公务零接待制度是治理接待腐败的最优选择

    缪国亮

    接待腐败是指在公务接待中发生的腐败行为，例如用公款来大吃大喝、赠送贵重礼品及进行各种高档消费。与具有隐秘性的贪污受贿不同，接待腐败是明目张胆的公开行为，是公开的腐败。多年来，我国在公务接待中发生的腐败行为已成为难以治愈的顽疾，严重损害党和政府的形象。2012年12月，党中央提出关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”和“六项禁令”后，接待腐败明显减少。但是，党中央的规定和禁令要起长效作用，还需要制度的跟进。笔者认为，公务零接待制度是医治接待腐败顽症最快捷、明显和持久疗效的良方。

    接待腐败的产生及治理

    为什么接待腐败会在我国流行多年？这有制度、文化、道德、观念等方面的原因。从政治体制来说，由于人民代表大会制度和民主法治制度不健全，人大机构和人民群众难以对政府的财政行为进行有效制约。从经济体制来说，政府对经济干预过多，权力范围过大。从行政体制来说，由于上级掌握了下级的人财物分配权、管理权、审批权，决定下级的生死存亡，下级就要通过高标准的违规接待来讨好上级。此外，在关系文化的影响下存在重关系不重制度的观念，在诚信道德缺失的环境下存在弄虚作假的欺骗行为，再加上官员具有追求自身利益的“经济人”特性，都是造成接待腐败泛滥的原因。

    如何治理接待腐败？最重要的是制度建设。思想教育对消除接待腐败可起促进作用，但它只能是辅助手段，离开制度约束的思想教育是软弱无力的。运用强力的行政手段治理接待腐败虽然会快速见效，但如果缺乏制度保障，其治理效果难以持久。治理接待腐败的制度建设包括改革经济体制、政治体制、行政体制、财务制度等，例如：简政放权，规范政府审批，使市场在资源配置中起决定性作用；加强人大对政府预算决算的审查和监督；细化预算编制，降低专项转移支付比例；完善以财务管理为主要内容的公务接待制度等。

    公务零接待制度的有效性分析

    鉴于反腐败的迫切性，本文从快捷、有效的角度来分析，即研究对治理接待腐败可起快捷有效作用并能持久的措施，这并不否定从根本上解决问题的措施的必要性。

    公务零接待是指：取消用于党政机关（包括所有参照公务员法管理的单位，下同）之间的公务接待费，接待单位不承担接待对象（指党政机关，下同）的一切公务活动费用。具体来说，公务零接待的含义有：第一，公务零接待不是不接待，做好接待工作是接待单位的职责；第二，零接待是指接待党政机关人员的费用为零，即财政预算的“公务接待费”只能用于接待外宾和其他非党政机关人员，不能用于接待来自党政机关的外单位人员，这是公务零接待制度的关键内容；第三，接待对象的用餐费、住宿费、交通费等全部来访费用都由接待对象承担；第四，接待单位不向接待对象赠送礼品；第五，接待单位和接待对象都不能把接待费用转嫁给第三者。

    公务零接待制度可以迅速提高治理接待腐败的有效性。第一，公务接待费是接待腐败产生和蔓延的经济源头，取消公务接待费就是采取堵死源头、釜底抽薪的方法，可以快捷、有效、持久治理接待腐败。第二，只要接待单位的预算不存在用于党政机关之间的公务接待费支出，在财务制度上就不容易“变通”出用于接待的经费，这使拉关系的公务接待不易开展，关系文化不易对财务制度的执行发生影响。第三，取消了用于党政机关之间的公务接待费，接待单位在发票报销上弄虚作假就没有那么容易了。第四，公务零接待制度使财务人员减轻了来自领导的压力，使下级单位减轻了来自上级单位的接待压力，使同级单位之间的接待攀比成为历史，这都会为财务人员严格执行公务接待的财务制度扫除障碍。第五，公务零接待制度实行后，接待单位的公务接待费只能用于接待非党政机关来访人员，这就大幅度缩小了公务接待费的使用范围和金额，从而大幅度降低了监督成本，有利于对公务接待的监督。

    由此可见，公务零接待制度对治理接待腐败具有快捷、明显的作用。虽然当前接待腐败现象已经明显收敛，但行政手段反腐的效果还需要建立制度才能持久。在接待腐败已成久治难愈的顽症并有死灰复燃可能性的条件下，动用公务零接待制度这剂猛药是必然的选择。

    实行公务零接待制度的必要条件

    公务零接待制度要能有效发挥作用，必须具备一个必要条件，就是全国各级各地所有党政机关都统一实行公务零接待制度。

    十多年来，我国已有少数农村地区实行了村级公务零接待制度。2013年3月，兰州市在乡镇、街道开始实行公务零接待制度。兰州市的改革把公务零接待制度的实行机构从非党政机关的村委会上升到最底层的党政机关，具有重大意义，但如果采取渐进的改革方式，从兰州逐步推广到全国，从乡镇（街道）逐步推广到县、市、省、中央，则是不可取的。

    改革必须一步到位。如果制度不统一，只是在部分单位实行公务零接待制度，就会出现接待不对等的情况：这些单位的人员在外单位受到无偿接待，却无法在本单位用公款接待外单位人员，在讲求礼尚往来的文化环境下，实行公务零接待制度的单位就会想方设法甚至弄虚作假搞公款接待，并且这种违规行为会得到其他单位以及上级的“理解”。这样一来，公务零接待制度就难以为继，改革就有夭折的危险。

    公务零接待制度的建立必须进行顶层设计，由党中央和国务院统一安排，规定全国各地、各级（从中央到乡镇）党政机关在同一时间开始全部实行公务零接待制度。

    公务零接待制度执行的难点和对策

    全国各级各地所有党政机关统一实行公务零接待制度虽然是可行的，但这不等于在实际执行中没有阻力，如果不认真对待，改革会有失败的可能。公务零接待制度会损害作为“经济人”的官员的既得利益，因而会受到来自官员阶层的阻力。在公务零接待制度推行之后，部分官员为了自身利益会想方设法违规接待，如超标准接待。这些弄虚作假的做法会有：一是把超标支出记在其他的支出项目上；二是把接待党政机关人员记账为接待非党政机关人员；三是把支出费用转嫁给下属单位或有业务关系的单位。

    如何避免弄虚作假的违规接待将是实行公务零接待制度的难点。对公务零接待制度实行后出现的违规接待，可以有以下对策：第一，各级党委，特别是党中央要真正高度重视解决违规接待问题，绝不可掉以轻心。接待腐败不是小事，而是关系到共产党是否得民心的政治问题，是关系到共产党执政地位能否稳固的大事情，因此绝不能让改革出现逆转。共产党组织的无私为民本质与党政官员个人的“经济人”特性是一对矛盾，解决矛盾的关键是党中央的决心和行动：用强有力的制度来约束党政官员的行为使之符合人民的利益。第二，制定详细、具体、操作性强的公务接待制度，并向社会公开。第三，依靠群众力量监督公务接待。各级党委和政府在下决心之后，要诚心诚意充分发动群众来监督，奖励属实的举报，要支持鼓励各种媒体和社会组织参与监督。第四，一旦发现有违规接待，必须依照法规严肃处理并公开处理结果，包庇者要承担责任。

    当然，在我国目前的环境下实行这些做法有一定难度，其效果未必很理想，违规接待难以绝迹。但是相比之下，公务零接待制度的实施成本较低，对治理接待腐败的效果毕竟要比目前的公务接待制度好得多。

    （作者系中共广东省委党校教授）