地方人大的代表功能与地方政府的回应性：以深圳市为例
陈川慜
〔摘要〕地方人大的代表功能的发展是否能够有效促进地方政府回应性的提高？现有的研究对该问题的探讨十分有限。基于深圳市的案例，通过访谈资料、文件材料、新闻报道及统计数据，揭示了地方人大的代表功能的发展促进了民众各方面诉求的表达，扩大了民众诉求的政策影响力，推动政府回应特定社区、特定群体及民众对特定公共服务和特定政策的诉求，从而提高了地方政府的回应性。
〔关键词〕
人民代表大会制度；人大代表；政府回应性；地方政府；深圳
〔中图分类号〕D624.65〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）02-0073-08
2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中也明确提出到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化。而作为我国的根本政治制度的人民代表大会制度是国家治理体系的重要组成部分。人大的代表功能，即反映民众各方面诉求的功能，是人大制度的重要功能之一。同时，政府的回应性，即政府对民众诉求的回应程度，也是国家治理能力的重要体现。因此，分析地方人大的代表功能与地方政府回应性的关系具有重要的现实意义。本文将以深圳市为例，分析地方人大的代表功能的发展对当地政府的回应性产生了怎样的影响。一、文献回顾
（一）中国人大的代表功能
许多学者发现，改革开放以来，一方面，中国各级人大的许多职权得到了加强，其设定立法议程、起草和修正法律案的自主权逐渐加大，对“一府两院”进行监督问责的手段也不断丰富，监督的力度逐渐加大；〔1〕而另一方面，人大的代表功能也有了明显的发展。例如，不少学者发现，人大代表的表现变得更为积极，其扮演的角色也发生了很大的转变。OBrien的研究发现，人大代表反映特定选区、地区、社会群体和全国的利益的现象已经出现，并对政治结果产生了影响。〔2〕而他在另一篇论文中则提出，与传统的政权代理人的角色不同，部份人大代表开始扮演进谏者（Remonstrator）的角色。他们积极反映民众的意见或自己的看法，针对特定的问题向政府提出批评建议，推动问题的解决和帮助政府改善工作。〔3〕Xia在研究中发现，省级人大代表中出现了越来越多的具有独立思考能力的人，他们努力改变国家—社会关系的边界，促使政府更多地回应人民的要求和对民负责。〔4〕Cho则认为，自20世纪90年代以来，地方人大代表变得更有代表性，他们与其说是OBrien所讲的政权代理人或进谏者，不如说是在扮演着监督、反馈和政策提供的角色。同时，人大代表成为表达民众的要求和不满的重要渠道。〔5〕
此外，不少研究还注意到人大代表在为自己所属的地区争取地方利益。Kamo和Takeuchi对扬州市人大代表2000-2004年的议案进行分析后发现，人大代表越来越代表选举他们的地方的利益和诉求，地方人大已经变成了一个表达和调和多种相互冲突的利益的场所。〔6〕Manion在对5130位来自浙江省、湖南省和安徽省的49个乡镇、县和市级人大的代表进行问卷调查后发现，中国的地方人大代表会积极地为自己所在的地方选区争取特定的公共产品。〔7〕而李翔宇对G省人大代表提出的代表建议和询问进行分析后发现，省级人大代表也在积极地为自己所属的地方争取利益，且来自欠发达地区的代表往往比发达地区的代表更乐于表达地方利益诉求。作者还发现，除了代表选举和运行机制强化了代表的地域归属感外，当地人大和政府的组织和动员构成了代表表达地方利益的主要动力。〔8〕另外，Truex的研究也发现，中国的全国人大代表的确在许多议题上反映了所在选区的利益诉求。统计分析表明，全国人大代表所在省份的居民越认为环境保护、公共秩序、住房及医疗的问题严重，人大代表越會积极地提出关于这些议题的代表建议。此外，所属省份的农业经济所占的比重越高、少数民族人口的比重越高、受雇于世界五百强企业的人员比例越高或非户籍人口所占比重越高，人大代表越会积极地提出关于农业、商业、少数民族或外来工议题的代表建议。〔9〕
（二）中国政府的回应性
中国政府对民众诉求的回应性得到了学者们的肯定，不少学者还对影响政府回应性的因素进行了分析。如Su和Meng对网络问政平台上的留言及回复进行统计分析发现，本地公民提出的诉求、集体表达的诉求、聚焦单一问题的诉求及与经济发展相关的诉求更有可能得到政府的回应。〔10〕而孟天广、李锋的另一篇对网络问政平台的研究也发现，时空因素、议题归属和诉求表达方式是影响政府回应性的主要因素。〔11〕Meng，Pan与Yang通过对省市官员进行的调查实验发现，市民通过居委会、党委会、人大代表等正式渠道反映的意见对官员的决策产生了一定的影响，但其通过网络等非正式渠道表达的意见只有在政府—公民关系良好时才会得到政府的回应。〔12〕Chen，Pan和Xu对地方政府回应性的一项实验研究发现，集体行动和上级政府的压力都会增加地方政府对公民诉求的回应性。〔13〕Distelhorst和Hou的实验研究则发现地方经济现代化程度越高，地方社会冲突越激烈，当地政府的回应性也就越高。〔14〕
现有研究中国人大的代表功能和中国政府回应性的文献让我们对这两个议题都有了一定程度的了解。然而，对于中国人大的代表功能的发展是否能够促进政府回应性的提高这一问题，现有的研究并不足够。首先，尽管有研究揭示了地方官员在决策时会考虑市民通过正式制度表达的诉求，但其并未就人大制度对政府回应性的独立影响予以检验。其次，现有研究往往将政府对民众诉求的回复简单等同于回应，但事实上政府回复民众的信件或帖子并不等于满足其要求。最后，现有对政府回应性的影响因素的研究侧重于定量方法，我们仍需要通过案例研究的方法对人大的代表功能与政府的回应性之间的因果机制进行更深入的分析。
二、方法与案例
笔者选择深圳市作为案例，对部分人大代表和人大官员进行了深度访谈，并搜集了大量的文件材料、新闻报道及统计数据，以对地方人大的代表功能与地方政府的回应性之间的关系及其作用机制进行分析。
近年来，深圳市人大的代表功能有了很大的发展，在全国范围内也名列前茅。
第一，从代表建议的数量来看，深圳市人大代表每年都提出了数量庞大的代表建议，履职积极性较高。如图1所示，由2000-2013年，深圳市人大代表每年提出代表建议的总量和人均量从总体上看都有了突飞猛进的增长，代表建议数由2000年的208份增加到2013年的774份，人均代表建议数由2000年的0.61份增加到2013年的1.90份，分别都增长了2倍以上。①
从全国范围来看，深圳市人大的人均代表建议数也是名列前茅。2010年，深圳市人大人均提出代表建议1.31份，在全国有数据的209个市级人大中排第4名；2011年深圳市人大的人均代表建议数为1.92份，在186个有数据的市级人大中排名第2；而2012年深圳市人大的人均代表建议数为1.96份，在221个有数据的市级人大中名列第1位。②
第二，深圳市的不少人大代表不仅仅在提出代表建议上表现活跃，还积极主动地通过其它各种方式履行代表职责，反映民众各方面的利益诉求。如市人大代表杨剑昌自2005年起就自发在他工作的罗湖区消费者委员会设立人大代表接访室，每月定期受理民众的来访，并把相关的材料转呈有关部门处理，要求它们一个月以内答复。有时他还会请来一些律师和相关部门的领导参与接访，协助他解决问题。据他初步统计，在人大代表接访室设立后的五年间，他一共接访了超过3000件投诉，接待2万多人，不少问题最终得到解决。〔15〕而另一名市人大代表杨勤虽然是一家企业的董事长，但他把一半左右的工作时间都用来履行代表职责，积极参与人大常委会、街道组织的所有视察、执法检查、调研、接访、慰问、学习培训等活动，没有出现任何缺席请假的情况。〔16〕
①数据由笔者根据深圳市人大的内部资料统计。
②代表建议数的数据来自人大常委会工作报告和地方年鉴，人大代表数量的数据来自该届人大代表选举产生并经代表资格审查委员会审查后公布的代表名单。
第三，近年来，越来越多的深圳市人大代表开始自发地行使询问、约见国家机关负责人、视察调研等代表权利。如在2011年人大会议期间，郑学定等27名人大代表就深圳保障房建设与管理问题向市政府办公厅、市发改委、市规划国土委员会、市住房和建设局、市编办等多个部门的负责人提出了询问，对其中存在的一些问题提出了尖锐的批评。〔17〕
此外，2014年，针对日益严重的食品安全问题，鄭学定、杨勤等10位人大代表自掏腰包在39个大型超市、小超市、菜市场、地摊等购买了437个样品交供港基地检测。在第一次检测的143个样品中，有16个样品农药残留超标，不合格率占11.19%，有的超市和菜市场甚至9个样品中就有7个不合格。为此，代表主动约见了市食药局、市经贸信委和市城管局的相关负责人，对食品安全监管工作提出了很多批评和质疑。〔18〕通过访谈还发现，现在深圳市的许多人大代表还按照主题（如教育、医疗、食品安全等等）组建了微信群，在群里分享履职相关的信息，并经常自发组织各种调研活动。①
可以看到，深圳市的不少人大代表在履行职责上投入了大量的时间精力，他们自发地成立代表接访室，主动地运用询问、约见、视察调研等等代表权利，而不只是被动地参与人大常委会组织安排的活动，这在全国大部分地区都是不多见的。
综上所述，深圳市人大的代表功能的发展水平明显高于全国平均水平，因此选择深圳市作为案例符合“相符性程序”〔19〕的方法，即选择地方人大代表功能的发展水平明显较高的案例，分析当地政府的回应性是否也明显较强，从而检验二者之间是否有联系。此外，本文也会对二者之间的因果机制进行分析。三、案例分析
通过对深圳市的案例分析发现，深圳市的地方政府对当地民众各方面的需求都有较强的回应性，甚至因应民众的反对撤回了一些重大基建项目，这与深圳市的地方人大较好地发挥了代表功能是分不开的。当地人大的代表功能的发展使得民众可以更畅通地通过人大制度的平台表达意见，向政府施加更大的影响力，从而更有效地推动地方政府回应特定的诉求。
（一）推动地方政府回应特定社区的诉求
各社区的居民在周边的生活设施、道路交通、环境卫生、社会治安等等方面往往都有较多的诉求。深圳市的市、区人大代表通过联系社区居民，特别是通过人大代表社区联络站的平台，了解和反映居民的需要，并行使代表的职权督促当地政府予以回应，帮助社区居民解决了大量的问题。如对于××社区居民反映的社区周边缺乏文娱、体育场所和设施的问题，在驻该社区代表联络站的人大代表的争取之下，政府利用附近荒废的土地兴建了社区休闲广场，并向社区居民开放学校的运动设施，满足了社区居民休闲和运动的需要。
“之前有居民反映社区里没有休闲设施，后来我们就找了片地，那里是属于罗湖区的地域，属于特区内，但由龙岗区代管的，用铁丝网拦起来，都荒废了。我就建议他们把危房拆了，在那建一个社区休闲广场……还有之前学校的运动设施都不开放，按照国家的要求是要对外开放的，我们就去了解情况，他们就说担心有治安问题呀，而且开放了设施耗损也加快。后来我们就提出可以由社区和学校共建，通过民间团体有序进入，进行自我管理。羽毛球馆那里他开放需要人来管，就低偿使用，其它都是免费的。”②
而深圳市另一个社区的人大代表联络站在推动政府回应居民诉求上也成效显著。访谈时，当地的代表联络员就多次提到这些年来联络站为居民办成的实事。
“我们这些年来一共办成了500多件事，天大的事情也有，比如空气污染的问题，之前附近很多企业污染很严重，我们就去调研，发现很多企业都快倒闭了，我们就提建议让企业改迁。”
①对一名深圳市人大代表的访谈，2015年2月11日。
②对一名深圳市人大代表的访谈，2015年2月11日。
“我们附近有个小学以前周围都是绿化带，家长接小孩没地方站，我们就组织代表来调研，写代表建议，很快就解决了。”
“有一次辅道上的瓷砖脱落，有个居民去找居委会，人家不理他，还说脱落还不是因为你们居民弄坏的，后来她来找我眼泪都下来了。我说你怎么不来找我，很快就给她解决了。”
“之前这条路是两车道，堵车很严重，我后来组织代表早上七点来视察，看看堵车的情况，媒体也报道代表撑伞考察，后来就扩建到双向六车道了。”①
……
对于一些涉及多个政府层级或部门的问题，往往容易出现互相扯皮的现象，使得民众诉求难以得到回应。对此，深圳市罗湖区通过举行“人大代表进社区议事决事”活动，邀请市、区人大代表、相关部门负责人和社区居民代表共同议事，推动问题的解决。如2014年，罗湖区人大代表王海龙在北站社区的代表联络点接访时了解到，北站路路灯被树木遮挡，到夜晚时漆黑一片，当地居民很多都不敢太晚回家，晚上也要结伴而行，骑自行车路过的居民也很容易摔倒，这对附近七个住宅小区3000多居民的出行带来了很多的不便。王海龙代表将事情反映给罗湖区的相关部门，由于路灯管理属于市属职权，区城管局只能通过修剪树木来解决问题，但很快新长出的枝叶就再次遮挡了灯光。为了彻底解决民众的诉求，北站社区人大代表联络点举办了一次议事决事会，邀请驻笋岗街道的部分市、区人大代表、市路灯管理中心负责人、区城管局负责人和部分社区居民代表参加，市、区人大的部分领导也出席了会议。与会人员实地查看了北站路路灯的情况，并通过议事讨论，提出了解决方案：先由区城管局对树木再进行一次修剪，再由市路灯管理中心降低灯柱的高度，使灯光低于树木枝叶茂盛的位置，另外还在一些没有路灯的路段加建5根路灯，在当年6月底前完成工作。〔20〕
（二）推动地方政府回应特定群体的诉求
深圳市的许多人大代表都通过提出议案、建议等方式为特定群体争取利益，促使政府回应他（她）们的诉求。如一名深圳市人大代表就连续多年关注出租车司机的权益。为了推动政府解决出租车司机停车难、如厕难、吃饭难的“三难”问题，他连续多年提出相关的代表建议，要求政府部门提供固定的场所给司机停车、吃饭和如厕。然而，问题的解决并非易事。在访谈时，该代表就谈到其中的困难。
一开始问题没解决，他们去香港、广州这些兄弟城市调研，说解决办法是建的士驿站，但是特区内寸土寸金，交委说我们想建，但没土地、没资金。我想也没办法强求，人家也认真帮你调研了，就没说不满意了。后来我连续几年提都没解决，我就急了，我说我五年任期快到了，还没解决。我就想提询问案，领导也批了，约好了相关部门的人过来。后来他们说有的部门以前没接到你的建议呀，你询问什么呢。建議都是分配给某个部门负责办理的，有的部门不一定接到。我们××团的团长、区委书记就跟我说，你提询问也不是想刁难谁，让谁下不来台，这样吧，你撤销询问案，我一定给你解决。后来我就把询问案给撤了。②
①对深圳市XX社区人大代表联络站的一名联络员的访谈，2015年2月2日。
②对一名深圳市人大代表的访谈，2015年2月11日。
在这位市人大代表的多次督促下，相关的政府部门加大了工作力度。据该代表介绍，区城管局每次找到一块可能符合条件的地方，就邀请他过去调研，看看是否合适。在考察了十来个地方以后，才找到一个合适的地方，将一个自行车绿道上的驿站扩建为的士驿站，由专人管理，设有厕所和小卖部，有食品供应，还有临时停车位供出租车免费停车。不久以后，相关部门又找到一个原来是环卫公寓的内部食堂，将它变成第二个的士驿站，让出租车司机可以在那里停车和吃饭。①
（三）推动地方政府回应民众对特定公共服务的诉求
随着经济社会的发展，民众对教育、医疗等各类公共服务的需求在不断地增加，而深圳市的人大代表也努力推动当地政府部门回应民众在这方面的诉求。如在2005年，深圳市人大预算审查小组对市卫生局的预算进行抽查时发现，市政府对医院的财政拨款比例逐年下降，这也是造成“看病贵”的一个重要原因。在人大的监督下，市政府决定增加卫生部门的财政预算。到2007年时，市人民医院的财政拨款比例已经由最低时的4.38%增加到11.32%。〔21〕
（四）推动地方政府回应民众对撤回特定政策的诉求
在深圳市，许多人大代表甚至帮助民众表达对特定政策的不满，成功推动政府撤回一些争议较大的政策，这在全国范围内都是非常少见的。如2013年，深圳市拟在大鹏新区的坝光片区建设燃煤电厂，以解决供电不足的问题。消息在5月份经一位市政协委员的微博传出，被新闻媒体广泛报道后，引发了较多的社会争议。一些能源行业的业内人士认为，燃煤电厂排放的废气废水对深圳的空气、水土、动植物系统等都会构成破坏。而根据《深圳2030城市发展战略》，大鹏半岛被定位为未来的国际海滨旅游度假区，因而兴建燃煤电厂与当地的发展定位格格不入。此外，当地的许多村民也表示反对这一项目。对此，市人大代表郑学定明确表示：“建设燃煤电厂不仅不符合深圳东部建设国际性滨海旅游度假区的功能定位，也不符合我市节能减排客观要求，得不偿失！”
尽管相关部门表示该项目还在前期论证阶段，尚未正式动工，但不少人大代表对此仍然感到忧虑。在6月5日世界环境日，部分人大代表、政协委员、龙岗区政府官员以及村民代表冒雨到坝光考察，郑学定、肖幼美等市人大代表表示要向有关部门了解情况，作充分的调研，必要时约见相关部门或在人大会议上提出询问。6月28日，郑学定等43名市人大代表在代表大会闭会期间联名提出《关于撤销深圳能源滨海电厂项目的建议》。7月12日，又有39名市人大代表分别提交两份代表建议，反对兴建坝光电厂。反对该项目的市人大代表达到82名，占到全体410名市人大代表的五分之一。在深圳市人大代表的施压下，最终市发改委在8月底答复代表建议，正式宣布停止坝光电厂项目在深开展前期工作，另行选址建设。②
另一个案例发生在2014年，在得知深圳市地铁八号线可能采用磁悬浮高架轨道敷设的消息以后，八号线所经过的莲塘街道有许多居民感到十分不满，担心磁悬浮列车带来的磁场辐射会危害他们的身体健康，而高架轨道也会造成噪音污染。为了抗议磁悬浮高架轨道的兴建，莲塘居民在许多住宅楼的外墙都挂出了大型的反对标语，并且连续多个周末都穿着印有反对口号的T恤，举着纸牌上街游行。当地有关部门曾组织地铁集团的代表与居民对话，试图释除居民的疑虑，但收效甚微。
市人大代表肖幼美得知此事后，在人大代表的一个微信群里提出希望到当地视察，结果一下子就有26个人大代表报名，包括全国、市和区的人大代表。在5月31日代表视察当天，400多名居民来到街道办，跟代表们进行了对话。
①对一名深圳市人大代表的访谈，2015年2月11日。
②深圳43名人大代表联名反对建煤电厂 称不愿让PX事件重演（2013年7月3日）. 观察者网. 取自http：//www.guancha.cn/Huanbaozhanlue/2013_07_03_155424.shtml；坝光滨海电厂项目正式叫停（2013年8月8日）. 南方日报. 取自http：//epaper.southcn.com/nfdaily/html/2013-08/08/content_7214794.htm
当时代表只是想去看看，不知道居民哪里得到了消息，知道代表要来，那天有400多人挤满了街道办。后来他们是敞开一条缝让代表进来，全场鼓掌。深圳的居民都很有素质，提的问题很有水平，有的说磁悬浮一建房价大跌，想卖都卖不出去，血本无归。有的质问为何媒体集体失声，为什么要出动防暴警察对付我们群众。代表回答得也很有水平，他们说我们是来代表你们的，我们不是媒体，不知道为何媒体不报道，我们也不是政府，不知道政府为何要出动防暴警察，但是我们会帮你们反映问题，你们也不要再上街了。群众不相信地铁公司的人，但会相信代表。①
对话结束后，深圳市人大代表提交了《关于变更地铁8号线建设方案的建议》，并在6月5日约见了相关部门的负责人，听取他们的报告，反映居民的诉求。〔22〕6月13日，深圳市地铁集团董事长林茂德在做客《深圳特区报》“民生面对面”栏目时表示，地铁八号线使用轮轨制还是磁悬浮制，会考虑老百姓的诉求、想法，目前还需继续研究。〔23〕6月14日，莲塘街道的“人大代表进社区”活动也围绕这一主题进行，由驻当地代表联络站的代表集中在莲塘岁宝广场接访民众。人大代表向居民介绍了5月31日的见面会以后的工作进展，并向现场的居民派发报道了地铁集团董事长答复的报纸，同时也继续听取来访居民的意见，并约定了日后继续沟通的形式。〔24〕8月26日，肖幼美代表在参加与市长许勤的早餐会时再次询问市政府对地铁八号线敷设方式的回应。陪同参加早餐会的市政府副秘书长徐安良当场表示：地铁八号线采用磁悬浮方式地面敷设是地铁集团单方面的意愿，市政府并不认同。今后采用什么方式，将会再进行研究，并充分咨询公众再做决定。〔25〕
通過人大代表与莲塘居民、政府之间的反复沟通、对话，磁悬浮列车所引发的激烈冲突得到了缓解，许多居民在当年的8月中旬已经撤下了住宅楼上悬挂的反对横幅。〔26〕而居民与地铁集团之间也建立了定期沟通对话的机制。②对此，罗湖区人大常委会的一份报告认为，“此次代表在莲塘的接访开创了代表直面群众、化解群体性事件的先河，为人大代表发挥群众代言人作用，沟通政府，以法治的思维解决群体性事件积累了经验”。③四、结论
通过深圳市的案例可以看到，地方人大的代表功能的发展能够促进民众各方面诉求的表达，扩大民众诉求的政策影响力，使得地方政府有更大的压力进行回应，从而提高了地方政府的回应性。本文的发现表明，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们应该充分发挥人大代表的桥梁作用：一方面，密切代表与民众的联系，发挥代表收集、整合社会上日益多元的诉求的功能；另一方面，强化代表对政府部门的监督、问责，使得代表能够通过行使权利，有力推动政府解决人民群众关切的各种问题，有效地回应民众的需求；这对于改善治理水平、提高政府的合法性、实现社会和谐具有重要的意义。
①对深圳市XX区人大一名干部的访谈，2015年1月27日。
②对一名深圳市人大代表的访谈，2015年2月11日。
③深圳市罗湖区人大常委会. “人大代表进社区”制度化运作的工作实践与思考。
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