村级党组织提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议、村监委监督的乡村振兴工作组织体系，提高村民代表、村监委成员中的党员占比，加强党的全面领导。要从单方面的管人头到管人头与管组织并重，加强对各类社会组织登记、指导、管理，推进巩固“老年协会”“平安嫂”等自治组织建设，推动社会组织重心下移，搭建各类自治平台，在自治平台建设中增强村民参与自治的能动性，凸显村民主体地位。对社会反响较好的各类社会组织探索给予必要经费补助。
（五）要优化乡村治理活动载体。乡村治理关键靠群众，群众参与关键在于发动，发动效果关键在于活动，因此搭建好组织发动群众的活动载体有利于提升乡村治理工作水平。要引导村级党组织加强群众活动组织力度，坚持开展“十星家庭文明户”“道德红黑榜”等评选表彰，定期评议村民个人、家庭的道德状况，引导农村家庭向上向善，在乡村倡导社会主义新风尚。可总结綦江区“法治下乡·司法赶场”等活动，建立法官、检察官、民警联系老乡场、村居制度，定期开展普法宣传。深化“群众工作日”活动，扎实开展社会稳定风险评估，推进政法力量下沉，做到矛盾不上交，问题能解决。
作 者：中共重庆市綦江区委常委、组织部长
责任编辑：马 健
乡村治理关键在于基层，基层工作关键在于党的组织、党的建设，抓党建促治理、优服务，以基层党建引领乡村社会治理，能够有效整合资源，形成多方参与、共建共治的乡村治理格局。
一、綦江区基层党建引领乡村治理工作情况
重庆市綦江区（不含万盛经开区）共有302个行政村，2525个村民小组。农村户籍人口50.67万人，常住人口39.19万人，其中，党员20690人，占4.08%。近年来，綦江区坚持以基层党建引领乡村治理，有效激活了乡村治理活力，塑造了良好的乡村治理格局，为助推乡村振兴打下了良好的基礎。
（一）抓好党的基层组织建设。以支部书记建设为龙头，每年开展村支部书记轮训，研究出台《綦江区村（社区）党组织书记评绩定星实施办法（试行）》，每年滚动评选村星级书记70余名。择优选派52名机关干部到村担任第一书记并出台管理办法，实行三年任期保障队伍稳定。同时，结合扫黑除恶工作，对村级班子成员涉黑涉恶情况进行专项排查，对掌握到有违法违纪前科的39人进行分类处理，累计对188个后进村进行整顿，村级组织战斗力得到有效提升。
（二）合理界定村级工作职能。明确村级组织职责主要在于组织群众、发动群众、管理群众，关键在于“治理+服务”。探索将村级事务明确界定为行政事务和自治事务，合理界定上级政府与村级组织在农村治理中的职能职责，梳理出118项村级组织承担事务内容，除61项属村级自治事务外，明确33项行政事务不得下放村级组织办理，24项下放的行政事务需足额匹配工作经费。真正让农村基层组织实现工作重心下沉，调动了基层干部的工作积极性，让其有精力、有意愿抓好群众组织、社会治理和便民服务工作。
（三）切实加强基层要素保障。302个村全部单设综合治理专干，形成1名书记、1名主任、1名综合治理专干、2名综合服务专干组成的“五职干部”队伍，并将2509名村民小组长纳入综治协管员队伍，真正确保了农村社会综合治理工作有人抓、有人管。始终坚持基层导向，大力加强农村基层投入保障力度，除村级干部、村民小组长工作补贴外，按每村1万元/年和2万元/年标准匹配办公经费和服务群众工作专项经费。将村综治中心纳入作为村便民服务中心建设的重要内容，累计投入2800余万元，规范化建设涵盖村综治中心的117个村便民服务中心。
（四）全面提升群众自治能力。坚持以提升基层党组织组织力为重点，全面抓好党建带群建工作，切实强化党组织对其他各类组织的领导和引领，切实落实、完善村民自治章程、村规民约、村民代表会议等制度。支持保障村民有序自我管理，针对“386199”人员情况，在各村组建老年协会、老年体育协会和“平安嫂”队伍等，会员累计达14万余人。同时，注重将骨干党员安排为群团组织负责人，村级基层党组织定期听取群团组织工作汇报，有效增强了基层党组织的政治引领力、组织覆盖力、群众动员力和发展推动力。
（五）有效助推农村社会治理。以村级党组织为核心，整合交通劝导站、森林防火检查站，食药品协管员、地灾监测员等各支应急巡察力量，建设起严密的治安防控体系。农村应急管理组织体系、队伍、保障能力等有效整合，近两年来綦江区未发生较大以上安全事故，实现了农村群众违法上访、越级非访集访逐年下降，农村地区治安刑事案件发案逐年减少的工作目标。
二、基层党建引领社会治理工作存在的问题
目前，商品交换原则深入人心，因土地复垦、环境保护、邻里纠纷、低保优抚等导致的社会矛盾交织叠加，加之邪教组织和合法宗教非法传教渗透到基层组织，影响了国家安全，导致农村基层治理难度加大，根据农村实际情况主要存在五个方面问题。
（一）村级各类组织发展不健全。由于农村家族传统的影响，导致群众对村级各类组织的依存度和归属感不强，部分党员群众“关我什么事”“关你什么事”的思想严重，集体意识淡化，责任意识缺乏。加之，村级各类组织大部分未规范登记备案，致使多数村级组织是有机制无活动，处于半瘫痪状态，难以承接乡村治理各项任务。
（二）农村“空心化”现象严重。随着工业化、城镇化的不断发展，农村青壮年大量外出务工，农村空心化、空巢化、老龄化问题日益严重。据统计，綦江区农村外出务工人群已超过适龄劳动力半数，以綦江区石壕镇长征村3组为例，全组原有常住人口258人，现仅有105人，50岁以下青壮年均在外打工。这致使大量农房空置、田地撂荒，留守的人员难以承担乡村振兴与治理重任。
（三）干部队伍总体素质不高。一方面，村干部队伍“年龄大、文化低、技能少”，50岁以上和初中及以下文化近三分之一。同时，退出机制不健全，特别是对“太平官”“逍遥官”缺乏强硬的辞退措施，部分村干部工作上只求“过得去”、不求“过得硬”。另一方面，农村党员老龄化严重，全区农村的党员中60岁以上的占48.6%，党性锻炼不足、集中教育培训少，导致党员作用发挥不够。
（四）村级组织的动员号召力不足。乡镇习惯行政命令，喜欢大包大揽，“管了不该管的事、干了不该干的事”，农村党组织在重要事项决策、重大项目引进、重要资金安排中话语权、主导权削弱，在党员群众中威信降低。加之，一些由乡镇主导引进的业主入驻后，由于缺乏必要的约束机制，土地流转占用了，结果效益不好，业主跑了，流转费没了，土地也难以复垦，一定程度上增加了群众对村级组织和村级干部的不满。
（五）农村优秀传统文化彰显不够。尊老爱幼、妯娌和睦、邻里团结、勤劳善良等农村优秀传统文化本应是农村文化的主流。但是，“上午转转田坎、下午搓搓麻将、天黑进入梦乡”，小富即安、不思进取、见利忘义等个人主义逐渐盛行。加之，千百年形成的信佛信教信命，遇难求菩萨、找算命先生、搞封建迷信等不良风气长期存在，甚至一些邪教组织和非法传教抢占农村群众基础，导致基层社会治理难度进一步加大。
三、基层党建引领乡村治理的优化策略
乡村治理是乡村振兴的基础，关乎社会稳定大局。以基层党建引领乡村社会治理，能够有效整合资源，形成多方参与、共同治理的乡村社会治理体系，促使农村公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。
（一）要有效健全乡村治理体系。即坚持“党建引领三治融合”的社会治理模式。要以德治为先导，培育和践行社会主义核心价值观，结合传统道德，乡情村情、民情民俗，积极倡导孝老爱亲、邻里和睦等公序良俗，塑造与时代要求和村情民情相适应的道德标准。要以法治为保障，明晰政府、村级组织、群众自身的權利和责任边界，坚持“大事政府管、小事村组管、私事自己管”，进一步加大执法力度，消除执法盲区，体现执法权威。要以自治为核心，推动群众生产生活互助、精神文化共享、村级事务共议、公共安全共管，实现自我管理、自我服务。
（二）要大力推进乡村人才建设。首先要“内培”，在农村现有人才中挖掘培养。善于发现农业经营型人才、农村技能型人才、村级干部队伍及部分农业职业经纪人、经理人和农村乡贤队伍，创造必备的生产生活条件，真正让他们在农村经营有效益、生活有质量、发展有希望。其次要“外引”，吸引人才向乡村流动。对有意在农村创业发展的人才，给予融资支持和项目配套，并通过建立派驻党建指导员帮扶等机制给予扶持。再次要“下派”，将人才派到乡村服务。建议市级层面出台配套政策，区县层面进行统筹管理，健全激励保障、教育管理、帮扶支持机制，引导下派人员奉献基层。总之，要通过人才队伍建设重塑乡村社会。
（三）要加强干部队伍教育管理。突出政治标准，把政治教育摆在首位，加大对村干部特别是支部书记的政治轮训。探索由区县统筹实行党组织书记异地任职、组织派驻制度，采取选聘引进、上级派驻、交流任职等方式充实党组织书记队伍，将外出务工经商人员、机关事业单位退休干部以及退伍军人纳入村级干部后备人选范围，切实解决村级干部队伍后继乏人的问题。同时，建立完善党组织书记召回、退出机制，对人岗不适者及时调整、对工作不力者回炉淬炼、对在位无为者责令辞职、对违纪违法者问责免职，营造能者上、平者让、庸者下的干事创业氛围。将党组织作用发挥不明显，乡村治理混乱的村级组织纳入后进整顿范围，真正全面提升村级治理水平。
（四）要提升基层组织组织力。突出村级党组织领导核心地位，进一步健全完善村级党组织提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议、村监委监督的乡村振兴工作组织体系，提高村民代表、村监委成员中的党员占比，加强党的全面领导。要从单方面的管人头到管人头与管组织并重，加强对各类社会组织登记、指导、管理，推进巩固“老年协会”“平安嫂”等自治组织建设，推动社会组织重心下移，搭建各类自治平台，在自治平台建设中增强村民参与自治的能动性，凸显村民主体地位。对社会反响较好的各类社会组织探索给予必要经费补助。
（五）要优化乡村治理活动载体。乡村治理关键靠群众，群众参与关键在于发动，发动效果关键在于活动，因此搭建好组织发动群众的活动载体有利于提升乡村治理工作水平。要引导村级党组织加强群众活动组织力度，坚持开展“十星家庭文明户”“道德红黑榜”等评选表彰，定期评议村民个人、家庭的道德状况，引导农村家庭向上向善，在乡村倡导社会主义新风尚。可总结綦江区“法治下乡·司法赶场”等活动，建立法官、检察官、民警联系老乡场、村居制度，定期开展普法宣传。深化“群众工作日”活动，扎实开展社会稳定风险评估，推进政法力量下沉，做到矛盾不上交，问题能解决。
作 者：中共重庆市綦江区委常委、组织部长
责任编辑：马 健
