政府治理模式与部门间协调机制研究

    毛彩菊

    

    摘 要：部门间的协调与配合是政府组织有效运行的重要条件。部门间的协调机制从总体上说可以分为结构化协调、自主平行协调和等级协调三种类型，而在不同的政府治理模式下部门间协调机制也有不同的表现。在科层化政府治理模式下，等级协调是一种最常用、最重要的协调机制，自主平行协调机制较少使用，结构化协调机制则表现为大部制的建立；在市场化政府治理模式下，不管是等级协调机制还是自主平行协调机制，都遵循经济性原则，结构化协调机制表现为执行局的建立；在网络化政府治理模式下，自主平行协调是主要的协调机制，权力不再通过强制的手段发挥作用，结构化协调机制表现为无缝隙政府、电子政府以及政府流程再造和任务小组的大量建立。

    关 键 词：政府治理模式；部门间协调机制；结构化协调机制；自主平行协调机制；等级协调机制

    中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）10-0009-09

    部门间的相互协调与配合是任何组织有效运行的重要条件，但在现实中，部门间协调不畅的现象依然存在，协调难已成为影响组织效率的一大难题。对于政府组织来说，也同样面临着部门间协调难的问题。这种难题不仅造成了行政资源的浪费，还影响了政府有效公共服务的提供。因此，研究政府部门间协调机制这一问题具有重要意义。

    一、政府部门间协调机制的类型

    马奇和西蒙认为，所谓部门间的协调机制，就是对组织内基于专业化分工而产生的任务、资源分配情况进行协调的一系列制度的总和。这些协调机制包括三种协调形式：规则、计划和相互调整。[1]汤普森则在马奇和西蒙研究的基础上将部门化和等级制作为组织协调机制中的两种类型。等级制的协调通过建立联络职位、专家委员会以及特遣队或项目团队来完成。[2]明茨伯格在此基础上划分了六种不同的协调机制：互相調整、直接监督、流程标准化、产出标准化、技巧标准化、价值标准化。[3]

    其中，汤普森认为，部门间之所以需要协调，是因为它们具有相互依赖性。部门间的相互依赖可以分为三种类型：集合的相互依赖、序列的相互依赖以及互惠的相互依赖。[4]汤普森还认为，在集合的相互依赖中，由于职位之间没有直接联系，因此他们之间协调的最好方式就是通过标准化来实现，标准化也就是给每种职位确定具体的职位职责，确保部门之间的任务清晰。序列的相互依赖则比集合的相互依赖程度要强，它是指部门之间具有直接的相互依赖关系，并且这种依赖可以准确定位，依赖的顺序也可以确定。在这种情况下需要通过计划的形式来实现部门间的协调。互惠的相互依赖则是指每个部门的产出都将成为其他部门投入的情形，这种情况下的相互依赖关系是最为复杂的，即每一部门和其他部门的依赖关系都具有很强的偶然性。因此，并不是通过预先的计划就可以实现协调的，最好的协调则是通过相互调整来进行，这就要求各部门之间应进行各种信息的传递，也就是说，各个部门之间信息的相互沟通对于协调来说非常重要。在这里，汤普森提出了三种协调手段，即标准化、计划和相互协调。

    笔者认为，汤普森提出的协调机制可以分为两大类：一类是结构化协调机制，一类是相互调整协调机制。在此基础上，可以将政府部门间的协调机制分为结构化协调、自主平行协调和等级协调三种类型。结构化协调机制是指通过重新界定部门间的职责范围、改变部门的组织形式等为改变部门间相互依赖关系的途径而进行的协调；自主平行协调机制则是指通过横向部门间的彼此沟通而进行的协调；等级协调机制是指通过第三方——等级权威来进行的协调。

    二、政府治理模式与部门间协调机制的总体特征

    政府治理模式对部门间的协调机制会产生重要影响。通过对行政学理论的回顾，本文将政府治理模式分为科层化模式、市场化模式和网络化模式三种类型，并认为每一治理模式下部门间的具体协调机制都有不同的表现。

    科层化政府模式的组织结构是一种刚性组织结构。[5]刚性组织结构建立在权力的理性支配方式之上，其特征是：⑴政府与社会相互隔离，政府组织处于自我封闭状态，政府部门与外界沟通很少；⑵政府组织中的信息流动以等级链为依据；⑶政府组织中只有以职能为划分依据的各种部门，平级部门之间的沟通通过上级部门来进行；⑷政府组织的决策执行功能往往集中在一起；⑸组织结构实行专业分工的直线职能结构，职能结构按专业分工形成，下级既要服从上级主管的指挥，也要听从上级职能部门的命令；⑹组织的权力集中于上级。不管组织结构中的职能具体划分有何不同，处于权力顶端的部门对其他部门的决策与行动都具有相当的控制权；⑺下级主要是负责执行，很少参与决策；⑻政府内部上级很少向下级分权，政府也很少向外部分权。

    在新公共管理时期，政府普遍运用企业的管理方法来对自身结构和管理进行改革，与传统公共行政时期相比，新公共管理时期政府的组织结构发生了如下变化：⑴政府组织开始从封闭走向开放，政府与社会开始融合，如政府实现了向社会购买公共服务，也即是说，市场开始参与部分公共服务的提供；⑵政府组织中出现了大量的独立执行机构——执行局，通过成立执行局，政府的决策和执行功能开始分开，同时，政府组织结构开始多元化；⑶政府组织中的信息流动以等级链为主，但由于信息技术的出现，信息的横向流动日益频繁；⑷政府内部形成了部门间的契约关系；⑸向下分权，官僚体系更加扁平化。

    在网络治理时期，政府组织结构的特点表现为：⑴政府与社会之间形成了依存关系，政府已成为社会中的一种公共组织，其特殊身份的色彩越来越淡，政府与社会的合作治理成为趋势；⑵政府的组织结构是一种更为弹性、有机式、多元化的组织结构，各种临时性的小组、跨部门团队大量出现；⑶权力结构更加分散化，强调信息和知识的共享而非控制；⑷权力的来源更依赖于知识，而不仅仅是专门的职位；⑸更加注重横向部门之间的联系，更加注重规则的适应性，强调持续的变革与创新。

    笔者认为，在不同的政府治理模式下，结构化协调、自主平行协调、等级协调这三种协调机制在具体运作上存在不同之处（见下表）。

    三、科层化政府治理模式下的政府部门间协调机制

    科层化政府治理模式对政府组织的假设是理性机械系统，即认为各职能部门存在的目的就是为了整体的组织目标，它们没有单独的利益，也没有独立的主体地位。而且，由于科层化政府治理模式强调上下级部门之间的等级关系，因此，它主张通过直接的命令控制来实现部门间的协调。在科层化政府治理模式下，等级协调机制是一种最常用、最重要的协调机制，具体包括通过建立专委会、成立议事协调机构、通过法律直接规定部门间的行政协助义务以及通过意识形态进行协调四种途径。在科层化政府治理模式下，政府部门间是一种任务关系，它们平时的接触主要以完成组织任务为指导，而且，科层化政府治理模式并不主张平行部门间的直接沟通，因此，自主平行协调机制在这种模式下是比较少见的，其具体表现也仅仅是象征性的文书沟通以及邀请对方派员参加相关会议等，其目的只是进行单方面的信息傳递，并不是彼此之间的实质沟通和协商。科层化政府治理模式下的结构协调机制主要表现为大部制的建立。大部制的建立实际上是将部门外平行关系转换为部门内的等级关系，最终还是通过等级权威对部门间的关系进行协调。笔者认为，在科层化政府治理模式下，部门间的协调具有以下特点：

    ⒈科层化政府治理模式主张通过权力集中实现协调。在科层化政府治理模式下，无论是进行机构“同类项合并”的大部制改革，还是建立专委会、领导小组等，其实质都是希望通过权力的相对集中来实现部门间的协调。由于上下级之间的权力不对等本身就是科层制的一个重要特征，因此，通过集中权力来实现协调也往往被视为一个有效的协调手段。但是，这样的协调必须建立在下级服从的基础之上。也就是说，只有当下级认可并绝对服从这种集中的权力时，这种协调才会发挥作用。但是，这样一种强权的模式并不适应越来越民主化和网络化的政府治理现实。

    ⒉科层化政府治理模式下的协调建立在封闭、理性的组织理论基础之上。从组织学的视角来看，科层化政府治理模式是建立在封闭的、理性的组织理论基础上的，这种组织理论具有如下假设特征：⑴假设组织具有工具性本质，其功能就是实现组织预设的、外源的、固定化的目标；而且，还同时假设这些目标具有无竞争性的理性，将每一类的越轨行为都标识为非理性的行为；⑵假设组织具有统一性和凝聚力，组织被认为是一种同质的、团结一致的整体，它将其理性强加于它的成员的行为之上。而且，它能成功地强迫它的成员敬重种种规则、角色以及在其形式结构之中可以预测到的各种关系。所以，组织内部不会发生冲突，因为所有的成员都为同样的先在的观念和同样的价值所引导；⑶假设组织具有清晰的、没有歧义的、划分明确的正式边界，它能明白无疑地将组织的内在功能与外在的事件区别开来；这种边界确保外在事件对组织的内部不造成任何压力，除非组织的掌管者将它们拿来对组织进行干预。[6]也就是说，只有假设组织才是实现既定目标的工具、组织及其成员没有独立利益、都按组织规则进行行为选择、组织不受外部影响时，这种模式才是有效的。而在人际关系学派看来，组织成员的愿望和动机是多重的、易变的而且可能是矛盾冲突的，这些愿望和动机与组织目标、结构和正式规则所应该表现出的经济理性也可能是相互角逐和冲突的。组织不再是齿轮咬合紧密、组装完备、只需一种简单的理性就能协调运转的机器，而是一个高度抽象的、极为复杂的和充满冲突的存在。[7]费埃德伯格认为，无论是把组织视为统一、聚合工具的经典组织模型，还是福柯在《监视与惩罚》中所设计的全景监狱模式，在现实中都是不存在的。组织从来不像理论编造出来的那样僵化、驯良和封闭。[8]组织成员的行为也并不会完全遵循组织的规则设计，组织的各部分及其成员都会有自己的独立利益，它们并不只是机械地执行组织的命令。因此，如果一个部门内部其成员之间存在巨大的利益差异，组织不能满足其成员的利益追求，那么，这种高度依赖于等级权威的协调方式就有面临失败的可能。

    ⒊科层化政府治理模式下的过度集权会导致没有活力的协调。由于科层化政府治理模式试图通过上级的权威进行协调，因此，一般说来，它不主张下级部门的独立自主，而是希望将所有的部门活动都纳入上级统一的决策规划中。通过这种自上而下的决策规划，能够使各部门在大政方针上保持一致，高层也能预先获知各部门的打算，这样就能对各部门在一个时间段内的行为进行框定。可以说，这样的协调是一种集权式的协调。如果等级权威非常有力量，那么，科层化政府治理模式下的部门间协调问题往往不太突出。这来源于以下两点理由：一是各部门自我权限比较小，整个行政组织体系通过权力顶端像一把大伞把各部门统合起来；二是即使部门间有冲突，也能通过强有力的权力模式进行协调。布劳和斯科特认为，在官僚制中，下级遇到问题首先想到的是寻求上级的帮助，而不是和平级之间的交流。人们都倾向于同比自己等级地位高的人交流，这一趋势加剧了上级权威的行使。[9]在这样一个体系中，不需要信任、社会资本和非正式的社会规范：每个人都知道自己的岗位在哪儿，怎样工作，什么时候休息，也不需要他们表现出丝毫的创造力和判断力。人们纯粹是受个人动机的激发，或者为了奖赏，或者受到惩罚。[10]但是，这样的协调是一种机械的、没有活力的协调。它建立在组织成员完全服从、没有自主性的基础之上。如奥斯特罗姆就曾尖锐地指出，官僚制把公民变成依附性群众，使其政治主子变成软弱无力的外行。[11]金太军也认为，在官僚制中，为了高效率地完成组织目标，人与人之间如工具般地相互操纵。个人出于惯性服从工作程序，失去了自我反思和自我了解的主体意识，导致缺乏创造精神和行政人格的健康发展，成为“效率机器人”。[12]张康之则形象地指出，官僚制片面地强调科学性和不计效率的意义，在片面地追求效率的科学设计中很快地走入了一个死胡同。[13]而且这种高压下的协调还会暗藏“不协调”的因子。如理查德·诺曼就认为，靠集权控制实现预期结果是对管理和领导的持续挑战，因为每个组织都要在中央控制的欲望和个人自治的压力之间寻求平衡。在官僚层级中，高层管理者试图开发出统一的任务或者战略目标，利用命令和条例等方式创造“向心力”；反过来，中层管理者则希望通过自治产生“离心力”，将组织推向“诸侯割据”的境地。过度的集权控制会减少那些与公民和客户直接打交道的人的自由裁量权，这就会出现遇事层层审批、回应速度缓慢和“这不是我的职责所在”等推卸责任的问题。[14]

    四、市场化政府治理模式下的政府部门间协调机制

    市场化政府治理模式对政府部门的假设是理性经济人，因此，其主张通过各种经济刺激手段对部门间关系进行调整。在市场化政府治理模式下，不管是等级协调机制还是自主平行协调机制，都遵循经济性原则。在等级协调机制上，等级权威发挥作用的方式开始转变，不再是生硬的命令控制，而是通过各种经济绩效管理手段对部门间行为进行引导，主要表现为财政部门与各部门间各种公共服务协议、财务改进计划、绩效管理目标的签订和达成。在自主平行协调方面，由于部门间是一种利益关系，它们也通过各种部门间协议进行协调，而且，这种部门间协议主要是基于经济的考虑。市场化政府治理模式主张用小型化的部门来代替大型组织，因此，反映在结构协调上就是各种执行局的建立。执行局的建立可以使政府决策部门专注于公共政策的制定。因此，其可以实现部门间更好的协调。笔者认为，在市场化政府治理模式下，部门间协调具有以下特点：

    ⒈市场化政府治理模式主张通过自由交换与竞争实现协调。在科层化政府治理模式下，政府的决策自上而下地制定，各部門的任务就是执行既有的政策。因此，自上而下的计划、规划是部门间协调的有效手段。而在市场化政府治理模式下，部门间协调的基础则是自由交换和竞争。自由交换运用的是价格机制，当价格能为双方接受时，自由交换自然达成。比如部门间的信息共享，如果只是通过强制的办法要求部门之间共享信息，那么，遭遇的往往是失败。因为信息对于每一个部门来说都具有独特利益。如果要求部门无偿地进行这种共享，“上有政策、下有对策”的“阳奉阴违”现象就会时有发生。而通过价格机制，则能激发部门间进行信息共享的动机。通过竞争来实现协调的思路，在自由主义经济学理论学者那里曾得到过充分阐释。哈耶克就曾认为，分散的决策也能导致协调的市场经济过程。哈耶克不喜欢传统经济学强调的“均衡状态”概念，他认为，不应该追求静态的均衡状态，而应追求动态的市场秩序。竞争虽然意味着个人五花八门而又相互对立的分散的目标，但是，这更有利于形成一种自发秩序。因为这种自发秩序体现了每个人的个体利益和目标，因此，能形成有质量的整体。[15]就部门间协调机制来说，强调部门间通过竞争来协调并不是不可能。即政府协调的目的，既是为了节约行政成本，更是为了给公众提供更便捷高效的服务。如果完全将所有部门都统一化、集中化，虽然可能在一定程度上减少行政成本，但却是以损害为公众提供多样性的服务为代价的。协调，不仅要“求同”，也要允许“存异”；竞争，看起来与协调相悖，但实际上则是实现协调的手段。

    ⒉市场化政府治理模式下的协调建立在小规模、多元化的政府组织结构基础之上。科层化政府治理模式主张政府组织的“大部门”化，将分散的小组织集合成为大的组织，以便减少部门间相交的边界，从而减少部门间协调的任务，但市场化政府治理模式下的协调则是建立在小规模、多元化的政府组织结构基础上的。市场化政府治理模式将高度集权的政府科层式结构替换为分权的资源中心，这样，各部门就能获得管理它们自己资源的灵活性。集权的科层结构要求其成员严格地执行和遵守命令、规则及程序，而分权的市场化结构则要求其成员愿意为自己的行为和决定承担更多的责任，同时也寻求更有效地激发成员工作的积极性和主动性的办法。市场化政府治理模式倡导“小的就是好的”，鼓励建立相互竞争的官僚机构，但这种相互竞争的官僚机构是建立在执行层次上的，比如前文所提到的执行局。执行局等独立机构的出现在很大程度上打破了传统科层体系中上级对下级蛮横指挥的格局，能够使一线执行者更好地发挥主观能动作用。

    ⒊市场化政府治理模式下的协调机制是一种有效但高成本的协调。市场化政府治理模式的核心是以竞争性的企业管理模式来重塑垄断性的科层化政府治理模式，倡导大量经济刺激手段的使用，通过自由交换和竞争来引导各部门为公众提供协调的公共服务。由于经济化的手段顺应了部门间追求自我利益的需求，因此，这种协调机制能较好地调动各部门合作的积极性。但实行这种协调机制具有较高的交易成本，包括部门间协商的成本、监督彼此执行部门协议的成本等。同时，如何对部门间需要共享的信息或需提供的服务进行定价，也是一个难题。

    五、网络化政府治理模式下的政府部门间协调机制

    网络化政府治理模式对政府组织的假设是一个开放系统，这种开放不仅体现在政府组织与外部环境的相互依赖上，也体现在政府内部各职能部门间的相互依赖上。网络化结构主张成员间地位平等、相互信任以及自我协商，因此，在网络化政府治理模式下，自主平行协调是主要的协调机制，具体表现为部级联席会议、部门联合发文和部门联合执法。在这一模式下，结构协调机制具有非常重要的作用，主要表现为无缝隙政府、电子政府以及政府流程再造和任务小组的大量建立。这些组织结构的设计本身就是为了让部门间更好地进行协调。如果说科层化政府治理模式主张通过职能的分工来实现部门专业效率的话，那么，网络化政府治理模式更看重组织整体绩效的提升。当然，在网络化结构中也是存在权力的，只不过权力不再通过强制的手段发挥作用，而是成为网络结构的构建力量和维护力量。因此，在网络化政府治理模式中，等级协调机制就是组织网络结构以及建设组织文化。笔者认为，网络化政府治理模式下部门间协调机制具有以下特点：

    ⒈网络化政府治理模式主张通过部门间的相互信任实现协调。如果说科层化政府治理模式是一种权力协调，市场化政府治理模式是一种经济协调，那么，网络化政府治理模式则是一种信任协调。信任是网络结构成员间自主协调的基础，没有信任，成员之间就不愿意进行知识与信息的共享，就会影响相互间的协调与合作。福山曾经说，如果没有信任，网络成员就会极力利用网络结构为自己谋取利益，因为他们觉得，别人也是会这样选择的。久而久之，网络就会崩溃或瘫痪。[16]所以说，信任对于网络组织来说并不是天然的，它需要培养才能产生。

    ⒉网络化政府治理模式下的协调建立在自然、开放的组织理论基础之上。科层化政府治理模式是基于理性组织观建立起来的，这种组织观认为组织是为了达到特定目的而有意构建的集体，因此，只要设定好组织的目标，组织就能有效运行，而网络化政府治理模式则是建立在自然、开放的组织理论基础之上的。自然系统组织理论认为，实际上组织的目标与组织成员之间的关系要比理性组织观学者所认为的复杂得多，原因在于：第一，组织宣称的目标和“真实”的目标经常存在差距，宣称的目标是组织对外声称的官方目标，而“真实”的目标则是在实际中观察到的指导参与者行为的目标。第二，即使组织宣称的目标在实际中得到贯彻，它们也绝不是指导参与者行为的唯一目标。[17]因此，在观察组织行为时，要特别注意其非正式结构。开放系统理论则主张用过程取代结构，与组织的固定形式相比，它更看重组织的实际行动。如莱维特等认为：“复杂的组织更像当今的武器系统而不是旧时的防御工事，更像一部移动电话而不是一座静止的雕塑，更像一台计算机而不是一个计算器。简言之，组织是一个动态系统。”[18]网络化政府治理模式并不主张对政府部门的反复合并与分解，相比于结构，它更注重通过改变组织内部的运行程序来对部门行为进行调整。网络化政府治理模式以项目团队和任务小组取代原有的标准的工作岗位和职能部门，这些新型组织不再依赖精细和固定的分工，而是将受过多方面训练的人员集合在一起，组成灵活的团队。同时，分派给这些团队的也不是固定不变的责任，而是允许他们根据经验和学习调整或改变自己的目的与目标。在网络化政府治理模式下，正式的科层结构依然存在，但其组成单位是团队而不是部门。[19]

    ⒊网络化政府治理模式下的协调是一种非常灵活的协调。与科层化政府治理模式下通过部门间边界的调整来进行部门整合不同，网络化政府治理模式主张不轻易改变部门的边界，而是通过改变部门间的行政流程或者建立临时性的任务小组来协调部门间的关系。相对于改变部门边界这种大的硬性调整来说，流程调整或任务小组建立更容易进行，也非常灵活，而部门边界调整会涉及很多的利益和人员的调整。因此，面临的阻力往往非常大，流程调整和建立任务小组则没有这样大的阻力。

    六、政府治理模式与部门间协调机制研究对大部制改革的借鉴作用

    我国的大部制改革已经进行了相当长一段时间并取得了一定的成绩，但部门间的协调问题并没有随着大部制改革的推进而得到根本的解决，相反，很多以前存在的部门外协调难题变成了部门内协调难题，大部制并没有使部门间的关系更加顺畅。笔者认为，大部制改革是在科层化模式下进行的部门间协调，它试图通过部门边界的调整来改变部门间的关系，但随着网络化和信息化的快速发展以及政府与社会关系的改变，政府已经进入到了网络化治理时期，现在的政府治理模式已经不再是严格的科层制模式了。因此，在推进大部制改革的同时应进行以下改革：

    ⒈进一步加强部门间行政流程的再造。行政流程是政府提供公共服务所发生的结构化的连续事件链，也是实现行政目标的全过程环节，它由一系列环环相扣的工作环节和步骤组成，每一个工作环节都有各自明确的指向和顺序，其过程逻辑性较强。[20]在科层化政府治理模式下，划分任务基于劳动和管理分工，岗位职责规定得比较简单，很容易导致工作人员只关注与自身利益直接相关的岗位职责，而忽视组织业务流程的整体性和连贯性，这就会导致流程变得复杂和混乱。行政流程再造是指通过引进现代组织流程再造的理念和方法，以服务和满足公众需求为核心，改变部门间处理某一事务的行政程序来建立更加协调、“无缝隙”政府的行政改革措施。相比于大部制这种部门边界调整思路而言，行政流程再造属于更加软性的组织建设，因此，面临的阻力会更小，也更容易实施。在行政流程再造中，对于一些无效的流程应坚决摈弃，对于重复和破碎的流程应进行有效整合。具体应做到以下两点：一是充分利用信息技术，将网络和程序进行有效简化，实行“一站式“服务。二是以信息技术为手段，整合不同的网络支撑技术、人力资源、网络基础设施，精简基础性的网络程序和步骤，重构整体性的公务支撑与事务处理系统，重新设计一些发挥公务整体支撑作用的整体服务链，整合“一体化、共享的信息资源”。这样，才能实现政府治理程序简单化、政府服务网络化、业务流程统一且透明化。另外，实行“一站式”即时服务和“快捷、轻松、资源共享的”在线治理模式，还能够增强部门间的协调配合，提高政府服务的效率。[21]

    ⒉进一步加强部门间的相互沟通与信任。随着网络化政府时代的来临，政府各部门的主体意识更加强烈，彼此通过平行沟通来达成协调的可能性越来越大。当部门间存在意见不一致时，可能不再是第一时间求助于上级政府，而是通过相互的沟通来寻求理解并达成共识。因此，应多创造部门间沟通与信任的机会。因为部门间的相互信任并不是自然或自发的，而是依赖于一系列的制度安排。美國学者帕克赫认为建立信任有三种途径：一是通过制度安排建立信任。比如：双方都是同一组织系统的成员，那么，组织内的相同文化就可以使彼此之间建立信任；还可以通过双方约定某种自愿性的彼此示好方式以及有预见性的事后惩罚措施来建立信任。二是通过以往的活动过程建立信任。即如果双方之前有过合作行为，那么，彼此之间建立信任就比较容易；如果之前没有合作关系，那么，就需要依靠双方的社会声誉来建立信任。三是通过社会文化来建立信任。一般而言，文化背景相同的行动者更容易产生相互信任。[22]所以，我们应通过各种正式和非正式的制度安排来建立部门间的信任文化。

    ⒊进一步加强部门间信息共享。信息共享是部门间实现有效协调与沟通的前提，很多时候部门间产生分歧都来源于彼此信息不共享。信息共享不仅能节约部门间信息搜集的成本，也可以促进部门间基于信任的共享性理念的产生，因此，应通过多种手段实现部门间信息共享。要实现部门间信息共享，不仅需要有支持信息共享的技术平台、资金以及技术人员，更需要有相应的动力机制促使政府部门参与信息共享，而这种动力机制来源于部门内和部门外两个方面。从部门内来说，需要有部门本身对推进信息共享的正确认识和合作愿意；从部门外来说，则需要有相应的信息共享机制做保证。

    ⒋灵活运用任务型小组。任务型小组作为围绕特定任务建立起来的一种跨部门工作小组，对于解决需要部门间共同努力才能完成的事项这一问题具有十分重要的意义。任务型小组的主要特征有两个：一个是任务导向性，一个是临时性。任务型小组的任务导向性是说它因任务的需要而成立，也因任务的完成而解散。同时，由于任务型小组是一个跨部门组织，一般人员配备不固定，一旦出现需要解决的问题，通常的做法是跨部门或从外界抽调相关专业人员临时组成特殊小组，相关人员协商面临的任务，明确组织的目标，对任务进行科学合理的分配组合。任务小组跨越了组织界限，模糊了组织边界，实现了组织层次上的整合。任务型小组的优势是灵活，可以随着任务的出现而设立，随着任务的结束而解散，对行政部门的整体结构不会产生大的影响。当然，在实际运用中应制定并严格执行任务小组解散机制，防止任务型小组成为永久性组织。

    ⒌改变等级权威发生作用的方式。虽然网络化治理时代已经来临，但这并不意味着等级权威已经不存在。在《大分裂：人类本性与社会秩序的重建》一书中，福山就曾说过：“在未来的技术社会中，网络将对人们的生活产生越来越重要的作用，但不可否认，在我们能预见的将来，科层等级制仍然是一种重要的组织形式。其原因可以归纳为以下三点；一是网络以及作为网络基础的社会资本的存在并不能被认为是必然和理所当然的；在网络不发达的社会和地区，科层等级制依然是最好甚至是唯一的组织形式。二是如果一个组织要实现它的目标，科层等级制往往能发挥非同寻常的作用。三是其实人们天生就喜欢用科层等级制的形式将自己组织起来。”[23]但是，政府应改变等级权威发生作用的方式，不应再用直接的命令指挥，而应通过创造部门间沟通的机会、建设统一的组织文化来发挥自身的作用。

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    （责任编辑：刘 丹）