我国失地农民养老保障制度法律问题研究

    刘曦

    【摘 要】 由于我国土地法律制度、养老保障法律制度和城乡二元结构体制的缺陷，使得我国失地农民养老保障法律制度的建设存在障碍。为此，可以通过完善农村土地产权制度、征地补偿制度和明确失地农民养老保障法律制度的资金筹措模式、资金管理和运营的法律制度，构建我国失地农民养老保障制度。

    【关键词】 失地农民 养老保障 法律制度

    一、我国失地农民养老保障法律制度构建存在的障碍

    （一）土地法律制度存在缺陷

    1.模糊的土地产权制度。《土地管理法》等有关法律法规明确了农村土地归村民小组、村集体、乡集体所有。农民集体拥有农村土地所有权，但也能看出对于其内涵界定模糊，也难以确定其权利和义务。此外，农村基层组织长期缺席。村民委员会一方面代表村民的利益，另一方面又行使着政府的职能，这也使得其不可能完全站在农民利益的角度和征地方进行公正的谈判。

    2.不明确的土地征收范围。从《土地管理法》的有关规定可以看出，关于土地征收的所有法律法规对划分“公共利益”的范围都采回避的方式，标准不明。由于在对土地的征收过程中缺少对“公共利益”标准的监督审查，所以无限扩张了征地的范围。正是由于农村土地征收的“公共利益”范围没有明确界定，造成农民的土地任意被征收，损害农民根本利益。

    3.不合理的征地补偿安置。近年来，国务院审批的建设用地项目中多以一次性的货币补偿作为安置政策，使得农民在土地被征收后需自谋生路，此种做法明显缺乏可靠性与可持续性。目前，与养老保障水平较高的城市相比，农村社会养老保障水平相对较低。因此，为了加快城乡一体化进程，就需提高补偿安置标准，维护失地农民合法权益。

    （二）养老保障法律制度存在缺陷

    1.具体法律依据的缺乏。从现实情况上看，国家只是制定了相关指导性文件，做出了原则性的规定，实则缺少专门的法律法规对失地农民养老问题进行具体的保障。而国家并未对于现如今存在的几种模式走向进行明确指导，这也不利于统一地构建被征地农民养老保障政策，无法确保公平。

    2.政策的较大差异性。失地农民社会保障工作在各个地方的实际操作中采取先在部分的市县进行探索、后由全省展开的模式，这就造成了较大差异性的政策存在。所以，可能造成省和省之间的失地农民养老保障制度模式不同，甚至省内各市间的模式都不同，再有甚者在实行基本生活保障模式的同一地区，具体的政策也存在着较大差异。

    （三）我国城乡二元结构体制的阻碍

    从身份上看，失地农民与一般的农民有所不同，虽然他们中的有些人已是农转非的城市居民，但他们还是没办法和城镇的居民享受一样的实际待遇。农民在土地被征收以后不能立即将其农村户口转为城镇户口，其被农村与城市边缘化，没有良好的就业机会，不能获得与城镇居民同等的权利保障。在缴费标准与享受待遇方面，城乡一体化养老保险与城镇职工养老保险两者间存在差异。在生活水平上来说，失地的农民与城镇的职工间存在较大差异，其缴费标准与待遇标准仍值得探讨。需要进一步深入城乡二元体制改革，若无法妥善改善，将对失地农民养老保障体系的构建增加难度。

    二、完善土地相关法律制度

    （一）完善农村土地产权制度

    本文认为，明确农民与土地产权的关系才是给予农民更多财产权利的大前提。需要明确农村土地产权归集体所有，且进一步明确其义务与权利，从而切实保障农民合法权利。而对于农村的土地，除在法律上规定了属于国家所有的之外，归农民集体所有，但并未明确指出集体属于哪一集体组织。因此，应当把农村集体土地所有权主体进行明确，用土地确权登记的方式进行认证，且确定农村集体土地所有者的义务与权利，保障失地农民的切身利益。而且应明确规定农村土地所有权的主体是农村集体经济组织，采用立法的方式确定其义务与权利，使得真正发挥它的影响。

    （二）完善土地征收补偿制度

    首先，明确土地征收中的“公共利益”范围。国家可以公共利益为前提采取公权力，对他人各项土地权利进行强制剥夺。所以，划分“公共利益”的范围极其关键。其次，建立土地征收的法定程序。正当的程序制约与保护了实体权利，从而实现结果的公平。在土地征收中，国家行使公权侵犯私人权利。再者，对征地补偿标准进行明确。保证失地农民权益的最主要方式为划定合理公正的征地补偿标准与范围。第一，明确征地补偿的根本准则是合理、公正。第二，补偿标准的确定以市场价格为基准。依据征地时土地的地理位置、产值、资源条件、供求关系等相关因素，且依据社会经济发展水平作出及时的调整。

    三、构建我国失地农民养老保障法律制度

    （一）失地农民养老保障法律制度的资金筹措模式

    为保证失地农民养老保障制度进行良性运行发展，首先必须要有充足稳定的基金来源，所以基金的筹措及其关键。另外应在主体责任明确的基础上形成一套完善的筹集资金方式的标准。第一，需对失地农民养老保障的缴费标准进行统一。第二，缴纳费用的年限由年龄段来进行划分，实行一次性缴费。第三，依照经济发展情况，对缴纳费用标准进行适当调整。要求年龄在16周岁以下的失地农民都应当参保，且依据征地补偿标准给予一次性的补偿，在他达到参保年龄后就进入相关保险的范围。

    （二）构建失地农民养老保障基金管理运营法律制度

    为了保证失地农民养老保障法律制度拥有充分的支付能力，关键是需要高效、合理的基金管理运营模式。社会统筹账户和个人账户是共同保障失地农民养老保障制度的两部分。当地政府在准备进行征收土地以前就应当给被征地的农民建立个人账户。当明确了养老标准以后，农村集体经济组织与被征收土地的农民应依照养老金的发放年限一次性地缴纳一定资金到个人账户。社会统筹账户由政府来缴纳，这是为了根本保证失地农民的养老问题。并且社会统筹账户与个人账户可依据失地农民的身份变化而转变。同时明确社会统筹账户中的基金是不能由近亲属继承的，但个人账户里的基金可由近亲属来继承。并且在具体实施的过程中，确保集体组织与政府所承担的缴费金额及时到位。

    【参考文献】

    [1] 卢海元.土地换保障[M].北京：群众出版社，2012：178-196.

    [2] 林光彬.社會等级制度与三农问题[J].读书，2002，（2）：30-36.