“省管县”的智慧

    冯春久++王晓雅

    7月9日上午，河南省政协第十一届七次常委会议召开，围绕“加快建设先进制造业大省”专项专题议政。汝州市政协主席陈国重、固始县政协副主席张培文参会并作了发言。

    汝州市、固始县和河南其他8个“省管县”的领导及党政部门的领导，现在经常来郑州参加各种会议，已经不像过去那样各种会议精神要靠地市领导的传达。

    不只是开会来郑州，邓州市财政局一位财务人员说，现在各种申报工作也直接去省里办。“由向南阳市级部门的科长、局长汇报，变为直接向省厅的处长、厅长汇报工作，压力很大，所以我们逼迫自己在自身水平和工作质量上努力提高。通过几年的努力，邓州市财政工作得到了省财政厅的认可与赞扬，项目敢往这里放，资金敢往这里拨，优惠政策愿意给这里落实兑现。”

    “省管县”的优势因此而显现。事实上，“省管县”的探索，着眼点就是要通过改革创新增强县城经济的发展活力和内生动力，特别是要通过市场配置资源来解决自身发展中的问题。

    “市管县”的是非成败

    说起来“省管县”，就避不开我国实行多年的“市管县”体制。但到底“市管县”有什么作用，还得从头说起。

    新中国成立初期，市领导县体制，只是处于自生自灭状态。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949-1983）》记载，1949年年底实行市领导县体制的有：无锡市（无锡县）、徐州市（铜山县）、兰州市（皋兰县）。此后，北京、天津、旅大（今大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市，先后实行市领导县体制。

    当时的出发点是为了保证城市的蔬菜、副食品供应。因此，领导县的市，仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县，唯一例外的是，旅大市曾领导过2个县。截至1957年年底，全国仅有3个市，领导4个县、代管1个县级市。

    从1958年开始，随着“大跃进”和人民公社化运动的开展，实行市领导县体制的范围迅速扩大。1959年9月17日，全国人民代表大会常务委员会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》指出：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的‘大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配，决定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”从而以法律的形式，肯定了市领导县体制，使这一体制得以进一步发展。

    此后，随着实践中新矛盾的出现，对市领导县体制的争论也随之而起，但市领导县体制的推行，犹如汹涌的洪流势不可挡。继江苏省之后，辽宁省（1984年）、广东省（1988年）、河北省（1996年）等先后全面推行市领导县体制。

    经过多年的实践运行，其是非成败不能一概而论，只有放在特定的时空环境里来看待，才能对其有一个客观正确的评价。《构思行政区划改革框架》一书写道，试行市领导县体制的初衷，是正确的，也与当时的计划经济体制基本相适应，在一定的时期、特定的区域发挥了积极作用。面对改革开放初期，条块分割、城乡分割，严重制约商品经济发展的局面，中央提出通过试行市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展，其出发点和思路无疑是正确的。

    在传统的计划经济体制下，物资流动以计划调拨为主，行政区间的各种联系，主要发生于上下级行政区之间，城市的中心作用，局限在纵向系统内，市领导县体制，将原来处于相对割裂状态的城市（市）与农村（县），统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。

    从实践层面看，试行市领导县体制初期，在一定程度上，促进了中央政府和省级政府向中心城市的放权，缓解了长期以来中心城市用地和蔬菜、副食品供应紧张的局面，在部分地市并存的地方，对于解决城乡分割、地市相互制约的问题，起到了一定的积极作用。

    在中心城市发达、县域经济相对落后、市县经济发展水平悬殊的地方，实行市领导县体制，成效比较明显，基本实现了中央推行这一体制的既定目标。

    但是，从总体上、从发展趋势上来看，市领导县体制也有一定的局限性。从理论上讲，行政区的相对稳定性与城市经济区的动态可变性，行政区边界的排他性与经济区边界的模糊性之间的矛盾，决定了行政区无法与经济区相统一。按经济学理论，中心城市的辐射功能和范围的大小、中心城市同周围腹地联系的强度，与区域经济发展水平、中心城市规模成正比，即区域经济越发达、中心城市规模越大，中心城市的辐射功能和范围就越大，同周围腹地的联系就越紧密。而市领导县的实际状况却与此相反：经济发达地区，中心城市规模大，城乡联系紧密，中心城市数量多，市领导县的数量反而少；而经济欠发达地区，中心城市规模小，城乡联系松散，中心城市数量少，市领导县的数量反而多，这违背了经济规律和城市化规律。

    实践中，市管县体制造成的弊端主要有：一是实化了省县之间的中间层次，增加了机构、编制，降低了行政效率，加大了管理成本；二是行政性分权，形成更多更小的“块块”，将中心城市限制在新的框框内，不仅不利于市场经济条件下充分发挥中心城市的作用，促进竞争性市场的形成，而且给更大范围的统筹协调发展工作增加了难度，阻碍了地方比较优势的发挥及区域间各要素的合理流动和优化重组；三是普遍存在重城市轻农村、重工业轻农业的现象，在一定程度上加剧了“三农”问题的严重性。

    由此可见，改变“市管县”体制不仅是探索行政体制改革的需要，也是经济社会发展的需要，更是培育区域经济发展新的战略支点的迫切需求。

    河南“扩权强县”之路

    县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2000多个县域经济体，占国土面积的90%以上，占人口的70%以上，占地区生产总值的60%左右。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。如果县域经济不能较快发展，会直接影响到我国城乡一体化进程，也会直接影响到“三农”问题的解决。

    国家行政学院张占斌教授指出，这些年，我国县域经济发展活力不够的一个重要原因在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。“省管县”行政体制改革的积极探索，目的就是推进县域经济的发展，推动城乡一体化。

    他还说，现在壮大县域经济迫切需要推进扁平化放权式改革，增强县一级政府发展经济的自主性、积极性和创造性。纵观我国改革开放30多年的发展，放权式改革是调动行政或市场主体积极性和创造性的基本经验。当前，促进县域经济的发展迫切需要制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，实行“扩权强县”直至“省管县”。

    2002年，“扩权强县”改革在浙江试水。之后，湖北、江苏等省也开始跟进。2004年，河南省政府出台《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，明确巩义、永城、项城、固始、邓州5县（市）享受与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，由此拉开河南“强县扩权”改革大幕。

    到2006年，5个扩权县的权力逐步扩大。这年3月，全省县域经济工作会明确提出进一步扩大邓州等5个扩权县（市）的社会管理权限，除国家法律、法规有规定外，省辖市的其他管理权限一律下放到试点县（市）。

    说起来当年的情景，邓州市发改委一位老科长依然清晰地记得河南省人民政府下发“强县扩权”文件时他激动的心情。“那意味着我们获得了比其他县（市）更多的发展机会。”他说，2004年5月，省政府出台了《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，赋予巩义、邓州等5县（市）与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县（市）的部分经济管理权限。

    这份文件提出：对巩义、项城、永城、固始、邓州5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县（市），赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限；对新郑、偃师等30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县（市），赋予省辖市的部分经济管理权限。

    按照省政府的要求，巩义、项城、永城、固始、邓州5个县（市）扩权后，享受省辖市的待遇，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得。

    “几乎是一夜之间，我们在经济管理权限上差不多和自己的上级——省辖市平起平坐了，你说能不激动吗？”

    有着同样喜悦的不仅仅是巩义、邓州等5个县（市），新郑、偃师等30个县（市），也被同时赋予省辖市的部分经济管理权限，据统计，赋予35个扩权县十个方面的主要管理权限项目多达80条。

    省政府一位相关部门的负责人在接受记者采访时说，2004年那次“强县扩权”的原则是“能放都放”。除了国家法律、法规明文规定须经市审批或由市管理的，其他都由扩权县（市）自行审批、管理；原来须经市审核、报省审批的，现在由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。

    扩权的益处相继显现，相关部门提供的情况显示，扩权后，扩权县（市）在信息和政策获取方面更加便捷，这对县（市）及时把握政策机遇十分有利。扩权县（市）可在第一时间得到信息，并快速作出回应，极大地激发了县域经济发展的活力。

    2009年5月5日，河南省人民政府在《关于完善省与市县财政体制的通知》中又进一步扩大了扩权县改革试点的范围，赋予兰考、滑县等15个县（市）与省直辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管。

    2014年1月1日，河南对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县等10个“省管县”全面实行省直接管理县的体制——在财政省直管的基础上，进一步试水党委体制、人大体制、政协体制、法院和检察院体制、群团体制的省直管。

    由河南省委、省政府印发的《河南省深化省直管县体制改革实施意见》指出，将试点县（市）全面实行省直接管理，旨在着力解决多头管理、监督不顺、指挥不畅等过渡体制障碍，全面优化行政层级和行政区划设置，最终将“推动直管县加快建设成为区域性中心城市”。

    此举意味着，从2014年1月1日起，10个试点县（市）在人、财、物和管理体制上，已与其所处的省辖市没有关系了。

    “省管县”的探索之争

    和河南一样，全国多个省份都对“省管县”体制改革表示出了极大兴趣，都在结合自身情况进行着符合当地条件的改革探索。从实践上来看，很多人对此是持赞成态度的。

    赞成者的理由是，市领导县体制，是一种以行政手段为主要管理方式的城市领导农村模式，用行政手段把市县强行捆在一起，不符合社会主义市场经济平等竞争、自由联合的要求，市县之间必然出现行政上的上下级关系与经济上的伙伴关系矛盾。市领导县体制，不仅没有缩小城乡差别，反而从体制上加剧了城市剥削农村、农业反哺工业的不合理状况。

    他们还认为，特别是在市县经济实力接近的地方，市县之间的经济摩擦日益严重。县普遍认为，在经济利益方面，市对市辖区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市吃县”“市卡县”“市刮县”“市挤县”“市压县”。

    有赞成者，就有反对者，反对者的理由主要在于市领导县体制的两个“有利于”。一是有利于充分发挥城乡两方面的优势：一方面，城市从经济、科技、教育、人才、信息、设备等各方面支援农村，带动农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高；另一方面，农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品的市场；二是有利于发挥中心城市的辐射功能，加速城乡交流和融合，缩小城乡差别，通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，不仅缩小了城乡在经济上的差距，而且城市先进的思维方式、价值观念、竞争意识、时空概念等也随之向农村传递，初步改变了工业─城市、农业─乡村的城乡分割的传统格局，促进了城乡联合。

    由于多年的市管县领导体制，地级市和县级在利益上形成了一定的联系，特别是城市化的发展中，这种利益更加显现。现在要剥离开来，使他们能够各自发挥各自的作用，确实有大量的工作需要做。不管怎样说，“省管县”是一个符合阶段发展的重大战略，我们有必要推进下去，应视不同地域情况有所变化。在沿海、内地、特别是少数民族地区要结合当地的实际推进这项改革，不要“一刀切”，也不要一窝蜂，要有条件地开展。

    不能不说，“省管县”行政体制改革的探索也是一场智慧的角逐。