政策监控视角下农村土地污染治理问题探析

    王禹熙+普永贵

    摘 要：当前，农村土地污染问题已成为全社会关注的热点。对此，本文以政策监控为视角，通过对云南省农村土地污染现状进行分析，剖析了农村土地污染治理中政策监控的作用、存在的主要问题以及影响因素，并据此提出相应措施，以期为治理农村土地污染问题有所裨益。

    关 键 词：政策监控；农村土地污染治理；环境污染强制责任保险

    中图分类号：F303.4 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）04-0062-07

    近年来，党和国家十分重视环境污染问题，特别是农村土地污染问题。从国家统计局发布的年度数据来看：我国2013年环境污染治理投资总额为9037.2亿元，2014年上升为9575.5亿元，较上年增长5.96%。同时，国家也出台了多部相关的法律和政策，如：十二届全国人大常委会第八次会议修订通过了《环境保护法》，该法自2015年1月1日起施行；2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，通称《土十条》。然而，农村土地污染问题仍十分严重。笔者认为，其问题的关键是政策监控环节缺失。政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。[1]政策监控不是政策过程中独立的环节，其贯穿于整个政策过程之中。

    一、政策监控在农村土地污染

    治理中的作用

    近年来，我国十分关注生态保护问题。2007年，党的十七大报告第一次明确提出了建设生态文明的目标，并提出“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，把到2020年成为生态环境良好的国家作为全面建成小康社会的重要目标之一。随后，党的十八大提出了“美丽中国”的概念；2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出了“美丽乡村”的概念；十八届五中全会提出坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策。环境保护部于2014年12月4日公布了一批投保环境污染责任保险的企业名单，包括22个省市区的近5000家企业，涉及重金属、石化、危险废物处置等行业。从2007年至2014年，投保环责险的企业已经超过2.5万家次，保险公司提供的风险保障金累计超过600亿元。[2]然而，政策在执行过程中可能会出现偏差，因此需要政策监控保障政策能够得到有效的执行。

    （一）通过实时监控和负激励手段遏制环境污染事件的发生

    当前，依然存在由于轻微的环境污染问题不易被发现或者因其影响范围有限而不被重视，导致环境污染主体免于受惩罚而继续从事污染环境的生产活动，使得相关政策未能达到应有的效果，从而不能实现政策目标的问题。惠勒等人在对我国环境污染费征收情况进行分析后发现，我国环境规制政策主要以排污费等经济激励政策为主，而没有执行严厉的法律惩罚，导致政策执行不到位。[3]由此可见，政策监控的实施成效会影响政策目标的实现，因此应加强政策监控。应对有实施污染行为动机的组织及个人进行实时监控，通过负激励手段严惩污染行为。公共部门在引进工商管理技术手段进行治理的过程中，通过排污费征收政策使环境治理取得显著效果，政策法规和制度因素对排污费征收政策执行力有显著影响，特别是中央政策法规对地方政府的控制力越强，政策执行力也越强。[4]可见，政策监控的强弱体现了不同层级政府的控制力，高强度的政策监控附以对污染行为的严惩，将在很大程度上遏制环境污染事件的发生。此外，政策监控主体的多元性也预示了实时监控的可行性。当今社会，由于多元性、复杂性和不确定性等因素的存在，政府在实施环境污染治理时可能会遇到更多棘手的问题，因此应当加强多元主体的合作，让公共部门、私人部门、公众和学者共同治理环境污染问题。[5]因为不同的主体基于自身的利益诉求而达成保护环境这一共同的目标，发挥各自具有的优势，将会使实时监控成为可能。

    （二）通过实时监控实现以“他律”促“自律”

    在农村土地污染问题上，由于政策监控不到位而导致政策监控目标与政策监控结果之间存在一定的差距。从现实情况来看，政策监控的实施主要依靠企业自主监控的方式，如：在一些国控企业内，由环保部门向企业下发相关文件，企业将已制定的监测方案上报给环保部门并由其进行审核，再根据环保部门提出的要求进行相应的调整并按规定时间上报相应指标的检测情况。对于企业来说，其是“理性经济人”，在追求经济利益的过程中，面对利益与责任的抉择时，必然倾向利益。因此通过企业“自律”的方式很难实现政策监控的目标。实时监控环境污染行为可视为一种环境公共服务，即针对地方政府环境治理问题，通过第三部门、私人部门以及公众等多元主体共同提供环境公共物品的供给，以解决地方政府的环境治理难题。[6]当惩罚措施已具备并且环境污染主体的具体行为也受到外部组织或个人的实时监控时，才能杜绝环境污染主体的侥幸心理，使其从趋利避害的心理出发，“自觉”地实现自主监控的政策初衷。由此可见，通过优化政策监控的方式，可以实现改善农村土地污染治理现状和有效治理农村土地污染的政策目标。

    （三）通过预防环境污染事件的发生降低治理成本

    在政策执行的过程中，政策监控具有预防环境污染发生的作用，而且预防的成本往往低于污染发生后的治理成本。因此，为了提高政府的行政效率和降低行政成本，应积极发挥政策監控的作用。但是，成功预防环境污染事件发生的效果不易测量，而处理环境污染事件取得的成果反而易于被公众所关注。一些政府官员着眼于个人晋升的目标，为了政绩往往不愿意对政策监控预防成本进行投入，而是将预算投入到更容易看得见、易计算的项目当中。正因如此，政策监控环节在官员晋升激励的取舍中常常被忽略甚至舍弃。当前，学界对地方政府履行环境治理责任的研究仍停留在决策与执行两个独立的环节，对从政府治理责任体系的角度全面查找制约因素方面有所忽视，而强化环境治理中的政府责任，必须确保决策、执行、监督三层面构成的有机系统健康运转。[7]

    二、 政策监控在农村土地污染

    治理中存在的问题

    （一）云南省农村土地污染的现状

    据2015年的《云南省环境状况公报》显示，云南省生态环境状况稳定向好。其中，仅有5.4%的断面水质属于重度污染，而85.9%的断面水达标，与2014年相比提高6.7%。公报中提到，重点城市集中式饮用水水源地达标率为100%，164个县级城镇此项的达标率为97.6%。但是，公报中并未涉及农村的数据，可见对农村的重视程度还有待加强。

    对于土地污染的情况，公报中虽未直接涉及，但可以从废水、废气及固体废弃物排放的部分有所了解。公报中显示，废水总排放量为173333.45万吨，与2014年相比增长10.0%；化学需氧量排放总量为510264吨，其中农业源排放量为68183吨，氨氮排放总量为54905吨；一般工业固体废物产生量为14109.46万吨，与2014年相比减少2.6%，其中综合利用量为7197.51万吨，相比减少0.3%，处置量为4163.37万吨，相比减少10.1%，贮存量为2894.02万吨，相比增加2.4%，倾倒丢弃量为6.86万吨，相比增加1.9%。[8]笔者认为，从上述数据中的工业固体废物倾倒丢弃量来看，农村土地污染状况在加剧。这是由于：相较于农村而言，城市受土地租金昂贵、居民维权意识强、较易开展行政执法、违法成本高等因素的影响，其被污染的可能性较小，因而公报中提到的2015年的工业固体废物倾倒丢弃量应是由农村被迫“收纳”的。众所周知，土壤具有一定的净化功能。某些性质不同的污染物在土壤中可以通过挥发、扩散、分解等作用逐步降低其污染浓度，使其毒性减少或变为无毒性甚至有营养的物质。但是，如果污染物浓度超过土壤的自净容量则可能会对土壤造成危害。从公报中的数据可见，在综合利用、处置、贮存之后，被倾倒丢弃的污染物有可能是由于技术、成本等原因而不能进行再处理的污染物，其对土壤造成污染的可能性很大。据此可推断，云南省农村地区土地污染情况不容乐观。

    （二）政策监控在农村土地污染治理中存在的问题

    ⒈政策监控主体方面。针对农村地区土地污染的现状，截止到2016年8月，云南省共计出动环境监察人员6万余人，检查企业1.4万余家，立案查处588家，共处罚款3574.41万元。其中，涉及新环保法及其配套办法的案件59件，有15家企业的生产设施被查封，21家企业被责令限产停产，3起案件因涉嫌污染环境犯罪被移送公安机关，20起案件适用行政拘留被移送公安机关。同时，全省共征收排污费1.41亿元。此外，在环境安全隐患排查整治中，云南省共计排查出环保违法违规建设项目6600个，截至2016年8月底，已淘汰关闭335个、整治规范1248个、完善备案1760个，完成清理整顿率为50.65%。[9]这些数据说明，云南省十分重视对环境污染问题的政策监控且取得了较好的效果。虽然数据未明确提及为何种污染，但由于污染性企业大多数设厂址于农村、城郊、乡镇等地租较低廉的地方，因此，农村土地污染的政策监控情况在2016的云南省环境监察数据中也会有所体现。但是，当前政策监控实施的主体主要是公共部门，而要单方面依靠政府监管又会增加其财政压力。由此可见，在农村土地污染治理过程中实施政策监控应引入多元政策监控主体来共同承担此项责任，而当前的实际情况是，包括私人部门、第三部门和公众在内的监控主体并没有积极地加入到农村土地污染的政策监控过程中来。

    ⑴公众维权意识淡薄，沟通渠道不畅。土地是农民生存和发展的基本保障，是其切身利益所在。然而，受文化水平所限，农民缺乏相关的政策法规知识，依靠自身力量较难采取有效的方式保护其合法利益，加之对农村土地污染进行政策监控的渠道不畅，使农民难以融入其中。

    ⑵私人部门缺乏自主监控的动机而逐利“忘责”。私人部门追求自身利益，在企业自主监控的方式下不能有效地将违法违规情况及时上报给环保主管部门。由于自主监控方式所依靠的是道德自律，因此难以在现实生活中普遍推行。针对私人部门缺乏自主监控动机的问题，需要在政策监控过程中引入利益动机因素，以便提高私人部门的参与度。

    ⑶第三部门亟待发展壮大。在我国，第三部门的发育尚不充分。由于缺乏资金、缺乏人才，政府支持力度不足，组织内部管理不善，活动得不到社会回应等一系列原因，使得第三部门尚不能在政策监控过程中发挥积极作用。

    ⒉政策监控手段方面。在国务院于2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》中，要求在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。所谓环境污染强制责任保险，是指以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。[10]环境污染强制责任保险的实质是过程管理，企业自愿或强制投保，其信誉度与是否投保相互关联，如果企业未投保则影响该企业的信誉度，进而影响一些与企业利益密切相关的活动的顺利进行，如公开项目的竞标和企业项目的审批等。同时，由于保险费用与企业的环保风险相关，为降低保费，企业会采取增强防治污染意识、提高自身防治能力等措施来规避高保费的风险。所以，通过推进环境污染强制责任保险的方式，既可以在环境污染防治方面促进企业加强内部政策监控，也会刺激保险公司对企业实施外部政策监控，从而有利于政策监控在环境污染治理方面发挥应有的作用。

    从云南省的實际情况来看，环境污染强制责任保险的发展还较为缓慢，主要在昆明市开展了相关的试点工作。但由于企业环境违法成本低，保费价格高，索赔程序复杂等原因，大多数企业的投保意愿不高。目前，该保险主要依靠政府手段推行。2016年7月，由云南省环保厅和中国保监会云南监管局联合制定的《云南省环境污染强制责任保险试点实施方案》（以下简称《方案》）印发并予以执行。该《方案》全面、具体地规定了环境污染强制责任保险的运行模式，修正了其他省份在实践中出现的险种不能满足被保险方的现实需要等问题，。但笔者认为，该方案仍有待进一步完善：

    ⑴保险限制条件多，赔偿范围窄。企业投保环境污染强制责任保险，可以有效地分散风险，提高环境安全保障能力。但是，环境污染强制责任保险作为新险种，其发育尚不成熟。保险公司出于自身利益考虑，对保险条件限制过多，一方面导致赔偿范围狭窄，另一方面使投保企业的投保成本增加，难以调动企业投保的积极性。虽然《方案》中要求合理厘定保险费率，但要做到使双方认同的“合理”，在实际操作中还有一定的难度。

    ⑵环境风险评估的技术有限、成本高昂，实际操作中难度较大。在我国一些环境高风险领域缺乏环境风险评估的技术指南，不利于环境风险评估的具体执行。风险评估需要掌握特殊技能的专业人员进行操作，而此项技术尚未在保险公司普及，需要委托第三方机构来进行，因此评估成本较高。虽然《方案》中规定“建立风险评估系统”，但现实中的风险评估仍然需要具体人员进行操作，在实践初期还不能单纯依靠“系统”解决风险评估问题。由此可见，还需要对保险公司的环境污染强制责任保险这一险种进行不断摸索、尝试，而理性的企业组织则想等到“时机成熟”时再投保以减少成本、降低风险，所以在无形中也加大了实际操作的难度。

    三、农村土地污染治理中影响

    政策监控的因素

    （一）政策监控主体对政策监控的重视程度

    当前，政策监控主体包括政府行政部门及其行政人员、利益相关企业、非盈利性组织和公众等。理论上，政府在政策监控的过程中起主导作用，其他政策监控主体起辅助作用。但在实际操作过程中，因政策监控的途径不明确、政策监控主体对政策监控的重视程度不足等原因，导致政策监控的防治作用没有完全发挥出来，而只是在环境污染状况出现时才进行事后监控，虽然事态也会得到有效控制，但其成本和危害都高于事前的政策监控，因此对该问题应给予重视。

    （二）合适的政策监控手段

    由于土地污染不易被发现，特别是轻微的污染程度需要进行相关技术分析才能判别，而当肉眼可以分辨出受污染程度时，土地已经遭受到了严重的损害，因此，采用适当的政策监控手段十分必要。当前，国家在各省市都积极推行环境污染责任保险。据最新数据显示：2015年，我国环境污染责任保险签单数量为1.4万单，同比增长5.27%；签单保费2.8亿元，同比增长14.01%；提供风险保障244.21亿元，同比增长7.52%。[11]环境污染责任保险从其作用来看是一种政策监控手段。企业投保，保险公司进行风险评估、风险监测，为其支付环境污染产生的费用，但在新一轮投保的费用上会体现出高污染企业为其自身支付的污染代价。这一方法是运用市场化的工具来治理环境污染问题，有利于增强企业自身环境监管意识和减少环境污染事故发生时不作为行为，防止环境污染事态扩大。同时，这一方法还能及时赔偿利益相关者的损失。

    （三）政策监控的执行力度和惩治力度

    实行政策监控是为了更好地实现政策目标。一方面，当政策执行出现偏差时，政策监控有效的执行力度可以对其进行纠正，从而保证政策目标的实现；另一方面，当政策监控的惩治力度较小时，企业追求自身利益最大化，宁愿受到较低成本的污染惩罚也继续从事危害农村土地的盈利活动，而加大惩治力度，則污染成本提高，企业就会通过改进生产技术的方式提升市场竞争力，从而引导企业减少污染农村土地的经营活动。

    四、农村土地污染治理中加强

    政策监控的措施

    （一）增强产权意识，引导除公共部门外的政策监控主体发挥辅助作用

    在公共治理视野下，基层社会治理应该实现由被动到主动、从一元到多元、从对立到嵌入的转变。[12]在农村土地污染治理中，应开启公众嵌入式治理时代，增强公众参与社会治理的意识。[13]在多元政策监控主体中，公共部门应起主导作用，引导私人部门、第三部门和公众加入到农村土地污染政策监控过程之中。而私人部门、第三部门和公众也应发挥辅助作用，强化当家做主的主人翁意识，克服自身的缺陷，积极参与到与之利益相关的农村土地污染治理中，自觉保护资源环境，从而实现各政策监控主体间的通力合作，共同为治理农村土地污染贡献力量。

    （二）完善环境污染强制责任保险内容并开发其他市场化途径解决土地污染问题

    当前，环境污染强制责任险仍处于发展的初级阶段，在投保实践过程中还存在保险限制条件多、赔偿范围窄、环境风险评估成本高、实际操作难度大等问题。要解决这些问题，应在政策执行的过程中寻求办法，如：在试点中扩大合理、公正的与保险金额相匹配的赔偿范围，促使企业自觉、自愿地进行投保；政府应运用宏观调控手段对保险金额进行合理的价格调节，依靠价格、政策优势吸引企业积极投保，增加投保企业的数量，使保金数量上升，减轻保险公司的后顾之忧，以改变投保企业数量不足、保险金额过高的现状。同时，在此过程中，也可以积极开发新的市场化途径来配合环境污染强制责任保险共同解决农村土地污染治理问题。

    （三）加大对污染农村土地行为的政策监控和惩治力度

    只有严厉的政策条文而无人员对污染环境的主体进行监督和控制，仍然不能实现保护生态环境的政策目标。因此，政府应加大对污染生态环境行为的惩治力度，与加大生态环境政策监管力度相配合，通过加大土地污染违法成本和执法力度打消企业免于惩罚的侥幸心理，使企业为规避惩罚的风险而不敢违法并自愿自觉地合法运作。

    （四）明确政策监控目标，出台相关法律法规

    政策监控目标能够指导政策监控行为，政策监控行为可以促进政策目标的实现，二者相辅相成，缺一不可。《中华人民共和国环境保护法》已经修订并于2015年1月1日开始实施，而《环境污染强制责任保险制度方案》等具体的政策监控依据还没有公布施行。政策目标虽已经明确，但因政策监控方案未确定，致使政策监控活动难以实施。由此可见，为明晰政策监控目标，规范政策监控行为，出台相关法律法规及其相应法律标准势在必行。

    【参考文献】

    [1]陈振明.公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社，2015.104-119.

    [2]寇江泽.环责险投保企业超2.5万家次[N].人民日报，2014-12-05（2）.

    [3]Wang，H.& Wheeler，D.Financial Incentives and Endogenous Enforcement in Chinas Pollution Levy System[J].Journal of Environmental Economics and Management，2005，（49）：174-196.

    [4]郑石明，雷翔，易洪涛.排污费征收政策执行力影响因素的实证分析——基于政策执行综合模型视角[J].公共行政评论，2015，（1）：29-52.

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    [6]肖建华.参与式治理视角下地方政府环境管理创新[J].中国行政管理，2012，（05）：72-74.

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    [8]云南省环境保护厅.云南省2015年环境状况公报[EB/OL].七彩云南保护行动网，2016-06-03.

    [9]石光良.云南重拳整治环境违法行为[EB/OL].新华网，2016-10-13.

    [10]方悦.完善我国环境污染责任保险制度的对策[J]经济纵横，2016，（03）：97-100.

    [11]一楠.环境污染责任险新增百亿投入 助力发展绿色经济[EB/OL].環保网-中国环保在线，2016-09-02.

    [12]王岩，魏崇辉.基层社会治理的理性认知与实践路径探究[J].中国行政管理，2016，（03）：81-85.

    [13]毕铁居，赵丽江.地方政府运动式精细化技术治理：运行逻辑与渐进调适[J].行政与法，2017，（01）：1-7.

    （责任编辑：刘 丹）

    Abstract：By choosing the view of supervision on policies，find out the effect of supervision on policies on land pollution in the country and what has been done for supervision on policies.Seek the influence factors of supervision on policies in land pollution in the country and come up with the measures to enhance the supervision on policies in land pollution in the country to find a new way for governance of land pollution in the country.

    Key words：supervision on policies；the governance of rural land pollution；compulsory environmental pollution liability insurance