试论反腐新常态体系之构建
程燕子+李景平
摘 要：本文以形势判断、战略布局、目标定位、路径选择为切入点，阐发反腐新常态之内涵。从形势判断上看，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂；从战略布局上看，应将反腐败嵌入“四个全面”之中；从目标定位上看，应建设廉洁政治；从路径选择上看，应落实“两个主体”责任，加强作风建设，“老虎”“苍蝇”一起打，发挥巡视“利剑”的作用，加强反腐败国际合作。概言之，反腐新常态体系之构建，不仅可以揭示反腐败的规律性，也能够对我国反腐败工作深入持久推进有所裨益。
关 键 词：反腐败；新常态；形势判断；战略布局；目标定位；路径选择
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0001-07
收稿日期：2016-10-30
作者简介：程燕子（1987—），女，陕西咸阳人，西安交通大学马克思主义学院博士研究生，研究方向为廉政理论；李景平（1958—），男，陕西礼泉人，西安交通大学马克思主义学院教授、博士生导师，西安交通大学廉政研究所副所长，研究方向为廉政理论与实践。
基金项目：本文系中国纪检监察学院科研基金项目“‘把权力关进制度的笼子里的惩戒机制、防范机制和保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：2013B—05。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了包括经济发展、全面深化改革、法治建设、文化强国、生态文明、对外交往、反腐倡廉建设等一系列治国理政新思想。在这些新思想的引领下，我国各项事业都进入了新的发展阶段。作为治国理政重要方面的反腐败工作取得了重大进展，进入了新常态发展阶段。[1]如何立体、系统地总结我国反腐新常态的特质及表征，是当前反腐倡廉建设必须予以回应的重大理论热点问题。唯有如此，才能使我国党风廉政建设和反腐败斗争深入持续向前推进。
一、形势判断：严峻复杂
形势，一般用来指事物发展的状态或者趋势。反腐败斗争形势是一定时期腐败现象的发生与反腐败力量此消彼长的状态。可以说，认清反腐败斗争形势是制定反腐败战略、确定反腐败目标定位和路径的前提，也能够使我们对反腐败斗争形势保持清醒的头脑和理性的认知。
我国反腐败斗争形势的一大特征是严峻。党的十八大以来，我国反腐败斗争取得了重大成效，“不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。”[2]但从已查处的腐败案件和巡视发现的问题来看，滋生腐败的土壤尚未完全铲除，腐败活动虽然有所减少，但没有绝迹。正如习近平总书记所指出的那样，一些党员干部仍“心存侥幸，搞迂回战术，卖官帽、批土地、抢项目、收红包，变着花样收钱敛财，动辄几百万、几千万甚至数以亿计；有的欺瞒组织、对抗组织，藏匿赃款赃物，与相关人员订立攻守同盟，企图逃避党纪国法惩处”。[3]“四风”在面上有所收敛，但禁而不绝，病根未除。“有的‘四风问题改头换面，花样翻新，出现了各种变异。”[4]一些党员干部仍不收敛、不收手，基层不正之风和腐败问题依然严重。反腐败斗争形势的严峻性决定了反腐败斗争不能有须臾的松懈，依然要力度不减、尺度不松、节奏不变，仍需保持遏制腐败的高压态势。
当前反腐败斗争形势的另一特征是复杂。党中央以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气坚决反对腐败，赢得了党心民心，得到了人民群众的支持和拥护。据相关统计数据显示：2015年，91.5%的群众对党风廉政建设和反腐败工作成效表示满意，比2012年提高16.5个百分点；对遏制腐败现象表示有信心的人数比例为90.7%，比2012年提高11.4%。[5]但现实中却出现了“反腐过头论”“反腐自黑论”和“反腐影响经济论”等观点，因此，应当特别警惕一些居心叵测的人散播这些错误言论。
“反腐过头论”认为，当前反腐力度过大，一批贪官落马让党员干部人人自危，是导致其工作 “不敢为”“不作为”“庸官懒政”的主要原因。笔者认为，这种观点根本站不住脚。党的性质决定了党与腐败行为水火不容，对各种腐败行为必须“坚持无禁区、全覆盖、零容忍”，必须做到有多少查处多少，“不定指标、上不封顶。凡腐必反，除恶务尽”，党内决不允许腐败分子有藏身之地。“反腐自黑论”认为，大量腐败案件的曝光及查处会影响党在人民群众中的形象。这一言论看似有理，实则经不起推敲。查处腐败案件特别是查处大案要案，难免会引起群众的议论，但容忍与纵容腐败行为，最终会酿成更大的祸患。“反腐影响经济论”认为，反腐使以餐饮业、酒水业为代表的服务业萧条，造成经济下行压力增大，是一些地区经济增速放缓的重要原因。实际上，腐败性公款消费严重败坏了社会风气，导致商品价格虚高，严重背离了市场经济规律，是一种虚假的泡沫经济。2015年3月，习近平总书记在“两会”期间参加江西代表团审议时指出：“反腐并不会影响经济发展，反而有利于经济发展持续健康”。[6]
二、战略布局：将反腐败嵌入
“四个全面”之中
反腐败战略是一定时期、一个国家或地区为解决腐败问题而制定的重大决策和方针，这一战略能够为一定时期反腐倡廉建设指明方向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将反腐败置于国家发展的战略高度，嵌入“四个全面”战略布局之中，意义重大。
反腐败能够为全面建成小康社会提供坚强保证。全面建成小康社会愿景的实现，必须有一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的干部队伍作保障。干部队伍要做到勤政务实、清正廉洁，需要“将反腐败进行到底”，否则，小康社会建设取得的巨大成果就会被腐败分子蚕食掉。反腐败能够为全面深化改革提供重要保障。改革是决定当代中国命运的关键抉择，是当今中国发展的最大红利。目前，我国各项改革事业已进入“深水区”，在深化改革的过程中，一些人因利益固化藩篱的束缚会拖延甚至否定改革，而锲而不舍、持续的反腐败能够消除这些人及其利益集团的阻碍，打破各种潜规则，减少改革阻力，助推全面深化改革。依法反腐是全面依法治国的重要内容。依法治国是治国理政的重要手段，现代社会存在的各种问题需要借助法治思维和法治方式予以解决，在法治框架下解决腐败问题也是国际通用惯例。党的十八大以来，党中央坚持用法治思维和法治方式反对腐败，坚决查处了一批大案要案，对腐败分子形成了高压态势，这表明：“法治之下，任何人都不能心存侥幸，都不能指望法外施恩，没有免罪的‘丹书铁券，也没有‘铁帽子王。”[7]同时，从立法、执法、司法等层面着力加快法治建设。反腐败是全面从严治党的题中应有之义。全面从严治党内容丰富，涵盖党的制度建设、组织建设、思想建设、作风建设、党风廉政建设和反腐败斗争等内容。全面从严治党，要求必须从严治权，始终坚持“有腐必反、有贪必肃”，清除党内腐败“毒瘤”。可以说，反腐败是全面从严治党的重要组成部分。
三、目标定位：建设廉洁政治
科学、合理的反腐败目标定位是引领反腐败工作深入、持久开展的指针和动力。我国对反腐败曾缺乏明确的目标定位，被模糊地表述为“坚决遏制腐败现象滋生蔓延”“坚决遏制腐败现象易发多发势头”等。党的十八大报告第一次明确提出“反对腐败，建设廉洁政治”。而实现廉洁政治这一目标，必须使党员干部努力做到“不敢腐”“不能腐”与“不想腐”。
⒈“不敢腐”的惩戒机制。对腐败分子依法依纪进行惩处是反腐败最有力、最直接的手段。党的十八大以来，我国不断加大对腐败分子的惩治力度。具体而言，一是加大曝光力度。王岐山在应邀出席全国政协十二届常委会第七次会议时指出：“对腐败问题中纪委坚持一条，就是曝光。”[8]为此，各级纪检部门充分利用广播、电视、报纸等传统媒体以及微博、微信等新媒体，对党员干部的各类违纪违法行为进行曝光，形成了强大的社会舆论压力，使公开曝光、点名道姓成为常态。二是加大腐败案件查处力度，使严查腐败案件的震慑作用得以充分发挥。秉承“手莫伸，伸手必被捉”的原则，真正做到反腐无禁区、零容忍、全覆盖。当前经验表明，对腐败案件的高查处率，能够对广大党员干部产生强烈的震慑作用。三是加大腐败惩治力度。严格依纪依法对腐败分子进行惩处，让腐败分子在道德、政治和经济上为自己的腐败行为“埋单”，自食腐败苦果。中央严格依纪依法对各类腐败分子进行惩处，使不敢腐的震慑作用得到了充分发挥。
⒉“不能腐”的防范机制。治理腐败的重点在于预防，预防的目的在于减少腐败行为的产生。治理腐败要取得实效就必须着力构建“不能腐”的防范机制。李克强总理在国务院第四次廉政工作会议上指出：“简政放权、放管结合、优化服务改革，既是激发市场活力和社会创造力的关键之举，也是反腐倡廉的治本之策。”[9]李克强总理在2014年的《政府工作报告》中强调：要“把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。”[10]此后，中央和地方快速联动制定取消和下放行政及非行政审批方案，设立权力清单、责任清单、负面清单，简化行政审批手续，减少权力寻租空间。2015年，国务院各部门取消和下放311项行政审批事项，取消123项职业资格许可和认定事项，彻底终结了非行政许可审批。[11]简政放权后，政府各项权力更加明确，权责更加明晰。实施简政放权，打破了权力寻租空间，将权力置于“阳光”下，通过权力“瘦身”为廉政“强身”。党的十八大以来，中央出台或修订了50余部制度法规，扎紧了管权限权的制度“围栏”。针对“四风”问题和反腐败出台了《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等；针对选人用人出台了《推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》；针对党的制度建设出台了《深化党的建设制度改革实施方案》。一张严密的制度之网正在形成，对于“不能腐”起到了有效的遏制作用。
⒊“不想腐”的保障机制。价值观的扭曲和道德沦丧是最可怕的蜕变。正如古语所言：“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡”。要达到“不想腐”这一境界，需要从党员干部理想信念和道德建设抓起。一是抓党员干部理想信念教育，即必须坚持“理想信念坚定，是好干部第一位的标准”。习近平总书记指出：“理想信念是共产党人精神上的‘钙，理想信念坚定，骨头就硬，没有理想信念，或者理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙，就会得‘软骨病”。[12]现实中，一些党员干部出现这样或那样的问题，说到底就是“信仰迷茫，精神迷失”所致。党的十八大以来，通过党的群众路线教育实践活动，“三严三实”专题教育，“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”等活动，增强了广大党员干部的政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识。由此可见，只有学深悟透管党治党的各项法规制度，用科学理论武装头脑，才能以坚定的理想信念保证行动的坚定。二是加强党员干部道德素质建设。党的十八大以来，各级党组织积极引导广大党员干部践行社会主义核心价值观，将道德素质作为考察和考核党员干部的重要标准。这样，广大党员干部“才能在各种诱惑面前立场坚定，在关键时刻靠得住，信得过，能放心”。[13]
四、实现路径：落实主体责任，加强作风建设，
发挥严惩和巡视作用，加强反腐败国际合作
⒈落实全面从严治党主体责任。责任制作为一种基本的控制和约束机制，能够引导、规范和监督党员干部的行为，能够让党员干部或组织明晰自己的职责，真正做到各司其职、守土有责。责任制对于实现组织目标具有重要意义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。
落实党委主体责任。党委主体责任的落实情况直接关系到反腐倡廉建设的成效。党委主体责任体现在以下几个方面：“加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为；强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败；领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题。”党委主要负责同志则要“管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。”[14]王岐山在十八届中央纪委三次全会上指出：“各级党委（党组）特别是主要领导必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，主要领导是第一责任人，领导班子成员根据工作分工对职责范围内的党风廉政建设负领导责任。”[15]党委（党组）书记作为党风廉政建设第一责任人，“对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。”[16]也就是说，只有党委上上下下精诚合作，共同发力，才能使反腐倡廉建设不断向前推进。
强化纪委职能。党的十八大以来，纪委通过“转职能、转方式、转作风”，明确自身定位，聚焦“执纪监督问责”的主业主责，切实解决了力量分散、职能未能充分发挥等问题，真正做到了“主体责任不能虚化空转”。[17]各级纪委不断提高其履职能力，把握运用执纪监督“四种形态”，积极“协助党委加强党风廉政建设，组织协调反腐败工作、督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，经常进行检查监督，严肃查处腐败问题”。[18]为了更好地发挥纪检的职能，我国对纪检体制也进行了改革。包括强化上级纪委对下级纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处，明确案件查办以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，等等。这样，既坚持了党对反腐败工作的领导，又保障了纪委监督权的行使，是管党治党的重大突破和创新。
2015年，全国共有850余个单位的党委（党组）、纪委（纪检组）和1.5万余名党员领导干部，因落实主体责任不力受到责任追究。[19]一些党委书记、纪委书记也因此被通报曝光或追究责任，使“双主体责任”真正收到了“问责一个，惊醒一片”的效果，使失责必问成为常态。
⒉加强作风建设。党的作风既是党员干部在日常工作、生活、思想等方面行为举止的体现，也是党员干部党性的外在体现。作风建设不可小觑，既是关系党生死存亡的重大问题，也是各级党组织加强自身建设的重要内容。
党的十八大以来，党从自身作风抓起，坚持作风建设永远在路上，“一直是进行时，没有完成时”。[20]就作风建设而言，“八项规定”对于什么可以做，什么不能做作出了明确规定，具有切实的可操作性。形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风与党的性质和宗旨相背离，是“发生在群众身边、百姓深恶痛绝、反映最强烈的问题。党内存在的其他问题基本与这‘四风有关，亦或是由这‘四风引起的。”[21]对此，中央纪委紧抓作风建设，在元旦、春节、五一、中秋、国庆等重要节点开展检查、抽查，在微信、微博和官方网站设专区接受群众和媒体监督，对各类违反“八项规定”精神和“四风”问题直接点名道姓进行通报。抓住主要节点严风肃纪，已经成为加强作风建设的主要经验。[22]在“三严三实”专题教育活动中，习近平总书记更是要求党员干部做到“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”。可以说，“三严三实”专题教育活动为党员干部提供了修身和为政的基本价值遵循。“三严三实” 专题教育与“八项规定”“反四风”一脉相承，使作风建设朝着常态化、制度化发展。
⒊“老虎”“苍蝇”一起打。现实中，大“老虎”和小“苍蝇”并不是完全割裂的，从落马官员涉及的腐败案件看，大“老虎”周围往往有许多“苍蝇”在进行利益输送和交换，而且“苍蝇”就在群众身边，离人民群众最近，产生的不良影响不亚于“老虎”。因此，“不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处”。[23]在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记强调：“坚持‘老虎‘苍蝇一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”[24]截止2015年11月，随着北京市原市委副书记吕锡文受贿被查，我国已实现三十一个省市区“打虎”的全覆盖，一大批党的高级干部因腐败问题相继被立案审查，其中不乏副国级领导人，这在我国历史上实属罕见。“打虎”也深入到了被认为是“禁区”的军队并取得了一定的成绩。在2016年1月召开的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记指出：“基层贪腐以及执法不公等问题，要认真纠正和严肃查处，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。”[25]由此看来，只有坚持“老虎”“苍蝇”一起打，才能凸显反腐败的整体效应，才能给人民群众带来更多的获得感。这一治理思路也廓清了人们认为反腐只打“老虎”不打“苍蝇”的模糊认识，使基层反腐倡廉建设成为2016年我国党风廉政建设的重点工作之一。
⒋发挥巡视“利剑”的震慑作用。 巡视制度是中央和地方党委通过设立专门巡视机构，按照相关规定对下级党组织领导班子及成员进行各种监督检查的制度。巡视是“党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段。”[26]
为了使巡视制度发挥更大的作用，党的十八大以来，我国从方式、内容和对象等方面对巡视制度进行了创新，使巡视方式不断改进，多种形式共同发力。为了加快巡视进度，落实中央巡视全覆盖要求，2014年，在常规巡视的基础上增加了机动灵活的专项巡视，突出“哪里问题集中就巡视哪里，谁问题突出就巡视谁”“盯住重点人、重点领域和重点问题”。每轮巡视过后，中央政治局常委会听取巡视工作汇报已成为惯例。2016年，又在常规巡视和专项巡视相配合的基础上，探索“一拖二”“一拖三”的分类专项巡视，使巡视工作不断向纵深发展。在巡视内容上，定位于政治巡视而不是业务巡视。巡视组主要聚焦被巡视单位贯彻执行党的路线、方针、政策情况及纪律执行情况，围绕党的建设、党的领导、全面从严治党、党风廉政建设，围绕选人用人等方面的突出问题开展巡视。实践证明，通过改进巡视内容，大大提高了巡视工作的“精准度”。从巡视对象看，除了巡视各省、自治区、直辖市党委、政府、人大、政协的领导班子及其成员外，还针对中央各部委局、事业单位、中管国有重点骨干企业和中管金融企业等进行重点巡视。为了更好地巩固巡视成果，2016年开始择机选择已巡视过的地区杀“回马枪”，进行巡视“回头看”，继续查找问题。同时，各地方也积极开展巡视工作，中央与地方巡视工作上下联动、同频共振，共同发挥巡视“利剑”的作用。据统计，在中央纪委立案审查的中管干部中，一半以上是根据巡视移交的问题线索处理的。[27]由此可见，巡视制度已经成为党内监督的“利器”。
⒌加强反腐败国际合作。随着全球化进程的加快，腐败国际化趋势愈加明显。可以说，加强反腐败国际合作是坚持党要管党、从严治党，遏制腐败滋生蔓延的重要举措。因此，各国之间、各经济体之间应切实加大合作力度，不断拓宽合作领域，以有效打击跨国（境）腐败。一些腐败分子潜逃出境或将赃款转移境外，虽竭力追回一些外逃人员，但从总体上是看，“跑出去的多，抓回来的少，追逃工作还很艰巨。”[28]党的十八届三中、四中、五中全会和中央纪委三次、五次、六次全会都对加强国际追讨追赃作出了重要部署，习近平总书记无论是出访还是参加国际会议，同有关国家领导人商讨加强反腐败国际合作都成为重要议题之一。王岐山在十八届中央纪委五中全会的工作报告中指出：要“把国际追逃追赃工作纳入反腐败工作总体部署，健全追逃追赃协调机制……形成国际追逃追赃合力，做好防逃工作，决不让腐败分子逍遥法外，不让企图外逃者心存侥幸。”[29]
党的十八大以来，我国通过内外结合，加大了反腐败国际合作力度。对内，加强各中央部委之间的合作，建立省级反腐败协调小组和追逃追赃工作协调机制，明确主管领导和部门，准确掌握外逃人员情况。对外，建立国际“合作网”。在《联合国反腐败公约》框架下开展多边合作，打破国际追逃追赃的壁垒和障碍，主导通过的《北京反腐败宣言》，集中反映了APEC（亚太经济合作组织）成员国在反腐败国际合作方面达成的共识。2016年9月杭州峰会批准通过了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》、在华设立G20反腐败追逃追赃研究中心、《二十国集团2017—2018年反腐败行动计划》等事项。党的十八大以来，中央先后启动“猎狐”“天网”追逃追赃行动，与美国、加拿大、英国、澳大利亚等国家加强合作，使一批外逃多年的腐败分子被缉拿归案并遣返回国。2014年至2016年9月，已经从70余个国家和地区追回外逃人员2210人，其中，国家工作人员363人，追赃79.94亿元，百名红通人员”已有35人落网。[30]反腐败国际合作打断了腐败分子的“黄粱美梦”，对企图外逃者形成了震慑。国际追逃追赃已经成为遏制腐败蔓延势头的重要措施之一。
综上所述，反腐新常态是一个集反腐形势、战略布局、目标定位、路径选择为一体的立体式反腐形态。反腐新常态有助于形成“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治生态和政治局面，能够助推“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。
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（责任编辑：高 静）
Abstract：The paper centers on situation judging， strategic arrangement，and target and route selection to explicate new normal of anti-corruption. Judging from the situation，anti-corruption still faces the complicated and severe situation.On strategic arrangement，it is embedded in “Four-Pronged Comprehensive Strategy”.On target，clean politic can be realized.by forming three-dimensional of mechanism：punishment，precaution，guarantee.On route selection， implementing “main body responsibility of the Party Committee，supervision duty of Commission for Discipline Inspection”，strengthening the working style，hunting tigers and flies，giving play the role of inspection tour，deening international cooperation against corruption.The conclusions of anti-corruption “new normal” can not only reveal the anti-corruption scientific regularities，can also serve as guide to the next phase of anti-corruption work.
Key words：anti-corruption； new normal；situation judgment；strategic layout；target location； path choice
