国外职业安全与健康监管制度研究
摘 要：发达国家解决工作场所职业安全与健康问题的重要经验之一是建立和完善政府监管制度。本文从立法、监管体制、行政执法等角度系统分析了国外职业安全与健康监管现状及其成效，并结合我国正在推进的安全生产领域改革工作，提出了推进安全生产与职业健康统一立法、明确监管机构及其职责、改革调整监管方式等相关建议。
关 键 词：职业安全与健康；监管；立法；行政许可；行政执法
中图分类号：D922.54 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）11-0065-09
收稿日期：2017-04-21
作者简介：代海军（1977—），男，安徽濉溪人，北京理工大学法学院博士研究生，国家安全生产监督管理总局信息研究院法律研究所副所长，研究方向为安全生产法、环境资源法。
一、问题的提出
职业安全与健康（Occupational Safety and Health，即OSH）①问题作为工作场所的核心问题之一，直接影响着劳动者的人身安全与健康权益状况，进而关系到社会的和谐稳定。为此，各国一直在积极探索加强政府监管的有效途径。
工业革命以前，英美等国都积极发展自由市场经济，尽可能地将国家干预限制在最小的范围内。[1]蒸汽机的发明标志着第一次工业革命的到来，工厂随之大量出现，由此也导致了工作场所事故大幅上升。这直接促使各国政府转变监管方式，加强了对工作场所职业安全与健康的控制。20世纪70年代，各国先后颁布了《职业安全与健康法》，并设立了强有力的保障法律有效实施的监管机构，同时加强了政府、雇主、雇员代表三方的合作，由此逐渐形成了职业安全与健康一体化的监管体制。以美国为例：据笔者统计，美国联邦矿山安全与健康监察局成立后的30多年间，美国矿山安全生产状况明显改善，矿山事故死亡人数由1978年的248人降至2013年的41人，降幅84%。其中，煤矿安全生产死亡人数由1978年的114人降至2013年的20人，降幅83%；金属与非金属矿山安全生产死亡人数由1978年的134人降至2013年的21人，降幅84%。
在我国，尽管安全生产工作总体上稳定向好，但形势依然严峻，特别是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制。2016年12月，全国人大常委会执法检查组在分析我国安全生产法实施存在的问题时明确指出“监管体制机制不完善不适应”，其主要表现在：安全监管监察能力与经济社会发展不相适应，监管环节有漏洞、法律法规不健全、执法监督不到位等问题依然突出，安全监管执法的规范化、权威性亟待增强等。①目前，在完善社会治理体系、提升治理能力的新背景下，我国安全生产监管也面临着制度创新的内在诉求。基于此，2016年12月9日，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确要求要“学习借鉴国外安全生产与职业健康先进经验”，改革安全监管体制，大力推进依法监管。
二、国外关于职业安全与健康
监管的立法概况
（一）立法沿革
受经济社会发展水平制约，国外职业安全与健康立法呈现出明显的工业化发展阶段特征。其大体经历了“劳工法规”“工厂立法”“职业安全与健康立法”三个阶段。最早的职业安全与健康立法可追溯到13世纪德国政府颁布的《矿工保护法》，从14世纪到18世纪中叶欧洲其他资本主义国家也相继颁布了许多类似的法规，但当时制定这些法规的主要目的是为了方便资本家对劳动者进行压迫和剥削。直到18世纪中叶英国工业革命后，由于工人运动不断高涨，法律才开始向保障劳动者的安全与健康、调整雇主与雇员之间关系倾斜。其中最具代表性的当属1802年英国议会颁布的旨在限制纺织厂童工工作时间的《学徒健康与道德法》，这是英国乃至世界上第一部真正的职业安全健康法规。[2]近代意义上的职业安全与健康立法以美国1970年颁布的《职业安全与健康法》和英国1974年颁布的《工作健康与安全法》为代表，其对后来的欧洲各国以及澳大利亚、南非、新西兰、马来西亚等国的职业安全与健康立法影响深远，[3]可以说是世界各国职业安全与健康立法的范本（各国职业安全与健康立法情况如表1所示）。
（二）主要内容及特点
在各国关于职业安全与健康的法律法规中，基本上都包含了关于职业安全与健康的总体义务、雇主责任、雇员权利与义务、监管机构及职权、违法行为处罚等内容。如英国1974年颁布的《工作健康与安全法》分4个部分共计85条，其中第一部分是对与工作有关的健康、安全和福利以及危险物质大气排放控制的规定，具体包括序言、总体义务、职业安全健康委员会和职业安全与健康执行局、职业安全与健康条例及守则、强制执行、执法信息获取和披露、犯罪等内容。[4]纵观世界各国职业安全与健康立法，主要呈现以下几个方面的特点：
⒈采取职业安全与健康统一立法的模式。进入20世纪后，特别是第二次世界大战结束后，随着经济社会的不断发展，一些国家愈来愈感到单一、分散、仅适用于某些特定范围的安全、健康法规已不能适应工业生产形势发展的需要，于是开始制定综合、全面的《职业安全与健康法》。需要指出的是，在这方面，国外采取了两种不同的立法例：一种是对职业安全與健康单独立法，如英国、美国、南非、澳大利亚等；另一种是将职业安全与健康体现在劳动法之中，如加拿大、捷克、波兰、瑞士等。
⒉立法理念更加突出“以人为本”。国外有关职业安全与健康的立法经历了漫长的历史进程，从早期突出强化雇佣剥削到后期关注工人人身安全再到现阶段对职业安全与健康进行全面保护，“以人为本”的理念在立法中逐步得到确立。目前，各国普遍将保护雇员的人身安全与健康作为立法的首要目的。如在英、美等国的《职业安全与健康法》中，除总则部分明确规定了雇主应为雇员尽全面的安全保护义务外，还在各章详细列举了雇主的具体义务，并规定了雇员的各项职业安全与健康权利，如知情权、参与安全管理权、拒绝危险作业权等。
⒊法规体系健全，相关条款规定明确，可操作性强。在国外的职业安全与健康法律体系中都包含法律、条例、标准、指南（不具强制性）等内容，欧盟的成员国还要遵守欧盟颁布的相关指令。英国的健康与安全执行局（HSE）制定了丰富的技术标准和实施指南，同时规定了各领域职业安全健康的最低要求，以此来指导企业落实责任；美国把技术规程、标准写入职业安全与健康立法中；日本厚生劳动省先后制定并实施了锅炉及压力容器、起重机械、吊舱、铅中毒预防等安全规则，作为实施职业安全与健康监督的法律依据。[5]
⒋立法明确职业安全健康监管机构及其职权。为了有效地实施职业安全健康法，国外大多数国家都在法律层面对职业安全健康监察机构的设置、职权范围以及监察员的权力和义务等作出了明确规定。如英国1974年颁布的《工作健康与安全法》中就有关于建立健康与安全委员会（HSC）和健康与安全执行局（HSE）的法律条文，不仅对其职能和权限作了规定，而且在执法程序，雇主申辩权利，申诉案件的听证、裁决和最终司法复查等方面也有详细规定，甚至对有关文书的送达方式都作了明确规定。[6]
⒌法律责任体系健全。在国外的职业安全与健康立法中，规定了多种责任形式，如民事责任、行政责任和刑事责任等，从而形成了衔接配套的责任体系。如果违反法定责任，将按照法律进行惩处。如英国1974年颁布的《工作健康与安全法》规定：对于违反该法第2条至第6条的行为，地方法院最高可处2万英镑的罚款并下发改进令、禁止令或补偿命令，对违反改进令、禁止令或法院补偿命令的人员，地方法院最高可处以6个月的监禁。[7]
⒍“事故推动立法”。1974年6月，意大利北部城市塞韦索发生蒸汽云爆炸，28名工人死亡。事故直接推动了欧共体（欧盟前身）于1982年颁布了针对特定行业活动重大事故灾害的82/501/EEC指令（即《塞韦索指令》）。美国UBB矿难发生后，美国矿山安全与健康监察局颁布了《针对煤矿井下作业区域违反安全健康标准的检查项目最终规定》，要求矿主排查并纠正对矿工威胁最大的安全隐患和违反9项安全和健康标准的违章行为。此外，美国众议院还出台了一项法案，旨在修订当时的“习惯性违章”法规，并赋予矿山安全与健康监察局传唤证人对事故进行秘密调查的权力。
三、国外职业安全与健康的监管体制
美国政治学教授马克·艾伦·艾斯纳认为，作为决定社会利益、国家与公司、工会和农业组织等经济参与者之间关系的政治制度安排，监管体制受团体自身利益经济变化的影响。高度工业化导致生产过度而产生的安全与健康问题，带来了新社会监管体制的建立。[8]这种体制特征明显，表现在各国普遍设立监管机构并进行立法授权、监管权力延伸至企业生产各环节、对工作场所职业安全与健康的控制得到加强等方面。由于各国情况不同，因此在职业安全与健康监管体制的设计上也存在诸多差异。具体来说，主要有三种形式：
（一）国家综合协调、地方执法为主的安全监管体制
该体制以英国、澳大利亚、加拿大为代表。例如：依照1974年颁布的《工作健康与安全法》第10条规定，英国成立了健康与安全委员会（HSC）和健康与安全执行局（HSE），2008年又将这两个部门合并成健康与安全执行局。总体上来看，英国职业安全与健康的监管体系是由上而下的：国会→事务大臣→执行局→监察员。在中央层面，职业安全健康监督管理部门（健康与安全执行局）与环境部门（环保局）是分开设立的，健康与安全执行局主要负责建筑工地、工厂、核设施、化学品、矿山、石场、农场、海上设施等高风险行业。而在地方层面，健康、安全与环境管理是合并在一起的，其主要负责办公室、商场、旅馆、娱乐场所、幼儿园等低风险行业。此外，交通部负责海运、车辆和民航安全监察，铁路监管办公室负责铁路安全，能源与气候变化部负责石油和管道安全监察。
（二）职业安全和矿山安全监察分开且均独立垂直管理的体制
该体制以美国、南非、日本、印度为代表。例如：美国具体负责职业安全健康工作的是劳工部下设的职业安全与健康监察局（OSHA）和矿山安全与健康监察局（MSHA），局长分别由劳工部副部长兼任。MSHA包括两个核心业务部门——煤矿安全健康司（CMSH）和金属与非金属矿安全健康司（MNMSH）。其中CMSH在全国产煤地区设立了12个地区监察局和45个现场办事处，负责对27个州的大约2100座煤矿执行《联邦矿山安全与健康法》的情况进行监察。由于职业安全与健康工作涉及面较广，美国的国家安全、能源、交通运输等特殊部门均负有对职业安全与健康进行监管的职责。此外，根据《联邦职业安全与健康法》《联邦矿山安全与健康法》的授权，美国还分别建立了联邦职业安全与健康复审委员会和联邦矿山安全与健康复审委员会。这两个机构是独立于OSHA和MSHA之外的准司法机构，并不隶属于任何部委，成员由总统任命，另有若干行政法官，其主要职责是复审或事故调查。其中联邦矿山安全与健康复审委员会专门负责裁决监察执法过程中的法律争议，包括MSHA的罚款争议、MSHA关闭矿井的争议、矿工因待遇受歧视或因矿井关闭的补偿而向MSHA投诉后对于处理结果不满的争议等。案件首先由行政法官负责审理并做出裁决，对此裁决不服可以向复审委员会申诉，如果对复审委员会的裁决仍然不服，可以向美国联邦上诉法院提出上诉。
（三）国家设立部级机构统一进行安全生产监察体制
該体制以俄罗斯、波兰为代表。例如：俄罗斯在原联邦工业和矿山监察局、联邦原子能监察局和联邦动力监察局的基础上建立了联邦生态工业和原子能局，其主要职能是制定法规政策和相关标准，对矿产资源开采和利用安全、工业生产安全、原子能利用安全、建筑物安全、工业爆破材料生产与使用安全等进行监管。联邦生态工业和原子能局共有15个司，对下设的86个地区监察机构实行垂直管理。再如：波兰负责劳动安全的部门包括国家劳动监察局，经济劳动和社会政策部，国家矿业管理局等，其中国家矿业管理局全面负责矿山安全监察法律、法规的制定、实施和监察执法工作，并对下设的10个地区办事处和一个负责管理机械设备测试的采矿专家办公室实行垂直管理。
四、国外职业安全与健康的行政执法
行政执法是政府行政管理理念变革的重要标志。在行政实务界，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等行为方式称为“行政执法”。[9]总的来看，在国外职业安全与健康的监管过程中，无论是基于“命令与控制”监管模式还是“合作监管”监管模式，[10]行政执法都发挥着重要作用。
（一）监督检查
国外的职业安全与健康监管机构的主要职能是监督检查企业执行法律法规的情况，其所属的安全监察员拥有广泛的权力，在出示执法证件后，有权随时进入任何企业进行安全检查，包括查阅文件资料、收集样品、拍照、向有关人员进行询问等，任何人不得妨碍其执行公务。例如：美国的OSHA和MSHA采取“优先安全监察”策略，安全监察员根据被检单位的危险等级程度，优先对“处于紧急危险状态下的”企业进行“突袭式”检查，事前不打招呼，一旦相关人员泄露信息将受到严厉处罚。
（二）执法审计
在国外，除监督检查外，还要对企业执行职业安全与健康法律法规的情况开展合法性审计。例如：南非的合法性审计工作由矿山健康与安全监察局负责组织，地区监察办公室广泛讨论并制定详细计划。审计的内容包括矿山安全设计与设备维护、安全管理人员、健康与安全策略、健康与安全风险排查与管理、健康与安全培训、健康与安全健康及委員会、法律报告、强制性标准遵守、爆炸物品管理、水源管理、公共健康与安全共11项。通常情况下要对全部矿山进行合法性审计需要16个月时间，因此矿山健康与安全监察局的合法性审计主要针对高风险矿山来开展。审计团队由煤矿安全、设备和职业卫生等人员组成，审计程序主要是检查矿山是否建立矿山健康与安全管理体系并验证其有效性。审计结束后，团队成员即时向矿山管理人员宣布审计结果并提出改进建议。
（三）行政许可
在国外，对于存在或者可能存在重大危害和需要监管的行业实行许可制度。例如：英国对于各行业的行政许可由各行业专门法规进行规范（详见表2）。[11]其中，核设施的许可证发放工作由核管理办公室（ONR）负责。依据1974年的《工作健康与安全法》《1965年核设施法》《2003年核工业安全条例》以及《2004年能源法》等相关规定，整个许可大致分为申请人成立相应组织机构、准备申请材料、提出申请、评估、咨询、授予许可、基于许可证下的监管七个环节。虽然许可中没有涉及延期及换证，但当许可授予的条件发生改变时，如公司实际控制人发生变化、被许可人准备安装新型的设备设施、核站点的边界发生扩展等，必须经过ONR的重新许可。对于重新许可的申请，ONR依照HSE的《执法政策声明》，采用相称性的方式对其中发生变化的内容以及潜在的重要方面进行重点评估。[12]又如：美国尽管没有单独设立专门的企业安全生产许可证，但从事安全与健康工作的相关人员必须取得许可。在纽约州，从事石棉作业活动必须取得官方的许可，石棉操作人员、联合贸易商、石棉工程空气检验师、检查员、运营和维护人员、主管人员、工程设计方、工程监理方、管理规划人员这九类人员必须取得纽约安全与健康部门颁发的证书。在加利福尼亚州，企业医生上岗必须得到官方许可。
（四）行政处罚
行政处罚是国外职业安全与健康监察机构开展行政执法的重要手段之一，其种类和程序主要依照各国职业安全与健康法来确定。
⒈处罚手段多样。在英国，对于企业违反1974年《工作健康与安全法》等相关法律的行为，安全监察人员有权责令其停止违法行为，下达整改指令并处以相应数额的罚款。在澳大利亚，对于发现的违法行为，安全监察人员还可以发出补救措施命令。如果违法者做出补救的书面承诺，可以不被处罚。
⒉处罚裁量标准明确。如美国1977年的《联邦矿山安全与健康法》规定，安全监察员在对发现的违法行为进行处罚时要综合考虑企业规模、企业违法记录、违法严重程度、处罚对企业经营状况的影响等因素，罚金最高不超过7万美元。[13]
⒊考虑行为人的主观过错，区分故意和过失两种不同情形。①如加拿大明确规定对于违反职业健康与安全法的单位和个人，将根据行为人故意或过失的情形来采取不同的处罚方式。
（五）事故调查
在国外，事故调查一般是根据事故的类型由专门机构独立进行。
⒈机构职能独立。独立性是国外事故调查普遍具有的共同特点。目前，越来越多的国家逐步建立了技术调查与司法调查分离的机制，由立法授权设立调查机构，经费亦来源于独立的财政预算。[14]
⒉法律顾问等专家参与调查。在美国，矿山事故发生后，美国矿山安全与健康监察局会派出法律专家参加事故调查，提高事故责任认定的准确性。
⒊促进安全理念。国外事故调查处理的根本目的是分析事故原因、汲取事故经验教训、预防和减少同类事故的发生，而我国目前在事故调查处理过程中还存在着“重问责、轻问由”的现象。民众往往关注的是抓了多少人，处理了何种级别的领导干部，而忽视了事故发生的原因以及采取的防范措施。[15]
五、国外职业安全与健康监管体制
对我国的启示及相关建议
政治、经济、文化等因素的差异使得各国在职业安全与健康监管上呈现出不同程度的差异，但其也存在着深层次的共性，并体现出互相借鉴、相互吸收的趋势。①当前，在安全生产领域改革发展的大形势下，我国要实现“依法监管”的目标，有必要在借鉴国外经验的基础上，系统推进安全生产立法、机构设置、行政执法等方面的变革。对此，笔者建议：
（一）推进安全生产与职业健康统一立法
“制定法律要因地制宜、因时制宜”。[16]当前，我国的安全生产和职业健康分别由《安全生产法》和《职业病防治法》两部法律来规范。“安全生产监管”与“职业健康监管”二者分立，由此产生了职业健康监管力量薄弱，重复立法、执法等问题。而国外基本实行的是职业安全与健康统一立法的模式。其立法历史沿革表明，从单一的、零星的、仅适用于某一特定范围的法规进而逐步发展到综合性、全面性、适用范围广的职业安全与健康基本法是必然趋势。因此，有必要吸纳《安全生产法》和《职业病防治法》的内容，制定统一的《职业安全健康法》，以此来推进建立安全生产与职业健康一体化监管机制的进程，最终建立完善的职业安全健康法律体系。
（二）立法明确监管机构及其职责
借鉴国外职业安全与健康的立法经验，在修改《矿山安全法》或制定《安全生产法实施条例》过程中应按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”以及“管安全生产必须管职业健康”的要求，逐一厘清各行业、各领域负有安全监管职责的范围、权限以及应承担的责任，特别是通过立法厘清综合监管的职责范围。应结合正在制定的《安全生产法实施条例》，一方面，立法明确由安全监管部门依法实施综合监管，监督检查、指导协调同级人民政府有关部门和下级人民政府履行安全生产工作职责，依法对矿山、金属冶炼和危险化学品生产、储存、经营等单位的安全生产实施监督检查，并承担安全生产综合监管责任；另一方面，立法明确发展改革、经济信息、公安、建设、交通、农业、商务等其他负有安全监管职责的部门在各自职责范围内依法对本行业、本领域的安全生产工作实施监督管理，并承担本行业、本领域安全生产直接监管责任。
（三）改革调整相应管理机构
⒈煤矿和金属非金属矿山实行统一监管。目前，我国的煤矿安全监察实行的是类似美国的垂直监察管理模式，而金属非金属矿山安全监管采取的则是一般性行政管理模式。实践证明，我国煤矿安全监察的许多政策措施和经验同样适用于金属和非金属矿山。2016年12月9日，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确要求：“依托國家煤矿安全监察体制，加强非煤矿山安全生产监管监察”。对此，应借鉴国外对矿山安全的监管模式，将煤矿领域实施的安全监察行政职能拓展到包括金属非金属矿山在内的矿山安全监管领域，适时成立国家矿山安全与健康监察局，对煤矿、金属非金属矿山实行统一监管。
⒉理顺海洋石油安全管理体制。在国外，一般由政府行政机构对海洋石油进行安全监管。如英国归口在就业与退休部下的健康与安全执行局，具体由其下属的危险设施处负责；美国归口在内政部下的安全和环境执行局（BSEE），具体由其下属的海上设施管理办公室负责；挪威归口在劳动和社会福利部下的石油安全管理局（PSA），具体由其下属的监督处负责。[17]在我国，目前在海洋石油安全监管方面还存在着法律依据不足、政企不分等问题。对此，在政府机构改革中，应根据“三定”（定机构、定编制、定职能）方案及时修改相关法律法规，将海洋石油安全监管职能调整到能源或海洋管理部门。从当前看，应明确安全监管总局监管一司（海油安办）以及下设的监督处（海监处）的法律地位和职能范围，以确保其独立行使监管职能。
⒊理顺危险化学品安全管理体制。目前，美国、欧盟和日本等发达国家都先后制订了化学品安全管理法规和监控体系。与之相比，我国的危险化学安全监管体制尚不健全，对危险化学品生产、运输、仓储、经营、使用和废弃处置等环节的监管还存在监管缝隙。据不完全统计，2005年4月—2008年7月，我国共发生危险化学品事故1749起， 导致1119人死亡，10204人受伤。[18]对此，应结合新修订的《安全生产法》制定《危险化学品安全法》，重点明确和落实危险品建设项目规划、设计、施工及生产以及储存、运输、使用等各个环节的安全监管责任，从立法上消除监管盲区。
（四）加强与企业及从业人员的合作
在英美等国，企业应根据规模设立“职业安全健康委员会”或者“安全代表”，负责监督检查工作场所的职业安全与健康状况。值得一提的是，政府与企业在职业安全健康方面不仅仅是监管与被监管的对抗，还存在合作与协商。如美国职业安全健康监察局以“合作式监管者”的姿态出现，强调自愿遵守而不是强制执法。其经常在诉讼之前通过与违规者的非正式会议来谋求解决问题，同时鼓励企业进行自查并为其提供必要的培训。[19]我国在修改《安全生产法》或《矿山安全法》时可以借鉴美国的经验，由政府监管部门或下属单位组织开展对企业及从业人员的咨询、教育和培训工作，费用由政府财政承担，使监管与被监管形成良性互动。
（五）改革完善行政许可制度
⒈区分风险责任。一方面，鉴于矿山、建筑施工、危险化学品等高危行业领域安全生产的高风险性以及造成结果的不可逆性，仍有必要对其实施严格的许可制度；另一方面，要对政府许可责任和企业主体责任进行区分，把管理风险的法律责任移交给风险制造者。安全监管监察部门应依据《行政许可法》《安全生产法》等有关规定对许可的法定条件和程序中存在的瑕疵负责，而并非是审批或签字后就必须确保企业不发生事故。这样，才能真正体现企业是安全生产和职业健康“责任主体”的原则。
⒉调整、合并相关许可项目，简化审批程序。应在现有行政许可种类和数量的前提下，逐步缩小实施行政许可的范围。同时，按照《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出的“坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制”的要求，将安全生产“三同时”与职业健康“三同时”有机结合起来，实行一体化管理，统一申报，联合审查，统一发证。
⒊及时清理备案事项。由于历史、体制等原因，我国现行安全监管监察工作中规定了许多备案事项。①实践中，一些部门对这类备案事项往往采取严格的审查程序，这并不符合《行政许可法》的相关要求。对此，应进行清理，及时修改或废止不符合上位法的相关制度和规定，以推动安全许可工作迈向法制化轨道。
（六）完善事故调查处理机制
我国应结合当前安全生产领域改革发展的实际，借鉴国外事故调查处理的相关经验，实行事故技术调查和司法调查相分离的体制，建立独立的事故调查机构，将其作为事故调查的常设行政主体。可在部分城市安全生产监管部门设立试点机构，其在事故调查过程中不受相关部门的干预和控制。同时，通过修改《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）来明确事故调查组的组成、职责、权限以及事故调查报告的法律效力等，以此保障其依法依规开展事故调查。
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（责任编辑：刘亚峰）
