政府购买公共服务监督机制创新研究

    伲永贵

    摘 要：政府购买公共服务是实现政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，而有效的监督机制则是提高政府购买公共服务质量的根本保障。但目前我国在政府购买公共服务监督方面还存在主体单一、方式滞后和制度不健全等问题。从公共治理理论和治理现代化双重视角思考政府购买公共服务监督机制创新问题，需要健全监督制度，构建多元化、全方位的动态监督体系，着力推进监督方式的现代化。

    关 键 词：政府购买公共服务；监督机制；社会力量

    中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0001-06

    党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的目标，要求“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”。目前，我国在政府购买公共服务方面取得了丰硕成果，但同时也暴露出一些亟待解决的问题，如权力寻租和权力垄断等。因此，如何监督政府购买公共服务，确保公共服务质量，已成为当前我国公共行政领域面临的一项重要任务。针对监督问题，党的十八届四中全会指出：要强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。研究政府购买公共服务监督问题，有助于完善政府购买公共服务机制，促进社会治理体制创新，对推进国家治理体系和治理能力现代化，实现我国经济社会持续快速发展，具有重要意义。

    一、政府购买公共服务监督的理论基础

    研究政府购买公共服务监督问题，首先需要回答为什么要监督的问题。关于政府购买公共服务的内涵，2013年9月，国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定：“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”也就是说，政府购买公共服务即政府部门不直接提供公共服务， 而是遵循市场机制购买社会力量提供，显然，这种机制的理论基础是新公共管理理论。从某种意义上讲，通过引入市场竞争机制，将公共服务生产者与公共服务提供者分离开来，有助于增加公共服务种类，提高公共服务质量。但在法制有待健全的背景下，这一美好愿景可能因为权力干预和权力垄断等因素的影响而难以实现。美国著名公共管理学者H·乔治·弗雷德里克森对新公共管理理论也提出了批评，其在经典之作《公共行政的精神》中写到：“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。此外，我们还没有直接的证据表明，所谓企业化运作或者雇佣有强烈的私益倾向的人来从事政府服务会更有效率和更经济。”[1]学术界对新公共管理理论的批评表明：政府购买公共服务并不是仅仅采取市场运作方式那么简单，可能还存在诸如公共服务的质量能否满足人们的需要以及购买交易中是否遵循公平竞争的市场原则等问题。一些学者在研究中也发现，尽管这一制度安排在实践中迅速发展，但它却没有完全遵循其倡导者所坚信的“竞争”路线；相反，在缺乏竞争的购买服务中，还存在着机会主义、低效、供应商垄断等种种风险。[2]因此，要使政府购买公共服务取得预期效果，必须建立完善的政府购买公共服务监督机制，加强对政府购买公共服务的管理和监督。

    一般而言，政府购买公共服务监督机制是指政府和社会等监督主体按照一定的制度程序，依据有关法规准则，对政府购买公共服务的内容、过程和效果进行监管、督促和评价的工作机制的总称。对政府购买公共服务的监督蕴含多元共治的内容，其理论基础是现代公共治理理论。公共治理是伴随着西方学术界对传统公共行政和新公共管理理论的批判和范式的重构而兴起的。关于治理的内涵，英国公共管理学者格里·斯托克的观点比较有权威性，他总结归纳了治理的五种观点：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[3]我国学者何翔舟等也认为：“公共治理理论的基本价值理念在于通過多元主体共治，解决传统公共行政的‘政府失灵与新公共管理之‘市场失灵，公共治理主体包括政府但又不限于政府，市场、非政府组织乃至公民都是治理主体之一。”[4]可见，公共治理理论强调治理主体多元化和治理结构网络化，凸显公共性的价值原则，以追求社会公平正义为目的，这与政府购买公共服务监督的意旨相契合，可以为推进政府购买公共服务监督工作提供理论指导。

    二、当前我国政府购买公共服务

    监督存在的问题

    虽然我国政府购买公共服务已经推进多年，但相应的监督机制并不完善，在政府购买公共服务活动中还存在监督主体单一，监督制度不完善，监督水平差、效率低等问题。

    （一）监督主体单一

    目前，我国政府购买公共服务监督的主体主要是政府的相关部门，社会方面的监督相对欠缺。从监督内容看，作为主要监督对象的社会力量对政府方面的监督比较薄弱。就政府部门监督而言，专业性监督不强，当前的监督部门主要是财政部（局），纪检监察等机构较少参与到监督之中。“缺乏专业监督和社会外界力量的有效监督，容易造成政府部门集‘运动员与‘裁判员于一身的现象。政府常常利用其强大的行政力量来规避法律责任和接受监督的义务。”[5]监督主体单一，容易导致政府在购买公共服务过程中滋生违法违规现象，进而给国家和人民利益造成不同程度的损失。

    （二）监督制度不健全

    目前，在政府购买公共服务监督方面我国还没有制定全国统一的法律法规，监督的法律依据散见于国家相关法律和地方性法规之中，有关监督的规定比较宽泛且权威性不够。《政府采购法》是我国目前对政府购买公共服务进行监督所作出的比较详细的法律规定，但规定的领域仅限于一般后勤服务，未将全部的政府购买公共服务列入政府采购范围，对于政府购买公共服务的监督偏重宏观、抽象，缺乏微观、具体的操作办法，法规之间甚至存在矛盾，如《政府采购法》与《招标投标法》之间就存在实践上的冲突。[6]由于地方性法规大都根据本地实际情况制定，立法层次较低，加上各地监督标准不统一、操作性不强， 使得对政府购买公共服务的监督通常无法可依，难以收到应有的监督效果。

    （三）监督机制不完善

    我国一些地方在政府购买公共服务监督方面也制定了一些措施，但总体而言尚未建立完善的监督机制，主要体现在监督信息机制和绩效评价机制等方面。当前，由于管理体制条块分割的缘故，对政府购买公共服务的监督还存在信息不对称、信息交流不畅等问题，使得监督达不到预期效果。另外，绩效评价机制是政府购买公共服务监督机制的关键环节，但目前我国还没有制定统一、规范的公共服务质量评估标准和监督考核评估机制。一些地方的绩效评价标准不能满足实际需要，对政府购买公共服务的类型、数目和品质等方面的规范也达不到要求。同时，绩效评价标准应该由独立的第三方负责制定，但第三方在制定绩效评价标准方面的普遍性和独立性不够，还有很多地方需要完善和改进。许多监督绩效评价主要依靠政府推进，主要是对社会组织进行单方面的评价考核，缺少对政府部门的评价考核，因而评价考核的结果往往有失公正。

    （四）监督能力不强

    监督能力是反映监督水平的主要标志，但目前我国普遍存在政府购买公共服务监督能力不强的问题。主要原因在于以下两个方面：一方面，政府购买公共服务监督人员的专业化水平不高，责任心不强。由于对政府购买公共服务监督的相关体制机制不完善，缺乏对监督人员的专业化培训，许多监督工作都由政府相关部门工作人员兼职完成，因而导致监督人员对待监督工作不热情，缺乏责任感和使命感，一些监督人员甚至受个人利益驱使而出现了权力寻租、违法渎职行为。另一方面，政府购买公共服务监督方式滞后，技术水平较低。在监督政府购买公共服务过程中，信息的搜集和反馈等环节大多采取传统方式，现代计算机技术应用偏少。此外，许多地方还未建立统一、有效的信息平台，监督信息不能及时交流共享，严重影响了监督效果。

    三、创新政府购买公共服务监督机制的

    策略构想：基于温州市的实践

    由于政府购买公共服务是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，所以，应该从公共治理理论维度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下思考这个问题。一般而言，国家治理体系现代化是指国家治理制度和治理能力的现代化，是治理制度和治理能力不斷地由低级到高级的突破性变革的过程。“国家治理的现代化是在维持特定国家政体基本制度框架不变的前提下，将现代政治和行政的一些技术、程序、机制引入国家治理的实际过程中特别是立法和决策过程中以提高国家治理的质量，同时实现国家治理主体的现代化。”[7]基于上述认识，本文认为，创新政府购买公共服务监督机制需要从监督主体、监督过程、监督制度和监督手段等方面着手。具体而言，就是要实现监督主体多元化、监督过程规范化、监督制度系统化和监督方式现代化。浙江省温州市市场经济发达，社会组织发展态势良好，探索政府购买公共服务监督起步较早，积累了一些富有启示意义的经验。为此，本文结合温州市的做法，提出了创新政府购买公共服务监督机制的策略构想。

    （一）加强价值理念培育，构建主体多元化的监督体系

    首先，加强价值理念培育，提高对政府购买公共服务监督的认识。思想是行动的先导，加强宣传教育，提高对政府购买公共服务监督的认识，是推进监督工作进一步开展的重要前提。对于政府监管部门而言，应该增强监管意识，认真、高效地实施监督。其次，建立多元化的监督体系。多元化的监督体系是完善政府购买公共服务监督机制的基础，是有效实现政府购买公共服务的保障。一方面，加强自我监督。马克思主义认为，内因在事物发展中起决定作用，所以，自我监督是创新政府购买公共服务监督机制的关键。要对购买主体（政府部门）和社会主体（社会组织）加强法律和道德教育，增强其自律意识和责任感，以保证政府购买公共服务各个环节合法有序。另一方面，建立完备的外部监督体系。在当前法制有待健全的情况下，外部监督是完善监督体系不可或缺的组成部分。一是强化财政、审计、纪检监察和人大等部门的监督。政府购买公共服务并不是政府甩包袱，而是以更高的效率和较少的成本为公众提供更高质量的公共服务。[8]政府相关部门必须肩负起责任，依法行政，切实行使监督权力。如《温州市级政府购买服务采购管理暂行办法》规定：“财政局依法履行对政府购买服务项目采购活动的监督管理职责”，“市审计局依法对政府购买服务活动进行审计监督，市监察局依法对政府购买服务活动实施监察。”二是建立规范的社会监督机制。公众是政府购买公共服务的利益相关者，对监督政府购买公共服务具有较高的热情，所以，可以充分调动公众的积极性，以切实提高监督实效。换言之，加强社会监督机制建设，提高公众的参与意识，既是国家治理现代化的必然要求，也是公共治理理论的题中应有之义。2011年颁布的《温州市人民政府办公室关于政府购买社会组织服务的实施意见》要求：“及时披露、公开与政府购买社会组织服务相关的信息，包括服务机构的选择标准、选择结果、考评标准、考评结果等信息，以加强公众对政府购买社会组织服务工作的监督。”为确保公共服务质量，在一些公共服务项目验收时征集公众对服务内容、服务质量和服务水平的评价意见，并按一定比例邀请服务对象参与验收工作，有利于提高公共服务质量。 三是建立独立的第三方监督机构。独立的第三方监督机构能够客观反映政府购买公共服务中存在的问题，能够通过科学的、专业的方法对政府购买公共服务进行监管，监督效果会更加客观、公正。

    （二）完善监督机制，加大过程监督力度

    尽管政府购买公共服务监督涉及多种因素，但从动态过程看，可以分为事前、事中和事后监督三个阶段。首先，建立事前监督机制。事前监督是指在政府购买公共服务活动开展之前，监督部门按照规定对购买公共服务情况、预算和承接主体的资格条件进行的审查。事前监督是一种积极的、预防性的监督，能够避免政府在购买公共服务中出现不必要的损失和浪费，防患于未然。例如：温州市政府部门在购买公共服务时，不仅向社会公布“政府向社会力量购买服务年度指导目录”，而且规定承接公共服务项目的社会组织的资质条件，只有符合要求的社会组织才能承接政府项目。其次，加强事中监督。事中监督是监督部门对政府在购买公共服务过程中的行为进行的监督，以避免出现寻租和违法乱纪行为，确保公共服务质量符合要求。一方面，政府相关部门应通过跟踪检查办事程序和相关协议等方式，及时查看购买公共服务运行状况；另一方面，应通过暗访、群众访谈等途径，促使政府建立购买公共服务内部管理模式，以提高运行效率，确保履行契约。温州市政府制定的有关政府购买社工服务的监管和评估办法明确规定，社团机构每月要向主管部门报送相关工作情况，以保证政府相关部门及时掌握社团机构的动态。再次，强化事后监督考核。事后监督是政府在购买公共服务结束后监督部门对其所进行的监督评价。事后监督主要是针对政府购买公共服务效果进行的绩效评价，目的是总结经验，发现问题，提出改进措施，进一步提高监督水平。据相关资料显示：2014年温州市共要求82个购买服务类项目进行绩效自评，涉及金额3083万元；对2个购买服务项目开展了预算项目绩效评审，涉及金额2218万元；对4个购买服务项目开展了重点评价，涉及金额9890万元。发现有24家单位、28个项目的政府购买服务事项未按规定进行政府采购，涉及金额5595万元，均要求其立即整改。

    （三）加强制度体系建设，充分发挥制度规范作用

    完善的制度设计是政府购买公共服务监督顺利实施的保障。首先，加强顶层设计，针对政府购买公共服务监督制定统一、专门的法律，对监督落实、监督失职和惩罚方式等作出权威性规定。目前，我国《政府采购法》和《指导意见》等对政府购买公共服务监督只作了原则性的说明，缺乏可操作性，所以，需要制定专门法律，对监督手段、效力、程序和评价等作出详细规定，如哪个政府部门负责监督和第三方评估如何实施等，以便于监督。其次，相关政府部门和地方政府要根据实际情况制定相关法规制度，规范政府购买公共服务监督工作。近年来，随着政府购买公共服务工作的不断推进，温州市政府制定了一系列措施，有效地促进了政府购买公共服务监督工作的顺利开展。自2011年开始，温州市委市政府即相继出台了《关于政府购买社会组织服务的实施意见》《关于政府购买社会组织服务工作的实施细则》和《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》等文件，对政府职能转变和购买服务监督实施方式、职责权限作了具体规定。近两年来，为适应当地政府购买公共服务发展的需要，温州市又出台了《政府购买服务工作联席会议制度》《政府职能向社会组织转移办法》《政府职能转移目录》《承接政府职能转移的社会组织目录》《政府职能转移联席会议成员单位职责分工制度》等文件，创新推出了《政府购买服务预算管理办法》和《政府购买服务采购管理办法》等相关办法，建立了政府職能向社会组织转移工作联席会议制度、市级单位实施职能转移考核制度、上下联动考核制度、事后监管制度、社会组织承接政府转移职能管理制度等多项制度，形成了一套完整的政府购买公共服务制度体系和监督工作保障体系。完善的制度使政府购买公共服务监督有章可循，为监督工作的有序开展奠定了良好基础。

    （四）加大资金投入力度，积极推进监督技术手段的现代化

    当前，我国政府购买公共服务监督方式的科技含量和效率不高，耗力费时，难以适应经济社会发展的需要。为此，需要创新政府购买公共服务监督机制，利用现代技术，尽快实现监督技术手段的现代化。可以说，实现监督方式和监督手段现代化是创新政府购买公共服务监督机制的必由之路和基础性工作。首先，加大财政支持力度。实现政府购买公共服务监督方式现代化需要有坚实的经济基础，没有一定的经费支持，监管、评估等基本工作即无法顺利开展。其次，充分运用现代信息技术。在监督过程中应充分利用互联网、大数据等现代信息技术手段，建立共享信息平台，保障监督信息能够及时交流和反馈，达到对购买过程进行全方位、全环节的实时动态监督，进而逐步实现监督方式的信息化、网络化和自动化。运用现代信息技术进行监督管理，能够充分调动公众参与监督的主动性和积极性，有助于完善监督机制。再次，建立高素质的专业监督队伍。从某种意义上讲，政府部门的监督是政府购买公共服务监督的基础，而监督人员的业务素质和能力水平则是实施监督的重要保障，所以，要有计划地对监督人员进行培训，提高其业务素质和技术水平。近年来，温州市在政府购买公共服务监督方面投入了大量资金，充分利用现代信息技术手段，构建了规则统一、公开透明、服务高效、监管规范的信息共享平台，如建立了公共资源交易网和政府采购网等，实现了监督的信息化、动态化，提高了监督技术水平，有效推动了当地政府购买公共服务监督工作的开展。但从总体而言，温州市在政府购买公共服务监督方面还存在一些问题，如专业监督队伍力量较为薄弱，技术水平还有待提高，等等。因此，对政府购买公共服务监督机制创新的探索，还需要理论界和实务界的共同努力。

    【参考文献】

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    [6]王力达，方宁.我国政府向社会力量购买服务问题研究[J].中国行政管理，2014，（09）：22.

    [7]何增科.国家治理及其现代化探微[J].国家行政学院学报，2014，（04）：13.

    [8]李志强，周延飞.国家治理现代化视域下政府购买公共服务研究[J].齐鲁学刊，2015，（01）：111.

    （责任编辑：高 静）