浅论新形势下我国导游职业制度

    杨晨晖

    随着《旅游法》于2013年10月1日实施，新的形势要求构建大市场、总协调、宽基础、小管理的旅游管理体制，才能符合旅游综合产业的规律和要求，因此，为了探讨新形势下我国导游职业制度，本文通过导游职业管理制度、完善导游人员权益保障制度、建立导游激励与退出机制的管理制度等论述，指出必须完善导游职业制度体系的措施外，必须要有一个健康的旅游市场环境，这是导游职业制度能够落实的前提和基础，也是最重要的一面，同时落实《旅游法》，根治零负团费，导游职业制度才能够得到落实。

    一、前言

    导游的职业制度是国家关于导游执业的法律规章制度、管理规定、行政程序的总和，它包含导游职业准入、执业规定、保障、激励与退出等方面的管理制度。导游管理体制目前存在导游管理不到位、导游保障机制不健全、导游专业职称体系不完善等众多问题，直接影响了旅游服务质量，必须尽快通过导游体制改革来解决问题。导游管理体制改革的最终目标，就是要建立以提高导游素质和服务水平为核心的职业制度，该制度体系内的各个方面必须科学合理，协调统一，相互配合，构成完善高效的旅游职业制度体系是本文的目的及意义所在。

    二、导游职业管理制度

    （一）导游执业的控制

    我国对导游职业资格的规范，体现在《旅游法》第37条规定，“参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证”。

    导游执业的控制是通过考试取得导游资格证，执业则需要通过一定程序取得执业证件，两证制度构成了完整的执业准入制度。《旅游法》第37条的规定创新了我国导游人员管理体制，明确了社会导游管理改革的方向——建立行业组织管理体制。根据这个规定，今后申领导游证的人员，可以通过两个途径办理，一是与旅行社签订劳动合同，通过旅行社办理，由旅行社对于导游进行执业管理（这类导游也称专职导游）；二是在相关旅游行业组织注册，通过该组织办理，由该组织对导游进行执业管理（这类导游也称社会导游）。

    转变政府职能，旅游行政主管部门不要直接干预经济活动，要注重旅游行业组织在宏观管理中发挥的作用。《旅游法》第90条规定：“依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定，制定行业经营规范和服务标准，对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理，组织开展职业道德教育和业务培训，提高从业人员素质”。目前，旅游行业组织在全国的性质很不统一，有一些是事业单位，有一些是企业单位，也有个别是属于社团组织。《旅游法》颁布以后，要求各地导游服务机构必须立即进行改革转制，一方面在全国统一将这类机构定性于社会团体性质的法人，以符合行业组织的基本特征；另一方面加快完善这些机构在社会导游管理方面的职能和职责等。

    通过健全和完善旅游行业组织，从而提高管理水平，以规范管理导游，减轻企业和政府部门的负担；变分散管理为统一管理，形成导游竞争机制，树立导游的整体形象，有力促进导游提高服务质量；并可通过它来反映导游的呼声，沟通导游同有关企业和部门的联系，维护导游人员的合法权益。

    （二）导游执业形式及管理制度

    执业形式就是通过《旅游法》第40条规定，“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务”。

    该规定明确了旅行社委派导游服务的制度。在业界一直以来都存在一个讨论，即导游职业是社会化还是自由化，导游职业社会化的核心意思是强调导游可以不成为某一个旅行社的员工，而成为全社会全行业共享的资源。导游职业的社会化既能够体现导游工作的特点，又符合旅游市场的现实需要，应当是社会导游管理体制改革的目标和方向。但是在此过程中，应当坚持的是导游社会化不可以等同于导游职业自由化。导游职业社会化意味着导游不必一定要隶属于某一个旅行社或者是景区（点），但是导游提供有偿导游服务必须通过旅行社或景区（点）的委派。因为导游服务是旅行社或景区（点）所提供旅游服务的组成部分，既然要求旅行社或景区（点）对旅游服务承担品质保障义务，就应当赋予旅行社或景区（点）选择并委派导游的权利，否则无法体现其权利义务的对

    等性。

    按照《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》等相关规定，目前我国对执业导游的管理主要是以导游证为核心的一系列制度和手段，归纳为两个制度和一个平台，即年审制度、计分管理制度和全国导游IC卡网络管理系统。

    （三）提供导游服务过程中的行为规范

    《旅游法》第41条规定，“导游和领队从事业务活动，应当佩戴导游证、领队证，遵守职业道德，尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰，应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范，引导旅游者健康、文明旅游，劝阻旅游者违反社会公德的行为”。

    导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

    在对导游具体职业过程中规范方面，大多数内容在《旅行社条例》中作出要求，但《旅游法》增加了“应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范”这句话。旅游者是不是文明旅游，这是一个道德层面的问题，在法律上很难对旅游者设定这个义务，但通过导游提要求的方式来影响或者是宣传文明旅游却能收到好的效果。

    三、完善导游人员权益保障制度

    （一）建立合理的导游薪酬制度，保障导游合法收入

    《旅游法》第38条规定，“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用”。旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的应该全额付给导游费用。《旅游法》第60条第3款规定：“安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用”。

    以前导游收入的主体部分是靠安排购物、增加自费项目获取的回扣。这也就不难理解为什么导游纷纷变身导购、逼迫游客参加自费项目了。通过立法明确我国导游的薪酬制度，呼吁全社会来认可导游的劳动，旅行社也应将导游费单列，计入组团成本之中，并使其得到真正的落实，是保障导游人员合法权益的措施，也是提升导游服务质量的必要前提。在这一条规定中不但规定了旅行社的专职导游收入通过劳动关系保障的，而且还提到了应当保障社会导游的合法收入。

    目前，我国关于导游薪酬制度的建立仍处在探索阶段，国家旅游局曾出台 《关于进一步强化全国导游队伍建设的若干意见》，提出“探索建立公平透明的导游薪酬制度”，建立以基本工资和导游服务费为主体，带团补贴为补充的导游人员薪酬制度。各旅行社可以根据该意见一起协商一个新的导游薪酬核定标准，另外，再根据服务水平和出团时间、线路长短等因素，对导游的付出进行考核，或者可按产品服务难度和等级得到相应的带团补助，保障导游合法收入。《旅游法》促进的是团费和行程回归正常，这才是从根本上保障导游的最终权益。对于行程当中的购买安排，则应通过线路设计的产品升级来解决，给予客人更多自由购买、自由选择的机会，这将有效协调希望购物的游客与不去购物的游客的矛盾，并且可以避免回扣的产生。

    《旅游法》出台后，针对大多数旅行社与导游之间都是短期用工、导游合法收入得不到保障的的现象，国家旅游局正在会同人力资源和社会保障部、全国总工会共同研究制定相关的格式合同，确立导游最低工资制度，保障旅游行业健康发展。此外对于小费的问题，主管部门认为现在收取的小费其实就是支付领队、司机、导游的成本费用，须在导游费里体现。但根据国际惯例，也倡导国人付小费，可以在合同和出团通知书里建议客人视具体情况向领队、导游、司机支付小费。

    （二）旅行社不得要求导游垫付费用或向导游收取任何费用

    《旅游法》第38条第3款规定：“旅行社不得要求导游垫付费用或向导游收取任何费用”。要求导游垫付团队接待费用或者是向导游收取“人头费”（导游根据所带游客人数向旅行社交纳的费用，也被称为“买团费”），是目前导游市场的“潜规则”。尤其是在聘用临时导游提供团队服务时，有不少旅行社会要求导游垫付全程的接待费用，也有要求导游“买团”的。这种做法严重违反劳动法的规定。《旅游法》的该款规定提升了《旅行社条例》这条禁止性规定的法律效力，表明了国家维护导游人员合法权益、整顿导游服务市场秩序的坚定

    决心。

    （三）旅游者不得损害导游的合法权益

    导游在接受旅行社委派，为旅游者提供导游服务时，其合法权益也应当得到保护。《旅游法》第14条规定：“旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益”。该规定体现了旅游者权利义务的对等性，同时也是对旅游者非理性维权、损害旅游从业人员合法权益行为的一种警示。

    四、建立导游激励与退出机制的管理制度

    （一）完善导游等级制度

    激励机制是导游职业制度的重要组成部分，是使导游职业终身化、稳定化的关键。该机制的核心就是把导游的优质服务、职业贡献与个人的利益和荣誉紧密联系起来，让导游获得相应的职业声誉、社会承认和经济利益。我国从1995年就开始实行导游人员等级评定制度，由于导游人员的等级制度没有相应的工资和福利制度配套制度，竞争激励机制匮乏，致使导游人员晋级的积极性下降，也导致导游队伍等级结构严重失调，导游人员基本工资水准低位运行。

    同时，随着《旅游法》正式实施以来，导游群体遭遇了执业困惑，多位业内导游反映目前导游收入确实锐减，干活无动力，导游歇业、改行的都有，做得一般的导游还在继续做，做得很好的那部分资深导游则选择了拒绝带团，但更多的是不知所措。从此状况来看，导游行业人才的流失已开始，高端的优秀导游因没有购物团而收入锐减，可能转行；而一些人缘、能力处于低端的导游，存在被淘汰和转型的可能。大部分旅行社都执行了“导游不能强迫游客在指定购物点购物以获取回扣”，行程单上也没有购物地点了。 对于新法的实际操作，部分旅行社则采取了“一刀切”的方法以规避风险，不曾想“不让购物”反倒成了部分游客投诉的热点。虽然《旅游法》亦指出，如果游客要求，完全可以通过另外签订补充协议的方式来明确责权。

    目前，导游队伍面临年轻化和青黄不接的态势，一方面是现有的中、高级导游的逐渐老化和流失，另一方面却难于从缺少经验的初级导游中得到补充。初级导游级别的提升也面临实际困难，导游队伍的整体素质难以提高。因此，应当进一步完善导游等级制度，增强导游等级制度对职业化和专业化的促进作用，促进等级和服务价格、导游收入挂钩，提高导游等级的社会认可度。

    （二）认可导游行业的职业资格与职称挂钩

    导游是集脑体为一身的高智能、高强度的工作。新中国建立以来，劳动人事部门从来就不曾将导游从业职业资格与职称挂钩。虽然行业主管部门已出台了导游等级制度，但却始终没能取得与劳动人事部门其他职称通转的权利，严重挫伤了导游从业的积极性。因此，大多数导游只顾忙于工作挣薪酬，而无暇顾及自身素质的提高，只有少数人通过考核、评审，取得中、高级导游资格，导游队伍建设始终停留在低等级的重复建设阶段。应该认可导游行业的职业资格与职称挂钩，不断提高青年导游的专业素质，培养出一支坚实的导游后备队伍。同时要规划好导游的职业生涯，培养他们的职业认同感和自

    豪感。

    （三）加强对导游退出机制的研究

    应该以转变发展方式为重点，将提升导游就业环境质量和执业导游素质放在首位，让导游队伍对就业的促进从数量扩大转为质量提升，形成有利于执业长期化、稳定化的环境。

    2012年初，国家旅游局将《导游职业准入与退出机制研究》研究型课题提升为实践性、试点性的工作研究，在山东省的烟台、曲阜和泰安三个城市积极研究和试点，推行导游分类准入、见习导游员、计分管理、培训学分、监管主体、薪酬保障、分级管理、网络监管、奖励激励、退出机制等“十项制度”改革，取得了一些研究成果和试点经验。只有实现了合理退出和科学淘汰，才能通过自然选择优胜劣汰，不断注入新鲜血液，保持导游队伍的良性循环。

    五、结语

    除上述完善导游职业制度体系的措施外，笔者认为完善导游职业制度必须要有一个健康的旅游市场环境，这是导游职业制度能够落实的前提和基础，也是最重要的一面，否则再完善的制度也只能是空中楼阁，“看上去很美”。这就是为什么这些年导游职业制度得不到落实的真正原因。而目前，虽然《旅游法》已实施，并针对零负团费制定了严厉的法律责任，但零负团费依然存在，零负团费组团方式直接导致了导游依靠游客购物获取利润，在这种环境下，导游主要考虑的是如何做好一名导购，导游素质提高无从谈起。（部分遵纪守法的旅行社和导游，也因上述违法行为的存在而举步为艰，有劣币驱良币效应）。因此，落实《旅游法》，根治零负团费，导游职业制度才能够得到落实。

    （作者单位：云南旅游职业学院）