社区治理中协商民主的价值、困境与出路

    雷明贵+廖紫君

    摘 要：社区协商作为我国社会主义协商民主建设的重要组成部分，是基层群众自治的有效实现方式，是加强协商民主建设，促进协商民主广泛多层制度化发展的基础。当前，社区协商仍存在协商组织定位不清、协商内容和范围不明确以及协商主体参与度不高等问题。对此，要通过改革治理体制机制，培育社区协商主体，规范社区协商程序，探索社区协商形式，加强协商成果运用等途径，对社区协商加以完善，从而保证基层治理的实效性。

    关 键 词：社区协商；同心圆桌会议；社区治理；协商民主

    中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0060-05

    社区是社会生活的基本单位，社区协商作为我国社会主义协商民主建设的重要组成部分，是基层群众自治的有效实现方式。目前，全国直接参与基层群众自治的农村人口达到6亿，城镇居民超过3亿，他们是开展社区协商民主建设的主要力量。在基层实践中，社区范围内的协商久已有之，但作为制度化的实践，社区协商还远未达到普遍化的程度。对此，笔者以湖南省长沙市洪山桥社区的协商民主实践为例，剖析了普遍开展社区协商的现实意义及其面临的困境并提出相关建议，以促使协商民主成为培育协商主体、贯彻协商精神、增进基层社会和谐的制度安排，使基层自治力量成为基层治理的重要支撑。

    一、开展社区协商是协商民主建设的内在要求

    （一）社区协商的成功实践：“同心圆桌会议”

    湖南省长沙市开福区洪山街道洪山桥社区成立于2014年6月。社区地处浏阳河畔，总面积约2.8平方公里。现有居民楼254栋，住户6800户，人口约3.2万人，是一个以住宅小区和高校为主體的新型城市社区。“同心圆桌会议”的起因来源于一个久存的社区治理问题：位于社区内的一家餐厨垃圾处理厂每天所散发的臭气令附近居民难以忍受。居民多次找处理厂进行交涉未果后，矛盾进一步升级至围堵处理厂大门影响交通。新社区成立后，社区居委会于2014年8月召开了“同心圆桌会议”，会议除小区居民与处理厂外，还邀请了区环保局、街道卫生服务中心的相关负责人参加。最终，业主代表、处理厂和环保部门三方达成一致，即垃圾处理厂增加设备投入以提高其除臭能力，并由环保部门定期检测空气质量，由此解决了拖延三年之久的社区矛盾。目前，洪山桥社区的“同心圆桌会议”已先后开展了数次以规范夜市摊点、社区环境卫生等为议题的协商活动。在共议社区公共事项、帮助小区组建业主委员会加强自治能力建设等方面开辟了一条新路，提升了社区治理的成效。

    （二）开展社区协商是协商民主建设的内在要求

    ⒈协商民主的广泛性要求社区协商普遍开展。从协商民主的横向覆盖范围来说，协商民主的“广泛性”是指协商民主绝非某一方面、某一领域的民主形式，而是广泛存在于我国政治、社会生活的各方面和各领域。《中共中央关于加强社会主义协商民主的意见》（以下简称《意见》）中规定了七种不同的协商渠道，对党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”作了细化，在继续加强人民政协协商的基础上，将协商民主推进到人大、司法、行政、社会等领域。就社会领域的协商民主而言，基层社区是其触角和末稍，没有社区协商的广泛实践，协商民主的“广泛性”也就无从实现。

    ⒉协商民主的多层化要求社区协商稳步发展。从协商民主的纵向布局来说，协商民主的“多层化”表明协商民主不仅仅体现在国家层面，更要贯彻到地方层面特别是基层社区。由于社区所辖地域较小、人口较少，其议题通常与居民日常生活紧密相关，更易体现协商民主的易行性、平等性、包容性和透明性。不仅如此，作为协商民主的最低层级，社区协商民主的实践及其结果还会影响其他协商渠道的运行。由此可见，社区协商可以作为从中央到地方、从党政系统到群团系统协商的基石，开展社区协商可以促进协商民主的多层化发展。

    ⒊协商民主的制度化要求社区协商规范发展。协商民主的“制度化”所要解决的是以往我国协商民主规范性不足的问题。其迫切要求健全协商民主制度和运行机制，规范协商内容和协商程序，并进一步明确协商什么、谁来协商、如何协商、协商成果怎样运用等具体要求，以提高协商民主的制度化水平。就洪山桥社区的“同心圆桌会议”而言，[1]其是基于新建社区扩大居民参与范围、提高社区居民参与质量、解决社区自身问题的需要而产生的。从短期来看，随着社区居民生活水平的提高，其对社会参与、政治参与的要求也更强烈，如何将这种参与需求引导到解决社区矛盾、改善社区居民生活质量、提升社区居民共同体意识上来，是当前社区协商的重点所在。

    二、开展社区协商面临的困境

    （一）协商组织定位不清

    据调研结果显示，在洪山桥社区等地开展的协商实践中，村（居）社区协商组织与各级村（居）委会往往是二而同一的关系，即村（居）委会的多数任务已大部分由基层协商组织来完成，在村（居）委会作为基层政府工作触角的现状未改变的情况下，基层协商组织又成为基层党组织工作的“抓手”。同样的情况在浙江温州、台州等地也普遍存在。可以说，在基层协商民主实践中，社区协商组织往往是作为乡镇、街道履行行政职能的触角而出现的。从全国范围来看，社区协商还未从居民自治意义上被认可，而仅仅是作为一种社区议事程序的存在，协商工作尚未被纳入到重要的议事日程。从理论上来说，社区协商是实现居民自治的形式，社区协商组织只是议事机构而非政府的常设机构，且《意见》也并未对其进行定位。因此，避免社区协商组织过度政治化、行政化，应当是加强基层协商民主需要解决的重要议题。

    （二）协商内容的范围不明确

    当前，从全国范围来看，村（居）协商在选定内容方面随意性较大，且大多侧重于对党和政府的方针政策、重点工作等在村（居）的落实方面，而对居民真正关心的公共事务和迫切要求解决的实际困难等进行协商的较少。在调研中笔者发现，村（居）社区在选定协商议题时比较为难。例如：洪山桥社区在初次确定协商议题时，预选了一个居民关注度较高的事项，但在进一步讨论的过程中发现，这一问题是社区层级的协商所不能解决的，可能会导致社区“下不来台”，因此该预选议题最终没能成为协商议题。可见，社区协商组织并非不清楚居民的真正想法，而是对有些议题不敢或不愿意拿出来协商。一方面，担心选定的议题激发了居民的参与热情，最后却不能形成决议或决议无法执行，从而影响居民参与协商的积极性；另一方面，担心居民对协商组织者不信任，进而影响社区后续相关活动的开展。如在浙江台州，协商内容被分为决策型、执行型、监管型、调处型等，但目前却仅对执行型事务进行过协商。此外，《意见》中虽对协商内容作了详细规定，但在现有的管理体制下，对协商议题的筛选仍然是普遍现象。而如何充实协商内容，激发村（居）民参与社区协商的积极性是当前亟待解决的重要问题。

    （三）协商主体参与度不高

    社区协商的主体包括“作为公共权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中的族群，以及治理过程中的机构或团体参与者”。[2]但当前，这些主体的协商参与度并不高。主要表现为：一是社区居民存在“事不关已，高高挂起”的心理。据调研结果显示，在部分社区存在居民参与协商活动要求协商组织者支付相应的误工补贴或其他报酬的现象；二是社区内的辖区单位对参与社区协商不积极，抱有“你不找我，我不找你”“多一事不如少一事”的态度；三是其他社会组织的参与度不高。笔者认为，导致社区协商参与度不高有三方面的原因：一是居民与社区居民委员会所关注的事项之间出现了偏差，导致协商事项并非居民真正关心的社区公共事务，居民没有参与协商的动力。二是协商形式单一，影响了居民参与协商的积极性。如部分协商活动仍然采取传统的会议形式，对社区成员缺乏吸引力。三是社区内的社会组织发挥作用不够。一方面，社会组织开展的活动主要以生活服务类、居民健康类为主，如广场舞协会、好妈妈协会等，其主要关注的是社团内部事务，对参与其他公共事项的积极性不高；另一方面，社区内的社会组织能力不足，有些政府“孵化”出来的社会组织找不到发挥作用的途径。例如：作为社区协商重要主体之一的居委会，由于长期被所转交的行政事务所累，无心也无力参与协商或组织协商；而作为社区协商重要力量的物业公司则遵循市场规律，对非本公司职能范围内的事项少有参与的积极性。

    三、以社区协商促进基层治理现代化的路径

    （一）加强党对社区协商的领导，确保正确的社区治理方向

    坚持党的领导是开展社区协商民主的基本原则之一。党组织在协商民主过程中要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，以期形成合力，确保协商民主向良好方向发展。一是要在党的领导下制定社区协商规划。即在制定社区协商计划、确定协商议题、选定协商主体、制定协商规程、协商效果反馈等环節，社区党组织都要起到指导和监督作用。如在确定协商议题上，社区党组织要广泛地吸纳民意，使协商的事项与社区居民的意愿、基层党委政府的重点议题和社区发展的大方向紧密结合，以形成基层治理的最大公约数。二是要加强社区组织、“社区领袖”与党和政府的联系。社区协商应与党代表、人大代表、政协委员联系群众制度紧密结合，吸纳老党员、老干部以及包括非公经济代表人士等在内的党外人士参与社区协商，将社区协商纳入到“大党建”“大统战”的格局中，真正实现党的领导。

    （二）改革治理体制机制，理顺社区协商各方的关系

    社区治理结构与基层权力运行密切相关，让社区的“基层群众自治组织”名至实归，是开展社区协商的必要前提。一是要合理定位基层政府在社区治理中的作用。建立基层政府与社区组织之间的合作治理机制，发挥其在制定政策、引导方向、给予监督和指导等方面的主导作用，明确基层政府不得干预具体的社区协商活动。二是使社区协商组织真正回归居民自治，避免其过度行政化。长期以来，我国基层社区组织“行政化”的倾向较为严重，社区组织的“生活共同体”地位让位于“基层政府的触角”，承担着过多的行政事务，致使其无力、无暇也无积极性去开展协商。因此，应将社区组织从基层政府的行政职责中剥离出来，使其真正回归居民自治。三是厘清社区协商组织意见与居民自治决策的关系。对于社区协商过程中因多种原因无法形成协商意见的事项，应及时召开居民大会，以形成合理决策，避免因久拖不决而影响社区和谐。

    （三）培育社区协商主体，促进治理主体多元化

    对于协商主体的范围，《意见》作了明确规定：“基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体。”这对社区社会组织参与社区协商具有指导作用。随着社会的发展，社区社会组织也在逐步成长，已经成为社区治理的重要支撑和推动力量。笔者认为，要培育社区协商主体，促进治理主体的多元化，有必要将社区协商民主的推进与社区社会组织的成长结合起来。一方面，开展社区协商可以为社区社会组织的成长提供动力来源，参与社区协商的需求使社区社会组织能够更加积极地发挥团结社区居民的作用；另一方面，社区社会组织的发展壮大可以为社区协商注入新的活力，使社区协商活动的开展具有可持续性。

    （四）规范社区协商程序，促进社区治理法治化

    对于协商的一般程序，《意见》作了明确规定，即提出协商议题和确定参与主体、提前通报协商内容信息、组织协商并形成协商意见、实施协商成果和反馈情况。同时，《意见》也对协商中涉及各方权利义务安排的事项作出了框架性规定。对此，笔者认为，各地在制定社区协商规程的过程中，在不违背协商精神及与《意见》规定一致的基础上，应结合本地特点，吸纳本地既有的村规民约和社区规约等。例如：在“提前通报协商内容信息”的程序中，可以根据社区类型采取恰当的通报方式。对于年轻市民占主体的新社区，可以广泛采用QQ群、微信群等网络通报方式；而对于老旧社区，则可采用当面通报、电话通报、宣传栏通报等方式。此外，确定协商议题和协商人选是进行社区协商的重要环节，会直接影响协商的效果，因此，对于如何确定协商的标准、议题等程序性事项，也应对照已有的制度和规范，让居民通过协商对相应的条款进行增补。不仅如此，还要根据社区情况，确定“协商议题”的形成方法和“协商人选”的基本原则，从而保障协商事项是居民所真正关心的事项，保障参与协商的人员是真正的利益相关方。

    （五）探索社区协商形式，充实居民自治内涵

    社区协商是居民自治的实现形式。社区协商民主是村（居）社区居民自我管理、自我服务的民主形式，其参与主体、协商内容、协商程序都因地域不同而多有差异。《意见》对协商形式作了列举式的规定，即在坚持村（居）民会议、村（居）民代表会议制度，规范议事规程的基础上，还可以结合参与主体情况和具体协商事项，“采取村（居）民议事会、村（居）民理事会、小区协商、业主协商、村（居）民决策听证、民主评议等形式”。同时，《意见》对信息化背景下的“网络协商”也作了规定，即“推进城乡社区信息化建设，开辟社情民意网络征集渠道，为城乡居民搭建网络协商平台。”因此，应鼓励各地社区结合自身实际，探索协商民主的多种实现形式，以实现真正意义上的居民自治。

    （六）加强协商成果运用，保障基层治理实效

    基层党组织要将重要协商议题的办理落实情况纳入到党务政务、村务社务的必备公开事项中，并将其列入党建工作和民主政治建设考核内容中，定期组织开展督查与考核。一是建立专门的协商成果运用制度。对协商议事结果进行立卷备案和书面报送，对协商成果的落实实行跟踪督办和效果评价，针对实施过程中发现的问题，要开展专题评估以及时修正，使协商议事更好地服务于基层党组织工作。二是强化协商结果的反馈。要对社区协商民主的开展情况进行通报，公布工作的进展状况和成效。三是建立考核评优机制。如：在年度协商事项实施完成后，由村（居）协商议事会成员和镇、街道协商民主领导小组进行审核，评选出乡镇、街道协商民主先进村，并将评选结果作为村（居）党支部书记、村（居）委会主任等年度评先评优的重要依据，以实现协商民主的推进与考评的真正结合。

    【参考文献】

    [1]同心圆桌会成和谐社区“润滑剂”[EB/OL].http：//news.163.com/15/1120/02/B8R3RV3E00014Q4P.html.

    [2]魏崇辉.当代中国协商民主中的主体意识[J].南京航空航天大学学报（社会科学版），2016，（01）.

    （责任编辑：刘 丹）