英、美、新共有产权房运作模式及其对我国的有益启示
胡吉亚
[摘要]近年来共有产权房在我国多城市进行试点和推广，在一定程度上解决了“夹心层”人群的住房难题，填补了我国住房保障体系的空档，但是，在实际运作中仍存在法律法规欠缺、资金不足、管理机构不健全等问题。借鉴英国、美国和新加坡共有产权房运作经验，我国应注重从以下几方面改进：加快相关立法工作，从国家层面制定“住房保障法”，增加共有产权房建设的法制性和权威性；拓宽共有产权房建设的资金来源，以保证充足的共有产权房建设资金；设计多元化的共有形式制度，以多元化的梯度设计保障覆盖更多人群，体现共有产权房的普适性和公平性；建立专业化的管理机构，并建立独立的第三方机构对该机构进行监管，以增加共有产权房工作的公平性和有效性；构建科学的定价机制，既考虑房屋筹建成本，又兼顾居民家庭的可支配收入。
[关键词]共有产权房，法律制度，建设资金，共有形式
[中图分类号]F282 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0095-08
古人云：人无恒产，便无恒心。可见，古往今来住房在国人心中的重要性。在一线城市房价高企、“房奴”数量不断攀升的今天，共有产权房作为解决“夹心层”住房问题的方案之一，对填补我国保障性住房体系空档、实现安居工程全覆盖有着重要的意义。对于共有产权房的作用和发展，学者们褒贬不一，共有产权房的被关注度与受认可度也不成正比，究其原因，主要是由于我国共有产权房起步较晚，在立法、资金支持、制度设计和定价等方面仍需完善。我国的共有产权房自2007年起在江苏省淮安市进行试点，2014年，北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市明确被列为全国共有产权住房试点城市。在同年的政府工作报告中，“完善住房保障机制”部分首次写入了“增加中小套型商品房和共有产权住房供应”，表明了共有产权房工作正式被列人政府工作日程。就目前共有产权房在各城市的发展情况来看，北京、上海、淮安和南京等城市发展得相对成熟。具体来看，2013年10月末，上海市共有产权保障房开始摇号选房，共筹集约3万套房源[1]，至2017年初，上海市共有产权房供应量已达8.9万套[2]；截至2017年末，北京市共提供共有产权房4万套，深圳市提供了1.4万套，南京市已有1740多户申购人拿到了共有产权房，烟台市拿出首批1254套现房作为共有产权住房，而成都市虽然在2014年就被列为共有产权房试点城市，但是由于种种原因，直到2018年2月底才开始真正实施[3]。此外，黄石市政府并未公布共有产权房发展的相关数据。从国际上看，共有产权房的创建最早出现在1980年的英国，后扩展到美国、德国、日本、新加坡等多个国家。其中，以英国、美国和新加坡的共有产权房建设最具特色，共有产权房整体制度建设最完善，在立法层面、制度建设、专业化管理和差别化房屋供给等方面都有值得我国借鉴之处。因此，本文拟对英、美、新三国的共有产权住房运作模式进行研究，并结合我国的现实国情，探索完善我国共有产权房建设的路径。
一、建立促进共有产权房发展的相关法律法规
目前，我国政府正积极推进共有产权房工作，但是，实践中各试点城市的共有产权房推进速度并不快，其中主要的原因之一就是立法不足。我国至今尚没有针对共有产权房或者保障性住房领域的立法。共有產权房的制度构建也不完善，各试点城市在准人、管理、退出等方面的相关规定也是各有标准，例如，在退出方面，根据暂行的《北京共有产权住房管理暂行办法》，购买共有产权房未满5年的，只能出售给代持机构，满5年的，可按市价转让房屋产权份额，但是出售对象限于代持机构和其他符合共有产权房购买条件的家庭。虽然在退出路径方面作了规定，但是在价格、过户等细节方面并未作出说明。而上海市闵行区住房保障和房屋管理局发布的《上海市共有产权保障住房申请须知（2016版）》中，对于共有产权房退出的规定也仅仅限于“购买共有产权房未满5年的，换买商品房，则原共有产权房需要腾退，若满5年，应先购买政府产权再上市交易。”其他并未有详细的规定或者解释说明。诸如此类的政策不明会给申购者带来一些困惑和不便。
完备的法律体系是稳步有效推进共有产权房制度的前提和根本保障。发达国家共有产权房建设有序进行的最主要原因之一就是法律体系的完整和协调。英国、法国、德国、美国和新加坡等许多发达国家都将公民享有居住权写入法律，甚至是宪法。英国政府早在20世纪80年代就开始推行共有产权房制度，主要包括共有产权房（shared ownership housing）和共享权益房（shared equity housing）两种类型。英国也没有专门针对保障性住房和共有产权房的法律，但是，英国现行的很多法律中都有对于保障性住房的相关规定，并且，法律条文涵盖了保障性住房的各方面。例如，《住宅补贴法》（1956年）、《住宅法》（1961年）以及《住宅出租和补偿法》（1975年）从准人门槛、政府职责和筹资模式等方面规范了保障性住房的运行机制；《住房法》（1985年）和《住房及更新法》（2008年）等法律条文限定了保障性住房的建设主体；《住房与规划法》（1986年）对于保障性住房的用地和建设规划进行限定，科学分布保障性住房的位置和配套；2004年《住房法》建立风险评估系统，对于保障性住房的建设标准进行规范，提高了保障性住房的质量。美国在住房保障方面的立法较为完备，早在1917年美国国会就提出了解决住房问题的正式法案，开始保障性住房的筹建，此后，不断出台了多项法案支持保障性住房的建设工作（详见表l）。
在这些法案中，最主要的包括1937年美国国会颁布的《住房法》，标志着建设面向中低收入人群的公有住房进入实质性阶段；1965年颁布的《住房与城市发展法》，提出“补人头”方案，并允许部分私人住房转变为公共住房；1968年颁布的《新住房与城市发展法》，推出“补砖头”计划，激发了开发商和社会资本参与建设保障性住房的热情。据统计，早在20世纪80年代初美国住房自有化率就已经位居世界前列。
新加坡的“居者有其屋”计划是世界上保障性住房工程中最成功有效的一个。新加坡的组屋都是由土地管理局统一征地，城市重建局进行规划，再由建屋局筹建开发。为解决组屋的用地问题，新加坡政府于1967年颁布了《土地征用法》，强制低价征用私人土地进行组屋建设，直到1995年才开始按市价征地，这种政府的强制性行为保证了组屋用地来源，奠定了组屋建设的基础。此外，新加坡法制同样较为健全，就组屋建设而言，政府出台的相关法律包括1960年颁布的《建屋发展法》和《防止贪污法》、1967年颁布的《土地征用法》、1968年颁布的《中央公积金法》和1970年颁布的《防止贿赂法》等，保证了组屋运行的法制化和公平性。政府对于组屋住户进行动态监测，每2-3年会对居住者进行重新审核，重新匹配家庭收入和房屋情况，一旦发现违规造假，当事人将面临5000新元的罚款或6个月的监禁，严重者二者兼施。
我国也出台了一系列保障性住房相关的政策规定，例如，《公共租赁住房管理办法》《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》等，但多数属于行政性的意见和规范，法律效力低，并且针对共有产权房的政策法规更少。截至2018年6月巧日，在中华人民共和国住房和城乡建设部官方网站住房保障政策发布一栏中，标题中有“共有产权”字样的政策只有《住房城乡建设部关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》一项；在北京市住房和城乡建设部官方网站上，与共有产权房相关的政策仅有两项：《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》《北京市共有产权住房管理暂行办法》。上海市的《上海市共有产权保障住房管理办法》于2016年公布，广州市共有产权房的管理制度尚处在征求意见阶段，例如，《广州南沙新区试点共有产权住房管理暂行办法》（征求意见稿）。最早的试点城市淮安市、黄石市和深圳市至今尚未推出共有产权房管理制度。此外，由于我国进行共有产权房筹建和管理的部门较多，政出多门，协调困难。
建议加快进行包括共有产权房在内的保障性住房相关立法工作，从国家层面制定《住房保障法》，增加共有产权房建设的法制性和权威性。借鉴英国经验，立法必须涵盖共有产权房的方方面面，包括土地规划、建设标准、申请准人、退出流转、分配措施、管理机制、筹资渠道和惩戒条例等，让共有产权房工作的推进有法可循，有法可依。借鉴美国经验，重视法制建设的动态发展，根据不同地区不同时期的不同情况，动态地调整法律法规，建立完善健全的住房保障法律体系。立法要全，执法要严，在执法方面我国可以借鉴新加坡模式，提高违法成本，细化惩处标准，对于官员不作为、申请者违规、造假、乱市等行为，严加打击，定期核检，建立多部门信息共享平台，加强监管力度，引人听证制度，加强社会监督，透明化政府行为，净化共有产权房运行环境。
二、保证充足的共有产权房建设资金
充足的资金支持是共有产权房平稳运行的保障。由于共有产权房的保障性特征，发达国家一般都以财政援助或直接拨款的形式进行支持，在金融市场发达的美国，还充分利用了金融创新的优势，支持共有产权房的发展。
英国政府在二战后的几十年间有效地干预了房地产市场，到1979年，英国公共住房已达到近650万套，占全国住房总量的1/30自有住房的比例也由1953年的32%升至1980年的57%[4]。英国1996年的《住房补贴、建设与更新法》第126条规定：“经财政部的同意，国务大臣可以给任何用于区域再生和开发行为的支出提供财政援助。”2008年《住宅及更新法》第19条规定了住房社区代理机构（The HCA）给予财政援助的权力。财政援助可以体现为补贴、贷款、担保、赔偿、投资等形式[5]。美国完善的保障性住房金融支持体系是其共有产权房工作健康发展的核心，体系中参与主体众多，主要包括住房供需双方、金融机构、政策性住房金融机构、保险机构、担保机构、评级机构、各类基金和投资方。在美国，各级政府、金融机构和社会资本都可以通过补贴或者提供资金的方式帮助购房者获得房屋，并与购房者共享房屋产权或者房屋溢价收益，大大增加了中低收入者的购房能力，提高了房屋自有率。此外，美国政府鼓励金融机构进行资产证券化操作为住房市场提供资金，先以住房作为抵押物，形成有固定收益来源的资产池，再以资产池中的资产为基础发行证券，这些证券可以二次证券化，甚至三次证券化，各类市场主体通过担保、抵押、信用增级、信用评级和投资等途径加速资金的流动和资产增值，以保证保障性住房的资金供给充足。虽然有学者认为资产证券化是导致美国次贷危机的重要原因，但是，需要指出的是，资产证券化本身确实助力了美国住房保障工程的发展，引起次贷危机的并非某种金融工具或者融资模式，而是人性的贪婪和风控制度的缺失。新加坡组屋建设的资金来源之一就是政府直接拨款（详见表2），截至2013年，建屋局从政府获得赤字补贴已达223.75亿新元[6]。
除了政府直接拨款之外，新加坡的公积金制度在组屋建设中也起到了支柱性的作用。新加坡的公积金制度具有强制性，1953年新加坡政府推出《中央公积金法令》，规定政府和私企的雇员自动成为中央公积金会员，雇员和雇主按每月工资的35%至45%强制向中央公积金局缴纳公积金，中央公积金局将80%的资金通过购买政府债券的形式转移给政府，到期收取本息。政府汇集资金用于保障房的建设与管理，并通过出租和出售房屋来回收资金。居民也可提取公积金中的一半作为购房的首付款，公积金還可用来抵扣政府为购房者提供的低息贷款[7]。
目前我国保障性住房建设资金的主要来源同样是政府，政府的出资方式主要包括土地出让金和直接拨款。我国财政部2018年财政拨款收支总预算133亿元，其中，住房保障支出共计7072万元，占财政拨款支出总预算的0.53%[8]（见图1）。这个比例相对偏低，1976-1997年，新加坡政府平均每年将9%的GDP投人到了住房保障建设中，同一阶段的英国和美国住房保障建设的比例将近GDP的4%[6]。
地方政府是共有产权房建设资金供给的主力，虽然保护耕地和楼市调控政策的相关规定会直接影响政府土地出让金的总量，但是，鉴于我国政府短期内仍未有能力走出土地财政的范式，土地出让金短期内并不会减少。中国指数研究院公布的《2017年全国300城市土地交易报告》中的数据显示，2017年全国300城市土地出让金总额为40623亿元，同比增加38%。值得指出的是，土地出让金的增加并不意味着支持共有产权房建设的资金一定增加，这还要取决于政府投人的比例。另外，土地出让金的增加从另一种意义上说，是地更贵了，这意味着共有产权房建设的成本也随之增加了。例如，北京、上海、杭州、重庆四个城市10年间土地出让金均超过万亿元，同时截至2017年12月四个城市住宅二手房的均价分别为：北京市每平方米63239元，上海市每平方米52240元，杭州市每平方米29522元，重庆市每平方米10351元[9]。同期，北京市共有产权房的房价也基本上在3万元左右，与周边商品房小区房价相差不大，大大降低了共有产权房的保障性和吸引力。
我国经济正在转型之中，新的经济增长点尚未成熟，土地财政在一段时期内也不易更改，这就需要从其他方面着手，拓宽共有产权房建设的资金来源。美国和新加坡在共有产权房金融支持方面的经验值得我国学习。首先，应当加强金融市场建设，规范金融市场行为，丰富金融工具，创新融资模式，吸引各类机构资本、基金和社会资本进入共有产权房建设领域。目前国外基建工程中常见的PPP模式、ABS模式、BOT模式和其他一些创新方法都可以进行可行性分析、选择性的套用或者改良后试用。
此外，我国在20世纪90年代就开始学习新加坡的公积金制度，发展至今并未习得精髓。我国公积金制度确实惠及了一部分人群，但是覆盖面不够，绝大多数私营企业员工、自由职业者、流动人口等并未纳入公积金网络，并且公积金适用范围较小。在我国，很多房产并不支持公积金贷款，即便是住宅类房屋，也不能做到公积金和商贷同时进行，给购房者带来很多的不便和不必要的成本增加。公积金的提取也受到一系列条件的限定。最重要的是，住房公积金在城市保障性住房建设中的支撑作用并不显著。以广州为例，当前政府建设保障性住房的资金主要源于地方政府的专项财政拨款，其中政府土地拍卖的收入占较大份额（约40%多），而非住房公积金的递增收益[10]。建议规范公积金制度，扩大公积金覆盖面，将其升级为普惠性制度，改革公积金管理机制，参照新加坡的经验，以公积金支持共有产权房的建设与发展。最后，以政策性金融机构扶持共有产权房建设，根据资本运作的规律和共有产权房适应人群的特点，设计多种类型的共有产权房抵押贷款，推动共有产权房的发展。
三、设计多元化的共有形式制度
共有产权房的核心思想是多个主体共同拥有房屋产权，并以产权比例获取一定的相关利益，终极目标是帮助中低收入人群获得住房。在这种思想指导下，可以允许多种共有形式的存在。目前我国共有产权房的共有形式较为单一，基本上全部是政府和购房者按照一定的比例（30%：70%或者40%：60%或者50%：50%）共有，在之后共有产权房的处置上也大多规定必须持有满5年，出售对象也大多是政府部门。
然而，由于收入、家庭成员构成、年龄和生活习惯等多方面的不同和变化，人们的需求各不相同，只有多元化的共有形式才能满足不同人群的住房需求，体现共有产权房的惠民性。英国的共有产权房根据不同时期的居民特点进行了调整和改善，1980-2006年是英国共有产权房的起步阶段，该阶段的主要模式是“共有产权计划”（Shared Owner-ship）。共有产权计划根据住房来源的不同可分为常规模式和市场自助模式两种类型。常规模式是指住房协会将新建或重修的房屋卖给住户，购房者可以在2575%的产权区间选择首次购买的产权份额，剩余产权需向住房协会交纳租金。房主可以继续购买剩余产权，也可以向住房协会出让部分产权。市场自助模式则允许购房者在市场上购买房屋，政府按一定标准补贴，此种模式仅存在于1992-1999年间。1990-2006年英国共有产权房的主要模式是“居者有其屋计划”（Home Buy），属于共享权益类型。住房协会向住户提供无限期免息的权益贷款，额度为所购买的市场住房价值的25%（在威尔士为30%且部分地区可达50%），其余的购房款通常由住户申请住房抵押贷款实现。该计划中的房屋在上市交易时，房主需一次性交付免息贷款全额，并且贷款的计算按照房屋交易市价计算。1997-2006年超过8万户家庭采用共享权益模式解决其住房[11]。2006年以来的主要模式是“新居者有其屋计划”（New Home Buy）。包括三个子计划：“社会住房购买计划”（Social HomeBuy）、“新建住房购买计划”（New Build Home Buy）和“公开市场购买计划”（Open Market Home Buy）。社会住房购买计划鼓励公共住房的租户以折扣价购买房屋部分产权，剩余产权的租金极低，年缴纳额度仅为剩余产权价值的2.75-3%；新建住房购买计划与共有产权计划的常规模式类似；公开市场购买计划与居者有其屋计划类似。此外，2011年，英国政府还提出了首次购买计划，对于购买首套住房的家庭提供20%以内5年免息的权益贷款，贷款期限为25年[12]。美国共有产权住房的产权共享方式具有多种设计形式，一般而言，主要包括分享增值收益贷款（SharedAppreciation Loans）、限制合同住房（Deed-RestrictedHousing）、社区土地信托（Community Land Trust）和有限产权合作房（Limited Equity Cooperatives）。分享增值收益贷款是指政府或者相关机构为购房者提供购房贷款，要求购房者在出售房屋时偿还本金和部分房屋溢价收益，这种方式中不仅购房者能够享受到房价上涨带来的财富增长效应，同时也增加了政府回笼补贴资金的数额，提高了政府的保障能力。限制合同住房是指政府通过直接投资或者提供优惠贷款的方式帮助购房者获得房屋，但同时以合同的方式限定房屋的转售对象和价格。这种方式在一定程度上确保了共有产权房的封闭式循环，减少了政府出资补贴和筹建房屋的成本，但是，削弱了购房者和政府享受房屋溢价的能力。社区土地信托是指社区信托公司保留土地所有权而将房屋所有权出售给住户的形式，将准人条件、转售价格、居住期间的行为管理等要求纳入土地租赁契约中，允许住户对土地租赁权进行调整和遗赠，但禁止转租房屋。有限产权合作房以市场化购房人互助组织模式为基础，合作组织（包括住户、政府和信贷方）进行整体贷款，住户持有组织中一定的股份并按月支付一定的费用[12]。这些方式都在很大程度上保证了共有產权房的供给数量不会锐减，确保了房屋保障性质的持续性，缺点是收益少，监管成本较高。新加坡政府将居住者因收入情况变化而需要换房的情况考虑其中，允许符合条件者一生中可以两次申请购买组屋。政府负责对于组屋的维护，基本上5年一小修，10年一大修，并以高额的罚款保证组屋环境的宜居性。20世纪70年代之后，组屋又陆续推出了中等入息公寓（HUDC）、执行共管公寓（EC）和私人组屋住宅（DB-SS）等改善型产品。在绝大多数国人的居住问题得以解决之后，政府进一步完善保障机制，将工作重点转向孤寡老人、残障人士和孤儿等特殊群体，完善社区营造，鼓励邻里交往，体现出人文关怀的一面。
建议借鉴英国、美国和新加坡共有产权房的制度设计经验，使共有产权房的供给形式多元化，在准人门槛的设定、共有产权比例的分配、共有产权房屋的设计、区位分布、转售价格和贷款模式等方面设计出不同的方案，以多元化的梯度保障覆盖更多人群，体现共有产权房的普适性和公平性。例如，放宽首次购房时的产权购买比例，可以在30-70%的范围内自由选择；政府可以提供一定期限内（例如10～30年）的免息贷款，如果住户出售房屋需一次性付清贷款；政府也可以提供一部分共有产权房，限定一定期限（例如10～30年）让住户回购剩余产权，在规定期限内向购房者收取租金；考虑到土地的稀缺性和建房的成本，建议将40%以上的共有产权房以封闭式运行模式固定下来，给这类共有产权房的购买者提供一定的优惠政策，但是限定其出售房屋时，只能卖给政府，从而保证共有产权房的供给数量不会锐减。此外，英国共有产权房的市场自助模式也可以借鉴，可以允许一部分符合条件的居民在市场上购买房屋，政府给予货币补贴，这样既可以实现“居者有其屋”，又可以减轻地方政府筹建共有产权房的压力，还能够帮助部分城市解决房地产市场“去库存”的问题。
四、建立专业化的管理机构
目前我国共有产权房的发展呈现出区域性的特征，除了供给数量稳步增长之外，还在制度建设方面稍显不足，并且，各试点城市的共有产权房管理制度各不相同。其中，北京市和上海市的共有产权房制度相对较为规范和完善，出台了专门针对共有产权房的条例，淮安市是最早的试点城市，但是，至2018年7月底，在淮安住房保障网上能找到的以“共有产权房”命名的政策法规仅有2010年出台的《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》（北京、上海、淮安三市共有产权房的准入标准详見表3），而黄石市和成都市目前尚在探索中，并未出台共有产权房的相关政策。成都市房管局局长夏先义介绍，成都目前还在积极探索、学习北京和上海的经验，仍处于调查研究中[13]。制度的缺失降低了管理效率，阻碍了共有产权房工作的发展进程，而这一切的根本原因在于专业化管理机构的缺失。
英国共有产权房制度的显著特点之一就是管理机构的专业化。英国的住房协会是专司共有产权房的非政府机构，英国政府只负责高屋建瓴的方向性安排，具体的各项实施细节（包括住房的选址、筹建、分配、管理、回购等）都由住房协会因地制宜地实施。有关统计资料显示，截至2005年3月31日，英国总共有超过113家住房协会提供共有产权住房制度的服务，平均每个住房协会拥有640个家庭的部分产权[14]。此外，英国政府还成立了“家庭和社区管理机构”（HCA），专门负责全国住房保障工作的运行、监督和维护。美国政府也设立了专司住房保障职能的部门——公共住房署（1937年）、住房和城市发展部（1965年），主管保障性住房的各项事宜。在美国联邦住房管理局（1934年），有3000多人从事住房保障管理工作[15]，保证了住房保障工作的平稳运行。建屋局是新加坡专司组屋的机构，建屋局将所有组屋纳入BTO （Build to Order System）系统统筹管理，所有组屋项目的详细情况，包括地理位置、配套设施、交通线路、房屋户型、建设年份、申购条件和政府补贴等，都能够实现透明化管理，建屋局在众多申请者中以计算机抽签的方式随机抽取一定数量的中签者分配房屋，未中者在后续摇号中享有优先权。组屋的筹建、分配及后续的维护管理都由专门的机构管理，并与官员的政绩挂钩，严格完善的制度规范和透明化的操作机制使得新加坡组屋在运行过程中几乎无贪腐情况发生。
我国共有产权房的管理目前分属于不同的机构，包括住房城乡建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、民政部、人民银行、国资委、审计署、统计局、银监会等，政出多处，不利于住房保障工作的开展，制定统一的管理制度更无从谈起。可以借鉴英国和新加坡的经验，建立统一的、专业化的共有产权房管理机构，例如共有产权房管理局，从属于政府又同时保持相对的独立性，明晰其权利和责任，使其统筹共有产权房的筹建、分配及管理工作，并建立独立的第三方机构对该机构进行监管，以增加共有产权房工作的公平性和有效性。同时，尽快制定全国统一的共有产权房管理制度框架，对于准入条件、配售流程、产权比例、贷款额度、物业管理、配套标准、退出机制和违规惩戒等方面制定国家标准，以国家层面的法规保证共有产权房管理制度的权威性，并允许地方政府在此制度框架下因地制宜，稍作调整。此外，可以借鉴新加坡建屋局建立BTO系统的模式，搭建全国性的共有产权房信息共享平台，发布政府政策法规，解答申购者提出的问题，发布房源信息，公示购房者部分信息和配售结果，公布政府对于共有产权房的下一个五年规划，为共有产权房的申购者、住户和关注者提供交流平台，并设置意见栏，以便从实践中总结不足，不断改进。
五、构建科学的定价机制
2018年4月19日，《南方周末》曾刊登一篇文章名为《共有产权房为何不火》，一时引起了许多读者的共鸣。该文在某种程度上道出了目前人们对于共有产权房的不满和疑虑，也折射出我国共有产权房被人垢病的主要原因是定价的不准确。
2007年10月，淮安市推出了首批300套共有产权住房，面向的是自主购房者，而非拆迁安置户。这些房源散落在新新花园、洪福小区和嘉润苑三个小区，每平方米均价2300元。当时，市场价格约为每平方米2500元[16]。其他城市的共有产权房也同样面临定价问题，就北京市近两年推出的共有产权房而言，虽然定价确实低于同时期同地段的商品房，但是，如果将政府持有的产权部分加人在内计算的话，总的单价与当期商品房并无太大的差别。以北京市绿海家园项目为例，该项目中购房人与代持机构产权各半，购房者支付的价格是1 .8万元/平方米，但是，如果算上代持机构50%的产权，那么，最终购房人支付的价格其实应该是3.6万元/平方米，与同期周边商品房几乎同价。上海市2016年推出的共有产权房项目中，其中有三个小区都分布在远离市中心的崇明区，分别在2018年和2020年交房，其中明月苑项目显示售价为8000元/平方米，玉麟名邸售价为9000元/平方米，御水蓝庭为9800元/平方米[17]，而2018年7月底，房产中介房多多官网上公布的上海二手房交易信息中，崇明区的绿地长岛小区房屋单价是9203元/平方米，半岛托斯卡纳小区房价是9317元/平方米，跃高新村房价为9537元/平方米，当然，也有小区房屋标价在每平方米13000元左右，但是从总体上来看，共有产权房的价格优势并不明显。其他试点城市并未建立共有产权房的信息平台，政府网站也未公布相关数据。
发达国家在共有产权房的定价方面显得更加科学和人性化。美国的共有产权住房在转售时，转售公式和转售程序定式化。转售公式主要包括指数式、成本式、分项式和评估式四种，前两种的使用更加广泛，指数式是指将房屋出售价格与居民收入增长指数挂钩，为共有产权房的价格上升制定“名义锚”，成本式则是以实际承担的购房成本计算转售价格。新加坡组屋的价格由国家设立的建屋发展局参考居民的年收入来定价，一般总价格为居民4～6年的家庭总收入（见表4）。
在价格上不能体现出优势，而在其他申购方面又有诸多限制，这是目前很多人对于我国共有产权房驻足观望的最主要原因之一。价格是市场的灵魂，合理的价格形成机制能够促进市场的发展，对于共有产权房亦是如此。构建科学的定价机制是搭建共有产权房管理制度体系的核心。针对我国共有产权房定价现状，建议综合借鉴美国和新加坡的定价模式，既考虑房屋筹建的成本，又兼顾居民家庭可支配收入。政府可以在房屋减免各项税费和土地出让金的基础上，核算筹建房屋的总成本，上浮3%作为开发商利润，再考虑每年的通货膨胀率后，将其结果定为共有产权房的基础价格。各地区共有产权房实际最终价格的确定，可以在此基础价格上下10%以内浮动，影响最终价格的因素应当考虑居民的家庭可支配收入、申購者的困难指征（老弱病残等）、区域商品房现价、区域房屋库存量、政府财政实力和房屋位置等，以科学的定价机制体现共有产权房的保障性特征，实现惠民、助民、富民的目标。
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[摘要]近年来共有产权房在我国多城市进行试点和推广，在一定程度上解决了“夹心层”人群的住房难题，填补了我国住房保障体系的空档，但是，在实际运作中仍存在法律法规欠缺、资金不足、管理机构不健全等问题。借鉴英国、美国和新加坡共有产权房运作经验，我国应注重从以下几方面改进：加快相关立法工作，从国家层面制定“住房保障法”，增加共有产权房建设的法制性和权威性；拓宽共有产权房建设的资金来源，以保证充足的共有产权房建设资金；设计多元化的共有形式制度，以多元化的梯度设计保障覆盖更多人群，体现共有产权房的普适性和公平性；建立专业化的管理机构，并建立独立的第三方机构对该机构进行监管，以增加共有产权房工作的公平性和有效性；构建科学的定价机制，既考虑房屋筹建成本，又兼顾居民家庭的可支配收入。
[关键词]共有产权房，法律制度，建设资金，共有形式
[中图分类号]F282 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0095-08
古人云：人无恒产，便无恒心。可见，古往今来住房在国人心中的重要性。在一线城市房价高企、“房奴”数量不断攀升的今天，共有产权房作为解决“夹心层”住房问题的方案之一，对填补我国保障性住房体系空档、实现安居工程全覆盖有着重要的意义。对于共有产权房的作用和发展，学者们褒贬不一，共有产权房的被关注度与受认可度也不成正比，究其原因，主要是由于我国共有产权房起步较晚，在立法、资金支持、制度设计和定价等方面仍需完善。我国的共有产权房自2007年起在江苏省淮安市进行试点，2014年，北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市明确被列为全国共有产权住房试点城市。在同年的政府工作报告中，“完善住房保障机制”部分首次写入了“增加中小套型商品房和共有产权住房供应”，表明了共有产权房工作正式被列人政府工作日程。就目前共有产权房在各城市的发展情况来看，北京、上海、淮安和南京等城市发展得相对成熟。具体来看，2013年10月末，上海市共有产权保障房开始摇号选房，共筹集约3万套房源[1]，至2017年初，上海市共有产权房供应量已达8.9万套[2]；截至2017年末，北京市共提供共有产权房4万套，深圳市提供了1.4万套，南京市已有1740多户申购人拿到了共有产权房，烟台市拿出首批1254套现房作为共有产权住房，而成都市虽然在2014年就被列为共有产权房试点城市，但是由于种种原因，直到2018年2月底才开始真正实施[3]。此外，黄石市政府并未公布共有产权房发展的相关数据。从国际上看，共有产权房的创建最早出现在1980年的英国，后扩展到美国、德国、日本、新加坡等多个国家。其中，以英国、美国和新加坡的共有产权房建设最具特色，共有产权房整体制度建设最完善，在立法层面、制度建设、专业化管理和差别化房屋供给等方面都有值得我国借鉴之处。因此，本文拟对英、美、新三国的共有产权住房运作模式进行研究，并结合我国的现实国情，探索完善我国共有产权房建设的路径。
一、建立促进共有产权房发展的相关法律法规
目前，我国政府正积极推进共有产权房工作，但是，实践中各试点城市的共有产权房推进速度并不快，其中主要的原因之一就是立法不足。我国至今尚没有针对共有产权房或者保障性住房领域的立法。共有產权房的制度构建也不完善，各试点城市在准人、管理、退出等方面的相关规定也是各有标准，例如，在退出方面，根据暂行的《北京共有产权住房管理暂行办法》，购买共有产权房未满5年的，只能出售给代持机构，满5年的，可按市价转让房屋产权份额，但是出售对象限于代持机构和其他符合共有产权房购买条件的家庭。虽然在退出路径方面作了规定，但是在价格、过户等细节方面并未作出说明。而上海市闵行区住房保障和房屋管理局发布的《上海市共有产权保障住房申请须知（2016版）》中，对于共有产权房退出的规定也仅仅限于“购买共有产权房未满5年的，换买商品房，则原共有产权房需要腾退，若满5年，应先购买政府产权再上市交易。”其他并未有详细的规定或者解释说明。诸如此类的政策不明会给申购者带来一些困惑和不便。
完备的法律体系是稳步有效推进共有产权房制度的前提和根本保障。发达国家共有产权房建设有序进行的最主要原因之一就是法律体系的完整和协调。英国、法国、德国、美国和新加坡等许多发达国家都将公民享有居住权写入法律，甚至是宪法。英国政府早在20世纪80年代就开始推行共有产权房制度，主要包括共有产权房（shared ownership housing）和共享权益房（shared equity housing）两种类型。英国也没有专门针对保障性住房和共有产权房的法律，但是，英国现行的很多法律中都有对于保障性住房的相关规定，并且，法律条文涵盖了保障性住房的各方面。例如，《住宅补贴法》（1956年）、《住宅法》（1961年）以及《住宅出租和补偿法》（1975年）从准人门槛、政府职责和筹资模式等方面规范了保障性住房的运行机制；《住房法》（1985年）和《住房及更新法》（2008年）等法律条文限定了保障性住房的建设主体；《住房与规划法》（1986年）对于保障性住房的用地和建设规划进行限定，科学分布保障性住房的位置和配套；2004年《住房法》建立风险评估系统，对于保障性住房的建设标准进行规范，提高了保障性住房的质量。美国在住房保障方面的立法较为完备，早在1917年美国国会就提出了解决住房问题的正式法案，开始保障性住房的筹建，此后，不断出台了多项法案支持保障性住房的建设工作（详见表l）。
在这些法案中，最主要的包括1937年美国国会颁布的《住房法》，标志着建设面向中低收入人群的公有住房进入实质性阶段；1965年颁布的《住房与城市发展法》，提出“补人头”方案，并允许部分私人住房转变为公共住房；1968年颁布的《新住房与城市发展法》，推出“补砖头”计划，激发了开发商和社会资本参与建设保障性住房的热情。据统计，早在20世纪80年代初美国住房自有化率就已经位居世界前列。
新加坡的“居者有其屋”计划是世界上保障性住房工程中最成功有效的一个。新加坡的组屋都是由土地管理局统一征地，城市重建局进行规划，再由建屋局筹建开发。为解决组屋的用地问题，新加坡政府于1967年颁布了《土地征用法》，强制低价征用私人土地进行组屋建设，直到1995年才开始按市价征地，这种政府的强制性行为保证了组屋用地来源，奠定了组屋建设的基础。此外，新加坡法制同样较为健全，就组屋建设而言，政府出台的相关法律包括1960年颁布的《建屋发展法》和《防止贪污法》、1967年颁布的《土地征用法》、1968年颁布的《中央公积金法》和1970年颁布的《防止贿赂法》等，保证了组屋运行的法制化和公平性。政府对于组屋住户进行动态监测，每2-3年会对居住者进行重新审核，重新匹配家庭收入和房屋情况，一旦发现违规造假，当事人将面临5000新元的罚款或6个月的监禁，严重者二者兼施。
我国也出台了一系列保障性住房相关的政策规定，例如，《公共租赁住房管理办法》《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》等，但多数属于行政性的意见和规范，法律效力低，并且针对共有产权房的政策法规更少。截至2018年6月巧日，在中华人民共和国住房和城乡建设部官方网站住房保障政策发布一栏中，标题中有“共有产权”字样的政策只有《住房城乡建设部关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》一项；在北京市住房和城乡建设部官方网站上，与共有产权房相关的政策仅有两项：《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》《北京市共有产权住房管理暂行办法》。上海市的《上海市共有产权保障住房管理办法》于2016年公布，广州市共有产权房的管理制度尚处在征求意见阶段，例如，《广州南沙新区试点共有产权住房管理暂行办法》（征求意见稿）。最早的试点城市淮安市、黄石市和深圳市至今尚未推出共有产权房管理制度。此外，由于我国进行共有产权房筹建和管理的部门较多，政出多门，协调困难。
建议加快进行包括共有产权房在内的保障性住房相关立法工作，从国家层面制定《住房保障法》，增加共有产权房建设的法制性和权威性。借鉴英国经验，立法必须涵盖共有产权房的方方面面，包括土地规划、建设标准、申请准人、退出流转、分配措施、管理机制、筹资渠道和惩戒条例等，让共有产权房工作的推进有法可循，有法可依。借鉴美国经验，重视法制建设的动态发展，根据不同地区不同时期的不同情况，动态地调整法律法规，建立完善健全的住房保障法律体系。立法要全，执法要严，在执法方面我国可以借鉴新加坡模式，提高违法成本，细化惩处标准，对于官员不作为、申请者违规、造假、乱市等行为，严加打击，定期核检，建立多部门信息共享平台，加强监管力度，引人听证制度，加强社会监督，透明化政府行为，净化共有产权房运行环境。
二、保证充足的共有产权房建设资金
充足的资金支持是共有产权房平稳运行的保障。由于共有产权房的保障性特征，发达国家一般都以财政援助或直接拨款的形式进行支持，在金融市场发达的美国，还充分利用了金融创新的优势，支持共有产权房的发展。
英国政府在二战后的几十年间有效地干预了房地产市场，到1979年，英国公共住房已达到近650万套，占全国住房总量的1/30自有住房的比例也由1953年的32%升至1980年的57%[4]。英国1996年的《住房补贴、建设与更新法》第126条规定：“经财政部的同意，国务大臣可以给任何用于区域再生和开发行为的支出提供财政援助。”2008年《住宅及更新法》第19条规定了住房社区代理机构（The HCA）给予财政援助的权力。财政援助可以体现为补贴、贷款、担保、赔偿、投资等形式[5]。美国完善的保障性住房金融支持体系是其共有产权房工作健康发展的核心，体系中参与主体众多，主要包括住房供需双方、金融机构、政策性住房金融机构、保险机构、担保机构、评级机构、各类基金和投资方。在美国，各级政府、金融机构和社会资本都可以通过补贴或者提供资金的方式帮助购房者获得房屋，并与购房者共享房屋产权或者房屋溢价收益，大大增加了中低收入者的购房能力，提高了房屋自有率。此外，美国政府鼓励金融机构进行资产证券化操作为住房市场提供资金，先以住房作为抵押物，形成有固定收益来源的资产池，再以资产池中的资产为基础发行证券，这些证券可以二次证券化，甚至三次证券化，各类市场主体通过担保、抵押、信用增级、信用评级和投资等途径加速资金的流动和资产增值，以保证保障性住房的资金供给充足。虽然有学者认为资产证券化是导致美国次贷危机的重要原因，但是，需要指出的是，资产证券化本身确实助力了美国住房保障工程的发展，引起次贷危机的并非某种金融工具或者融资模式，而是人性的贪婪和风控制度的缺失。新加坡组屋建设的资金来源之一就是政府直接拨款（详见表2），截至2013年，建屋局从政府获得赤字补贴已达223.75亿新元[6]。
除了政府直接拨款之外，新加坡的公积金制度在组屋建设中也起到了支柱性的作用。新加坡的公积金制度具有强制性，1953年新加坡政府推出《中央公积金法令》，规定政府和私企的雇员自动成为中央公积金会员，雇员和雇主按每月工资的35%至45%强制向中央公积金局缴纳公积金，中央公积金局将80%的资金通过购买政府债券的形式转移给政府，到期收取本息。政府汇集资金用于保障房的建设与管理，并通过出租和出售房屋来回收资金。居民也可提取公积金中的一半作为购房的首付款，公积金還可用来抵扣政府为购房者提供的低息贷款[7]。
目前我国保障性住房建设资金的主要来源同样是政府，政府的出资方式主要包括土地出让金和直接拨款。我国财政部2018年财政拨款收支总预算133亿元，其中，住房保障支出共计7072万元，占财政拨款支出总预算的0.53%[8]（见图1）。这个比例相对偏低，1976-1997年，新加坡政府平均每年将9%的GDP投人到了住房保障建设中，同一阶段的英国和美国住房保障建设的比例将近GDP的4%[6]。
地方政府是共有产权房建设资金供给的主力，虽然保护耕地和楼市调控政策的相关规定会直接影响政府土地出让金的总量，但是，鉴于我国政府短期内仍未有能力走出土地财政的范式，土地出让金短期内并不会减少。中国指数研究院公布的《2017年全国300城市土地交易报告》中的数据显示，2017年全国300城市土地出让金总额为40623亿元，同比增加38%。值得指出的是，土地出让金的增加并不意味着支持共有产权房建设的资金一定增加，这还要取决于政府投人的比例。另外，土地出让金的增加从另一种意义上说，是地更贵了，这意味着共有产权房建设的成本也随之增加了。例如，北京、上海、杭州、重庆四个城市10年间土地出让金均超过万亿元，同时截至2017年12月四个城市住宅二手房的均价分别为：北京市每平方米63239元，上海市每平方米52240元，杭州市每平方米29522元，重庆市每平方米10351元[9]。同期，北京市共有产权房的房价也基本上在3万元左右，与周边商品房小区房价相差不大，大大降低了共有产权房的保障性和吸引力。
我国经济正在转型之中，新的经济增长点尚未成熟，土地财政在一段时期内也不易更改，这就需要从其他方面着手，拓宽共有产权房建设的资金来源。美国和新加坡在共有产权房金融支持方面的经验值得我国学习。首先，应当加强金融市场建设，规范金融市场行为，丰富金融工具，创新融资模式，吸引各类机构资本、基金和社会资本进入共有产权房建设领域。目前国外基建工程中常见的PPP模式、ABS模式、BOT模式和其他一些创新方法都可以进行可行性分析、选择性的套用或者改良后试用。
此外，我国在20世纪90年代就开始学习新加坡的公积金制度，发展至今并未习得精髓。我国公积金制度确实惠及了一部分人群，但是覆盖面不够，绝大多数私营企业员工、自由职业者、流动人口等并未纳入公积金网络，并且公积金适用范围较小。在我国，很多房产并不支持公积金贷款，即便是住宅类房屋，也不能做到公积金和商贷同时进行，给购房者带来很多的不便和不必要的成本增加。公积金的提取也受到一系列条件的限定。最重要的是，住房公积金在城市保障性住房建设中的支撑作用并不显著。以广州为例，当前政府建设保障性住房的资金主要源于地方政府的专项财政拨款，其中政府土地拍卖的收入占较大份额（约40%多），而非住房公积金的递增收益[10]。建议规范公积金制度，扩大公积金覆盖面，将其升级为普惠性制度，改革公积金管理机制，参照新加坡的经验，以公积金支持共有产权房的建设与发展。最后，以政策性金融机构扶持共有产权房建设，根据资本运作的规律和共有产权房适应人群的特点，设计多种类型的共有产权房抵押贷款，推动共有产权房的发展。
三、设计多元化的共有形式制度
共有产权房的核心思想是多个主体共同拥有房屋产权，并以产权比例获取一定的相关利益，终极目标是帮助中低收入人群获得住房。在这种思想指导下，可以允许多种共有形式的存在。目前我国共有产权房的共有形式较为单一，基本上全部是政府和购房者按照一定的比例（30%：70%或者40%：60%或者50%：50%）共有，在之后共有产权房的处置上也大多规定必须持有满5年，出售对象也大多是政府部门。
然而，由于收入、家庭成员构成、年龄和生活习惯等多方面的不同和变化，人们的需求各不相同，只有多元化的共有形式才能满足不同人群的住房需求，体现共有产权房的惠民性。英国的共有产权房根据不同时期的居民特点进行了调整和改善，1980-2006年是英国共有产权房的起步阶段，该阶段的主要模式是“共有产权计划”（Shared Owner-ship）。共有产权计划根据住房来源的不同可分为常规模式和市场自助模式两种类型。常规模式是指住房协会将新建或重修的房屋卖给住户，购房者可以在2575%的产权区间选择首次购买的产权份额，剩余产权需向住房协会交纳租金。房主可以继续购买剩余产权，也可以向住房协会出让部分产权。市场自助模式则允许购房者在市场上购买房屋，政府按一定标准补贴，此种模式仅存在于1992-1999年间。1990-2006年英国共有产权房的主要模式是“居者有其屋计划”（Home Buy），属于共享权益类型。住房协会向住户提供无限期免息的权益贷款，额度为所购买的市场住房价值的25%（在威尔士为30%且部分地区可达50%），其余的购房款通常由住户申请住房抵押贷款实现。该计划中的房屋在上市交易时，房主需一次性交付免息贷款全额，并且贷款的计算按照房屋交易市价计算。1997-2006年超过8万户家庭采用共享权益模式解决其住房[11]。2006年以来的主要模式是“新居者有其屋计划”（New Home Buy）。包括三个子计划：“社会住房购买计划”（Social HomeBuy）、“新建住房购买计划”（New Build Home Buy）和“公开市场购买计划”（Open Market Home Buy）。社会住房购买计划鼓励公共住房的租户以折扣价购买房屋部分产权，剩余产权的租金极低，年缴纳额度仅为剩余产权价值的2.75-3%；新建住房购买计划与共有产权计划的常规模式类似；公开市场购买计划与居者有其屋计划类似。此外，2011年，英国政府还提出了首次购买计划，对于购买首套住房的家庭提供20%以内5年免息的权益贷款，贷款期限为25年[12]。美国共有产权住房的产权共享方式具有多种设计形式，一般而言，主要包括分享增值收益贷款（SharedAppreciation Loans）、限制合同住房（Deed-RestrictedHousing）、社区土地信托（Community Land Trust）和有限产权合作房（Limited Equity Cooperatives）。分享增值收益贷款是指政府或者相关机构为购房者提供购房贷款，要求购房者在出售房屋时偿还本金和部分房屋溢价收益，这种方式中不仅购房者能够享受到房价上涨带来的财富增长效应，同时也增加了政府回笼补贴资金的数额，提高了政府的保障能力。限制合同住房是指政府通过直接投资或者提供优惠贷款的方式帮助购房者获得房屋，但同时以合同的方式限定房屋的转售对象和价格。这种方式在一定程度上确保了共有产权房的封闭式循环，减少了政府出资补贴和筹建房屋的成本，但是，削弱了购房者和政府享受房屋溢价的能力。社区土地信托是指社区信托公司保留土地所有权而将房屋所有权出售给住户的形式，将准人条件、转售价格、居住期间的行为管理等要求纳入土地租赁契约中，允许住户对土地租赁权进行调整和遗赠，但禁止转租房屋。有限产权合作房以市场化购房人互助组织模式为基础，合作组织（包括住户、政府和信贷方）进行整体贷款，住户持有组织中一定的股份并按月支付一定的费用[12]。这些方式都在很大程度上保证了共有產权房的供给数量不会锐减，确保了房屋保障性质的持续性，缺点是收益少，监管成本较高。新加坡政府将居住者因收入情况变化而需要换房的情况考虑其中，允许符合条件者一生中可以两次申请购买组屋。政府负责对于组屋的维护，基本上5年一小修，10年一大修，并以高额的罚款保证组屋环境的宜居性。20世纪70年代之后，组屋又陆续推出了中等入息公寓（HUDC）、执行共管公寓（EC）和私人组屋住宅（DB-SS）等改善型产品。在绝大多数国人的居住问题得以解决之后，政府进一步完善保障机制，将工作重点转向孤寡老人、残障人士和孤儿等特殊群体，完善社区营造，鼓励邻里交往，体现出人文关怀的一面。
建议借鉴英国、美国和新加坡共有产权房的制度设计经验，使共有产权房的供给形式多元化，在准人门槛的设定、共有产权比例的分配、共有产权房屋的设计、区位分布、转售价格和贷款模式等方面设计出不同的方案，以多元化的梯度保障覆盖更多人群，体现共有产权房的普适性和公平性。例如，放宽首次购房时的产权购买比例，可以在30-70%的范围内自由选择；政府可以提供一定期限内（例如10～30年）的免息贷款，如果住户出售房屋需一次性付清贷款；政府也可以提供一部分共有产权房，限定一定期限（例如10～30年）让住户回购剩余产权，在规定期限内向购房者收取租金；考虑到土地的稀缺性和建房的成本，建议将40%以上的共有产权房以封闭式运行模式固定下来，给这类共有产权房的购买者提供一定的优惠政策，但是限定其出售房屋时，只能卖给政府，从而保证共有产权房的供给数量不会锐减。此外，英国共有产权房的市场自助模式也可以借鉴，可以允许一部分符合条件的居民在市场上购买房屋，政府给予货币补贴，这样既可以实现“居者有其屋”，又可以减轻地方政府筹建共有产权房的压力，还能够帮助部分城市解决房地产市场“去库存”的问题。
四、建立专业化的管理机构
目前我国共有产权房的发展呈现出区域性的特征，除了供给数量稳步增长之外，还在制度建设方面稍显不足，并且，各试点城市的共有产权房管理制度各不相同。其中，北京市和上海市的共有产权房制度相对较为规范和完善，出台了专门针对共有产权房的条例，淮安市是最早的试点城市，但是，至2018年7月底，在淮安住房保障网上能找到的以“共有产权房”命名的政策法规仅有2010年出台的《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》（北京、上海、淮安三市共有产权房的准入标准详見表3），而黄石市和成都市目前尚在探索中，并未出台共有产权房的相关政策。成都市房管局局长夏先义介绍，成都目前还在积极探索、学习北京和上海的经验，仍处于调查研究中[13]。制度的缺失降低了管理效率，阻碍了共有产权房工作的发展进程，而这一切的根本原因在于专业化管理机构的缺失。
英国共有产权房制度的显著特点之一就是管理机构的专业化。英国的住房协会是专司共有产权房的非政府机构，英国政府只负责高屋建瓴的方向性安排，具体的各项实施细节（包括住房的选址、筹建、分配、管理、回购等）都由住房协会因地制宜地实施。有关统计资料显示，截至2005年3月31日，英国总共有超过113家住房协会提供共有产权住房制度的服务，平均每个住房协会拥有640个家庭的部分产权[14]。此外，英国政府还成立了“家庭和社区管理机构”（HCA），专门负责全国住房保障工作的运行、监督和维护。美国政府也设立了专司住房保障职能的部门——公共住房署（1937年）、住房和城市发展部（1965年），主管保障性住房的各项事宜。在美国联邦住房管理局（1934年），有3000多人从事住房保障管理工作[15]，保证了住房保障工作的平稳运行。建屋局是新加坡专司组屋的机构，建屋局将所有组屋纳入BTO （Build to Order System）系统统筹管理，所有组屋项目的详细情况，包括地理位置、配套设施、交通线路、房屋户型、建设年份、申购条件和政府补贴等，都能够实现透明化管理，建屋局在众多申请者中以计算机抽签的方式随机抽取一定数量的中签者分配房屋，未中者在后续摇号中享有优先权。组屋的筹建、分配及后续的维护管理都由专门的机构管理，并与官员的政绩挂钩，严格完善的制度规范和透明化的操作机制使得新加坡组屋在运行过程中几乎无贪腐情况发生。
我国共有产权房的管理目前分属于不同的机构，包括住房城乡建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、民政部、人民银行、国资委、审计署、统计局、银监会等，政出多处，不利于住房保障工作的开展，制定统一的管理制度更无从谈起。可以借鉴英国和新加坡的经验，建立统一的、专业化的共有产权房管理机构，例如共有产权房管理局，从属于政府又同时保持相对的独立性，明晰其权利和责任，使其统筹共有产权房的筹建、分配及管理工作，并建立独立的第三方机构对该机构进行监管，以增加共有产权房工作的公平性和有效性。同时，尽快制定全国统一的共有产权房管理制度框架，对于准入条件、配售流程、产权比例、贷款额度、物业管理、配套标准、退出机制和违规惩戒等方面制定国家标准，以国家层面的法规保证共有产权房管理制度的权威性，并允许地方政府在此制度框架下因地制宜，稍作调整。此外，可以借鉴新加坡建屋局建立BTO系统的模式，搭建全国性的共有产权房信息共享平台，发布政府政策法规，解答申购者提出的问题，发布房源信息，公示购房者部分信息和配售结果，公布政府对于共有产权房的下一个五年规划，为共有产权房的申购者、住户和关注者提供交流平台，并设置意见栏，以便从实践中总结不足，不断改进。
五、构建科学的定价机制
2018年4月19日，《南方周末》曾刊登一篇文章名为《共有产权房为何不火》，一时引起了许多读者的共鸣。该文在某种程度上道出了目前人们对于共有产权房的不满和疑虑，也折射出我国共有产权房被人垢病的主要原因是定价的不准确。
2007年10月，淮安市推出了首批300套共有产权住房，面向的是自主购房者，而非拆迁安置户。这些房源散落在新新花园、洪福小区和嘉润苑三个小区，每平方米均价2300元。当时，市场价格约为每平方米2500元[16]。其他城市的共有产权房也同样面临定价问题，就北京市近两年推出的共有产权房而言，虽然定价确实低于同时期同地段的商品房，但是，如果将政府持有的产权部分加人在内计算的话，总的单价与当期商品房并无太大的差别。以北京市绿海家园项目为例，该项目中购房人与代持机构产权各半，购房者支付的价格是1 .8万元/平方米，但是，如果算上代持机构50%的产权，那么，最终购房人支付的价格其实应该是3.6万元/平方米，与同期周边商品房几乎同价。上海市2016年推出的共有产权房项目中，其中有三个小区都分布在远离市中心的崇明区，分别在2018年和2020年交房，其中明月苑项目显示售价为8000元/平方米，玉麟名邸售价为9000元/平方米，御水蓝庭为9800元/平方米[17]，而2018年7月底，房产中介房多多官网上公布的上海二手房交易信息中，崇明区的绿地长岛小区房屋单价是9203元/平方米，半岛托斯卡纳小区房价是9317元/平方米，跃高新村房价为9537元/平方米，当然，也有小区房屋标价在每平方米13000元左右，但是从总体上来看，共有产权房的价格优势并不明显。其他试点城市并未建立共有产权房的信息平台，政府网站也未公布相关数据。
发达国家在共有产权房的定价方面显得更加科学和人性化。美国的共有产权住房在转售时，转售公式和转售程序定式化。转售公式主要包括指数式、成本式、分项式和评估式四种，前两种的使用更加广泛，指数式是指将房屋出售价格与居民收入增长指数挂钩，为共有产权房的价格上升制定“名义锚”，成本式则是以实际承担的购房成本计算转售价格。新加坡组屋的价格由国家设立的建屋发展局参考居民的年收入来定价，一般总价格为居民4～6年的家庭总收入（见表4）。
在价格上不能体现出优势，而在其他申购方面又有诸多限制，这是目前很多人对于我国共有产权房驻足观望的最主要原因之一。价格是市场的灵魂，合理的价格形成机制能够促进市场的发展，对于共有产权房亦是如此。构建科学的定价机制是搭建共有产权房管理制度体系的核心。针对我国共有产权房定价现状，建议综合借鉴美国和新加坡的定价模式，既考虑房屋筹建的成本，又兼顾居民家庭可支配收入。政府可以在房屋减免各项税费和土地出让金的基础上，核算筹建房屋的总成本，上浮3%作为开发商利润，再考虑每年的通货膨胀率后，将其结果定为共有产权房的基础价格。各地区共有产权房实际最终价格的确定，可以在此基础价格上下10%以内浮动，影响最终价格的因素应当考虑居民的家庭可支配收入、申購者的困难指征（老弱病残等）、区域商品房现价、区域房屋库存量、政府财政实力和房屋位置等，以科学的定价机制体现共有产权房的保障性特征，实现惠民、助民、富民的目标。
参考文献：
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