基于SFIC模型的网络募捐协同治理研究
赵阳
摘要：《中华人民共和国慈善法》颁布后，基于互联网公益的杠杆效应被启动，网络募捐成为爱心活动的新方向标，但面临诸多困境。本文从协同治理的视角，运用SFIC模型，研究了在近一年半的民政部政策调整与法规完善、轻松筹平台的承诺和改善之间的协同治理过程。研究发现，SFIC模型对网络募捐协同治理具有较好的解释力。初始条件、催化领导、制度设计对协同过程有影响，协同过程是协同结果的主要因素。新规对公开募捐和个人求助做了明确划分，轻松筹平台配合做好风险防范提示，在政策不断催化下，网络募捐模式日渐完善。
关键词：网络募捐 协同治理 SFIC模型 慈善法
中图分类号：C916 文献标识码：A
《中华人民共和国慈善法》（简称《慈善法》）是我国第一部综合性慈善事业法律，于2016年3月16日颁布，同年9月1日起实施。“互联网+”时代，网络募捐日益成为慈善募捐的重要渠道，但同时产生了大量纠纷和问题，凸显现行政策监管的不足和配套法规的不完善。轻松筹是民政部遴选的13家互联网募捐信息平台之一，属于公益众筹平台，其用户大多为无募捐资格的组织或个人。在《慈善法》颁布实施之后，网络募捐有了一定依据，但该法具体实施细则不清晰，对个人求助问题没有进行明确规定，使轻松筹平台面临打法律擦边球的困境。这一困境需要民政部和轻松筹募捐资讯平台主要进行协同治理，慈善组织、相关社交平台、新闻媒体、筹款人和捐款人配合治理。
法学界有不少学者对《慈善法》颁布后的网络募捐规制做了探讨，金锦萍认为“募捐”不应区分为“公益募捐”和“私益募捐”，“私益募捐”是“个人求助”，提出网络募捐平台在法律性质上是企业承担社会责任的体现。公共管理学界对网络募捐的治理进行了部分研究，有学者明确多元监管主体理念可推进网络募捐的健康发展；有学者认为设立的慈善公募资格许可制度是政府选择代替市场选择，限制了市场的作用机制。本文以这一段时间内民政部政策调整与法规完善、轻松筹平台的承诺和改善这两个主体之间的协同治理流程作为研究对象，使用SFIC模型，研究慈善法颁布后网络募捐协同治理问题，以期为营造良好的公益慈善氛围，发挥有限政府的作用，完善轻松筹平台运营，为其他公益众筹平台发展提供借鉴。
1协同治理理论、SFIC模型及研究架构
多元主体共同应对公共治理挑战成为一种必然选择。协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。SFIC模型由学者Ansell和Gash一起提出，用于演绎协同治理理论的协同流程，以及与之密切相关的起始条件s（Starting Conditions）、催化领导F（Facilitative Leadership）、制度设计I（InstitutionalDesign）、协同过程C（CollaborativeProcess）四个因素，每个因素又有多个变量组成，协同过程乃是主要的变量，对协同治理的结果影响最深（Ansell，c.&A.Gash;，2008）。起始条件方面，协同关系的建立必须基于实际的需要，才会创造利益相关者的参与诱因；协同过程需要有领导者在利益相关者之间穿梭协调，以利于协同过程的推动与持续；制度设计的议题主要关乎如何促进协同过程的开放性、包容性和透明度，如果能够替协同过程建立一个公平公开的游戏规则，将可以提升其合法性，有利信任关系的建立，进而有效达成协同目标；而协同过程是一种正式的、以共识为导向的及审议协商的集体决策过程，当“面对面对话”“建立信任”“过程中的投入”“达成共识”“阶段性成果”这五个因素形成良性循环时，可导致整个协同治理的互动关系产生各方所期望的结果，这是非线性的互动过程；协同结果是当协同过程中各个因素能够形成良性循环的正向反馈关系时产生的，此处的协同结果所代表的乃是一种“过程成果”，而不是最终的政策或管理结果。根据Ansell和Gash（2008）的协同治理SFIC模型并结合本文整理，基于SFIC模型的网络公开募捐协同治理架构，（见图1）。
2基于SFIC模型的网络募捐协同治理分析
2.1起始条件
起始条件是政府、互联网平台、慈善组织以及社会大众等多元主体在进行协同治理前所面临的情况。在募捐主体方面，《慈善法》第三章第二十二条提出募捐主体应为取得公开募捐资格的慈善组织，该条例表明政府设立了慈善公开募捐行政许可制度，限制了募捐主体。第十章第一百零一条表明个人公开募捐是一种违法行为，而对于自然人个人求助行为，仍然列入民法范畴，《慈善法》并未明确表态，采取不禁止也不提倡的态度，但轻松筹平台却存在大量的个人求助行为。基于此，轻松筹于称平台仅提供网络技术支持，不对求助项目进行任何推荐与传播，项目不属于《慈善法》规制的募捐范畴。可见，民政部和轻松筹平台在协同初期存在权力资源不对等的情况，轻松筹平台在部分业务上并未获得权力，双方存在一些分歧，这些情况共同促成了协同治理的动机。
2.2催化领导
協同过程需要有领导者在利益相关者之间穿梭协调，以利于协同过程的推动与持续（Ansell，C.&A.Gash;，2008）。政府是网络募捐协同监管重要的主体。在《慈善法》颁布后的近一年半，先后出台了《慈善组织公开募捐管理办法》《慈善组织认定办法》《民政部关于指定首批慈善组织互联网募捐信息平台的公告》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》《慈善组织信息公开办法（征求意见稿）》。可以说，在新闻媒体的诸多负面报道和民众的信心淡化背景下，政府非常积极地完善对网络募捐的监管，尝试界定网络公开募捐的内涵和外延，力图完善相关法规和管理办法，这是对网络公益募捐的催化领导。这对轻松筹平台的运行来说，既是一种机遇，代表政府的寄托，也是一种挑战，意味着应不断完善平台技术建设和业务调整。
2.3制度设计
2.3.1参与的开放性
《慈善法》规定募捐主体应为取得公开募捐资格的慈善组织，对于自然人个人求助行为并未明确表态，采取不禁止也不提倡的态度。民政部通过的《慈善组织公开募捐管理办法》（以下简称《管理办法》）强调不具有公开募捐资格的组织和个人不得开展公开募捐，但个人为了解决自己或者家庭的困难，可通过网络发布求助信息。《管理办法》公开后，轻松筹方面表示其平台并非慈善组织，只是为个人求助者提供平台，并不违法。2017年7月30日，民政部颁布《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》首次提出公开募捐信息不应与个人求助等其他信息混杂，应明确告知社会公众个人求助不属于慈善募捐，真实性由信息提供方负责。基于《管理规范》，轻松筹平台对政府做出承诺并付诸实施，在平台的个人求助界面上可以看到“个人求助、网络互助不属于慈善募捐，真实性由信息提供方负责”的相关风险防范提示。
2.3.2基础规则的清晰性
從《慈善法》到之后的《管理办法》和《管理规范》，基于网络公开募捐的相关条文逐渐清晰。2017年的《管理规范》明确平台应验证慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书。个人为解决自己或者家庭困难，提出发布求助信息时，平台应设置救助上限、责任追溯。轻松筹有幸遴选入民政部官方互联网募捐信息平台的白名单，对于这些规则，轻松筹符合《互联网信息服务管理办法》的条件，也表示积极配合政府监管个人救助信息的发布。
2.3.3过程的高度透明度
网络募捐的真实性一直是其发展的桎梏。尽管轻松筹已经三次进行系统升级，在求助者身份、病例诊断证明、收款账户等信息审核，但对求助者家庭的总体资产情况当作非必要条件进行验证，且因考量成本并未实地调查和审核。基于《管理规范》，轻松筹方面于同年2017年8月2日发出《声明》，表示已启动“阳光公益联盟链”，让每一笔订单有据可查，不可更改，实现全透明，并利用技术创新进一步规范业务流程，严格区分个人求助和公益慈善。2017年12月14日，《慈善组织信息公开办法（征求意见稿）》明确具有公开募捐资格的慈善组织应将募捐方案和收入情况通过统一信息平台向社会公开。对于轻松筹平台处于灰色地带的个人求助业务，平台表示在求助者身份和款项去向的技术方面有了一定把握，今后将加强实地信息考察，甚至获得医疗系统的支持，希望可以通过回调病历，直接打款到医院，也计划通过直播的方式进行信息审核和善款去向公开。
2.4协同过程
2017年2月16日，民政部社会组织管理局就轻松筹平台公开募捐信息发布不规范等违规问题约谈了轻松筹平台相关人员，这是民政部与轻松筹平台的面对面对话。经查，轻松筹此次的违规项目是ID为“棍网球女队”的网友在平台发起梦想众筹项目——“我们第一次出战棍网球世界锦标赛，希望能获得你的帮助”，项目中提到的“中国棍网球组织”未在民政部或相关部门登记注册，违背了《慈善法》第三章第二十二条，民政部要求轻松筹平台做出整改。对此，轻松筹高度重视民政部提出的问题，做出在之后的组织众筹项目中严格审核组织机构证明的承诺。在过程投入方面，轻松筹外宣负责人表示不会暂停该筹款项目，将按照民政部的整改意见，要求项目发起方将筹款主体变更为以球队的名义或以球队队员个人的名义，不得再以协会名义进行筹款，即筹款项目由组织众筹变更为个人众筹。基于本次事件，民政部与轻松筹平台在“组织众筹”筹款主体上达成共识，形成了一定阶段性成果，轻松筹平台在信息审核方面步上新台阶，秉持对用户负责的态度，争取为行业树立良好的模板，更好服务公益慈善事业发展。
2.5结果
在《慈善法》的相关配套办法和规范颁布后，目前“轻松筹”平台已达以下成果：在平台界面明确将个人救助、公开募捐、个人众筹、组织众筹各板块做了划分和说明，在“个人救助”界面列有“该项目信息不属于慈善公开募捐信息，真实性由信息发布个人负责”，加大人力对所有版块信息真实性的审核。同时，为避免承担信息真实性的连带责任，轻松筹官方于2017年5月12日宣布取消2%服务费，这对民众来说是个利好消息，可见协同过程达到了良好的“过程结果”。
本文在文献回顾的基础上，以协同治理为分析视角，使用SFIC模型，研究了《慈善法》颁布后近一年半的时间内政府政策调整与法规完善、轻松筹平台的承诺和改进之间的协同治理过程。研究发现，SFIC模型对网络募捐协同治理具有较好的解释力。初始条件、催化领导、制度设计对协同过程各有影响。民政部和轻松筹平台的协同治理营造了新型网络募捐模式，重新唤起了民众对网络募捐的信心。在慈善主体方面，《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》对公开募捐和个人求助做了明确划分，提出公开募捐信息不应与个人求助混淆，轻松筹基于定义对民众进行了风险防范提示。
摘要：《中华人民共和国慈善法》颁布后，基于互联网公益的杠杆效应被启动，网络募捐成为爱心活动的新方向标，但面临诸多困境。本文从协同治理的视角，运用SFIC模型，研究了在近一年半的民政部政策调整与法规完善、轻松筹平台的承诺和改善之间的协同治理过程。研究发现，SFIC模型对网络募捐协同治理具有较好的解释力。初始条件、催化领导、制度设计对协同过程有影响，协同过程是协同结果的主要因素。新规对公开募捐和个人求助做了明确划分，轻松筹平台配合做好风险防范提示，在政策不断催化下，网络募捐模式日渐完善。
关键词：网络募捐 协同治理 SFIC模型 慈善法
中图分类号：C916 文献标识码：A
《中华人民共和国慈善法》（简称《慈善法》）是我国第一部综合性慈善事业法律，于2016年3月16日颁布，同年9月1日起实施。“互联网+”时代，网络募捐日益成为慈善募捐的重要渠道，但同时产生了大量纠纷和问题，凸显现行政策监管的不足和配套法规的不完善。轻松筹是民政部遴选的13家互联网募捐信息平台之一，属于公益众筹平台，其用户大多为无募捐资格的组织或个人。在《慈善法》颁布实施之后，网络募捐有了一定依据，但该法具体实施细则不清晰，对个人求助问题没有进行明确规定，使轻松筹平台面临打法律擦边球的困境。这一困境需要民政部和轻松筹募捐资讯平台主要进行协同治理，慈善组织、相关社交平台、新闻媒体、筹款人和捐款人配合治理。
法学界有不少学者对《慈善法》颁布后的网络募捐规制做了探讨，金锦萍认为“募捐”不应区分为“公益募捐”和“私益募捐”，“私益募捐”是“个人求助”，提出网络募捐平台在法律性质上是企业承担社会责任的体现。公共管理学界对网络募捐的治理进行了部分研究，有学者明确多元监管主体理念可推进网络募捐的健康发展；有学者认为设立的慈善公募资格许可制度是政府选择代替市场选择，限制了市场的作用机制。本文以这一段时间内民政部政策调整与法规完善、轻松筹平台的承诺和改善这两个主体之间的协同治理流程作为研究对象，使用SFIC模型，研究慈善法颁布后网络募捐协同治理问题，以期为营造良好的公益慈善氛围，发挥有限政府的作用，完善轻松筹平台运营，为其他公益众筹平台发展提供借鉴。
1协同治理理论、SFIC模型及研究架构
多元主体共同应对公共治理挑战成为一种必然选择。协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。SFIC模型由学者Ansell和Gash一起提出，用于演绎协同治理理论的协同流程，以及与之密切相关的起始条件s（Starting Conditions）、催化领导F（Facilitative Leadership）、制度设计I（InstitutionalDesign）、协同过程C（CollaborativeProcess）四个因素，每个因素又有多个变量组成，协同过程乃是主要的变量，对协同治理的结果影响最深（Ansell，c.&A.Gash;，2008）。起始条件方面，协同关系的建立必须基于实际的需要，才会创造利益相关者的参与诱因；协同过程需要有领导者在利益相关者之间穿梭协调，以利于协同过程的推动与持续；制度设计的议题主要关乎如何促进协同过程的开放性、包容性和透明度，如果能够替协同过程建立一个公平公开的游戏规则，将可以提升其合法性，有利信任关系的建立，进而有效达成协同目标；而协同过程是一种正式的、以共识为导向的及审议协商的集体决策过程，当“面对面对话”“建立信任”“过程中的投入”“达成共识”“阶段性成果”这五个因素形成良性循环时，可导致整个协同治理的互动关系产生各方所期望的结果，这是非线性的互动过程；协同结果是当协同过程中各个因素能够形成良性循环的正向反馈关系时产生的，此处的协同结果所代表的乃是一种“过程成果”，而不是最终的政策或管理结果。根据Ansell和Gash（2008）的协同治理SFIC模型并结合本文整理，基于SFIC模型的网络公开募捐协同治理架构，（见图1）。
2基于SFIC模型的网络募捐协同治理分析
2.1起始条件
起始条件是政府、互联网平台、慈善组织以及社会大众等多元主体在进行协同治理前所面临的情况。在募捐主体方面，《慈善法》第三章第二十二条提出募捐主体应为取得公开募捐资格的慈善组织，该条例表明政府设立了慈善公开募捐行政许可制度，限制了募捐主体。第十章第一百零一条表明个人公开募捐是一种违法行为，而对于自然人个人求助行为，仍然列入民法范畴，《慈善法》并未明确表态，采取不禁止也不提倡的态度，但轻松筹平台却存在大量的个人求助行为。基于此，轻松筹于称平台仅提供网络技术支持，不对求助项目进行任何推荐与传播，项目不属于《慈善法》规制的募捐范畴。可见，民政部和轻松筹平台在协同初期存在权力资源不对等的情况，轻松筹平台在部分业务上并未获得权力，双方存在一些分歧，这些情况共同促成了协同治理的动机。
2.2催化领导
協同过程需要有领导者在利益相关者之间穿梭协调，以利于协同过程的推动与持续（Ansell，C.&A.Gash;，2008）。政府是网络募捐协同监管重要的主体。在《慈善法》颁布后的近一年半，先后出台了《慈善组织公开募捐管理办法》《慈善组织认定办法》《民政部关于指定首批慈善组织互联网募捐信息平台的公告》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》《慈善组织信息公开办法（征求意见稿）》。可以说，在新闻媒体的诸多负面报道和民众的信心淡化背景下，政府非常积极地完善对网络募捐的监管，尝试界定网络公开募捐的内涵和外延，力图完善相关法规和管理办法，这是对网络公益募捐的催化领导。这对轻松筹平台的运行来说，既是一种机遇，代表政府的寄托，也是一种挑战，意味着应不断完善平台技术建设和业务调整。
2.3制度设计
2.3.1参与的开放性
《慈善法》规定募捐主体应为取得公开募捐资格的慈善组织，对于自然人个人求助行为并未明确表态，采取不禁止也不提倡的态度。民政部通过的《慈善组织公开募捐管理办法》（以下简称《管理办法》）强调不具有公开募捐资格的组织和个人不得开展公开募捐，但个人为了解决自己或者家庭的困难，可通过网络发布求助信息。《管理办法》公开后，轻松筹方面表示其平台并非慈善组织，只是为个人求助者提供平台，并不违法。2017年7月30日，民政部颁布《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》首次提出公开募捐信息不应与个人求助等其他信息混杂，应明确告知社会公众个人求助不属于慈善募捐，真实性由信息提供方负责。基于《管理规范》，轻松筹平台对政府做出承诺并付诸实施，在平台的个人求助界面上可以看到“个人求助、网络互助不属于慈善募捐，真实性由信息提供方负责”的相关风险防范提示。
2.3.2基础规则的清晰性
從《慈善法》到之后的《管理办法》和《管理规范》，基于网络公开募捐的相关条文逐渐清晰。2017年的《管理规范》明确平台应验证慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书。个人为解决自己或者家庭困难，提出发布求助信息时，平台应设置救助上限、责任追溯。轻松筹有幸遴选入民政部官方互联网募捐信息平台的白名单，对于这些规则，轻松筹符合《互联网信息服务管理办法》的条件，也表示积极配合政府监管个人救助信息的发布。
2.3.3过程的高度透明度
网络募捐的真实性一直是其发展的桎梏。尽管轻松筹已经三次进行系统升级，在求助者身份、病例诊断证明、收款账户等信息审核，但对求助者家庭的总体资产情况当作非必要条件进行验证，且因考量成本并未实地调查和审核。基于《管理规范》，轻松筹方面于同年2017年8月2日发出《声明》，表示已启动“阳光公益联盟链”，让每一笔订单有据可查，不可更改，实现全透明，并利用技术创新进一步规范业务流程，严格区分个人求助和公益慈善。2017年12月14日，《慈善组织信息公开办法（征求意见稿）》明确具有公开募捐资格的慈善组织应将募捐方案和收入情况通过统一信息平台向社会公开。对于轻松筹平台处于灰色地带的个人求助业务，平台表示在求助者身份和款项去向的技术方面有了一定把握，今后将加强实地信息考察，甚至获得医疗系统的支持，希望可以通过回调病历，直接打款到医院，也计划通过直播的方式进行信息审核和善款去向公开。
2.4协同过程
2017年2月16日，民政部社会组织管理局就轻松筹平台公开募捐信息发布不规范等违规问题约谈了轻松筹平台相关人员，这是民政部与轻松筹平台的面对面对话。经查，轻松筹此次的违规项目是ID为“棍网球女队”的网友在平台发起梦想众筹项目——“我们第一次出战棍网球世界锦标赛，希望能获得你的帮助”，项目中提到的“中国棍网球组织”未在民政部或相关部门登记注册，违背了《慈善法》第三章第二十二条，民政部要求轻松筹平台做出整改。对此，轻松筹高度重视民政部提出的问题，做出在之后的组织众筹项目中严格审核组织机构证明的承诺。在过程投入方面，轻松筹外宣负责人表示不会暂停该筹款项目，将按照民政部的整改意见，要求项目发起方将筹款主体变更为以球队的名义或以球队队员个人的名义，不得再以协会名义进行筹款，即筹款项目由组织众筹变更为个人众筹。基于本次事件，民政部与轻松筹平台在“组织众筹”筹款主体上达成共识，形成了一定阶段性成果，轻松筹平台在信息审核方面步上新台阶，秉持对用户负责的态度，争取为行业树立良好的模板，更好服务公益慈善事业发展。
2.5结果
在《慈善法》的相关配套办法和规范颁布后，目前“轻松筹”平台已达以下成果：在平台界面明确将个人救助、公开募捐、个人众筹、组织众筹各板块做了划分和说明，在“个人救助”界面列有“该项目信息不属于慈善公开募捐信息，真实性由信息发布个人负责”，加大人力对所有版块信息真实性的审核。同时，为避免承担信息真实性的连带责任，轻松筹官方于2017年5月12日宣布取消2%服务费，这对民众来说是个利好消息，可见协同过程达到了良好的“过程结果”。
本文在文献回顾的基础上，以协同治理为分析视角，使用SFIC模型，研究了《慈善法》颁布后近一年半的时间内政府政策调整与法规完善、轻松筹平台的承诺和改进之间的协同治理过程。研究发现，SFIC模型对网络募捐协同治理具有较好的解释力。初始条件、催化领导、制度设计对协同过程各有影响。民政部和轻松筹平台的协同治理营造了新型网络募捐模式，重新唤起了民众对网络募捐的信心。在慈善主体方面，《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》对公开募捐和个人求助做了明确划分，提出公开募捐信息不应与个人求助混淆，轻松筹基于定义对民众进行了风险防范提示。
