地方政府运动式精细化技术治理：运行逻辑与渐进调适

    毕铁居++赵丽江

    摘 要：运动式治理是当前我国政府治理的一种方式，是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具。运动式治理以现有科层组织为依托，以精细化技术为抓手，构成了地方运动式治理的实践样态。本文以环境污染攻坚战为个案，探究了地方政府运动式精细化技术治理的嵌入性，分析了地方政府运动式精细化技术治理的运行逻辑，并提出渐进性调适的对策。

    关 键 词：地方政府；政府治理工具；运动式治理；精细化技术治理

    中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0001-07

    收稿日期：2016-11-22

    作者简介：毕铁居（1979—），男，山东菏泽人，中南财经政法大学公共管理学院博士研究生，讲师，研究方向为公共管理与公共政策、虚拟领域治理；赵丽江（1957—），女，湖北武汉人，中南财经政法大学公共管理学院教授，博士研究生导师，博士，研究方向为政治学理论、基层治理。

    近几年来，生态环境问题已成为人们关注的热点。党的十八大提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”由此，生态文明建设首次被纳入社会主义建设的总体布局中。“奥运蓝、APEC蓝”等各种“蓝”的出现确实让人惊喜，但空气环境的短期改善并不是政府常规治理的结果，而是在特殊时期的运动式治理所致。本文从地方政府运动式精细化技术治理的运行逻辑和渐进调适进行了探讨。

    一、运动式治理：政府治理工具的

    适应性选择

    亚里士多德曾说：“人是天生的政治动物”。人类社会实现集体行动，一般来讲有政府科层机制和市场机制两种。科层机制注重规则化与程式化和行为的可预期性，以专业化和层级制实现效率的最优化，这是马克斯·韦伯意义上的科层官僚制。形式上的科层化与完全的工具理性倾向，是当代中国官僚组织的显著特征。[1]科层辅助之手成为国家经济高速发展的基础，但也给经济社会带来了巨大的潜在风险。正如著名的诺斯悖论所阐明的那样：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。市场是社会主义市场经济资源配置的基础，它通过价格机制与竞争机制可以有效配置资源，实现优胜劣汰，促进经济社会良性发展。20世纪70年代，新公共管理兴起，强调市场化工具在政府治理过程中的运用，在一定程度上缓和了政府管理危机、财政危机与信任危机，但同时也带来了一些负面效果，如政府公共性缺失、管理碎片化日益加劇、工具理性过度张扬等，其后新公共管理逐渐淡出了政府治理工具选择的视野。

    运动式治理已成为地方治理在现实条件下的实用性方式。在多任务委托——代理关系中，地方政府面临着多任务目标的选择和权衡，一旦治理任务有具体规定或者进行监督检查，这些任务便转化为地方特定时期的“中心工作”，需要调动一切可以调动的力量来努力完成治理任务的预定目标。地方政府采用运动式治理方式整合资源，凝聚力量，成为现实条件下一个适应性的选择。转型时期，地方政府行为表现出常规化工具、市场手段与运动式治理交替使用，相互交融的态势。运动式治理这一传统治理工具在新常态中继续适用，并且不断展现出其有限适应性和治理绩效。[2]

    二、地方政府运动式治理常规化：

    精细化技术治理的嵌入

    改革开放的时代背景和社会事务的复杂多变，促使科层制日益理性化并注重科学管理，进而使得常规治理利用现代技术手段日益精细化与明确化。“为了克服官僚惰性、有效驱动官僚，愈来愈多的日常任务以运动的形式出现。 但由于革命动员时代的结束以及现代公共事务的复杂和精密，这些运动式任务的完成又常常嵌入在组织严密的专业化官僚体系中。”[3]运动式治理以现有科层组织为依托，以精细化管理为抓手。首先，将运动式治理的目标任务层层分解，全方位、全覆盖，横向到边、纵向到底。其次，量化管理。能量化的尽可能量化，不能量化的提出目标要求。再次，管理细化。目标任务分解到人，做到每个人都有明确职责和工作标准。第四，工作流程畅通。督查、参与、指导、评价流程分明。第五，激励机制明确。制订严格的考核办法和细化标准，通过有效的督促和检查与绩效评估，进行奖惩。精细化管理就是落实管理责任，将管理责任具体化、明确化，即要求每一个管理者都要尽职、尽责，把工作做到位，按期完成工作，对完成的情况进行高频度检查，及时发现问题及时纠正。精细化治理构成了地方政府运动式治理的实践样态。这种精细化治理随着科层制的成熟而不断被完善，同时它也是地方政府应对专项运动、专项治理的可操作性方法。运动式治理一般来讲面对的是棘手的、累积性的或者突发性的问题，其问题复杂、影响面广，关乎国家和人民群众的共同利益。这就要求地方政府必须有科学理性的精神和优良的技术手段以及落实工作的具体措施，仅仅是更新理念、端正态度等抽象的口号或话语远远不能解决实际问题。压力与绩效的双重要求使得运动式治理尤为注重数字、关注细节、强化责任倒查。精细化管理是政府科学管理的时代要求，也是官僚制建构的重要基础。常态的科层制管理与非常态的运动式治理紧密结合，使得运动式治理常规化具有了有效性基础。

    三、基于环境污染攻坚战的分析：

    地方政府运动式精细化技术

    治理的运行逻辑

    B市是重要的国家区域中心城市之一，也是我国改革开放后中西部地区逐渐崛起的现代化工业城市。目前，生态环境与空气质量问题不断地困扰着该市的城市治理工作。随着国家对环境保护的日益重视，环境保护措施也更加严格。B市因环境保护出现问题被“警示”后，媒体随后进行持续的跟踪报道，对B市的发展产生了不利影响。为保障空气质量，B市决心以此为契机，打一场大气污染防治攻坚战。

    （一）共识构建与动员：运动式治理的人员激励

    运动式治理需要统一思想观念，促使执行人员充分认识当前任务的重要性，从而与组织一起协同行动，顺利完成目标任务。运动式治理行动中的“共识动员”实质上是一种传递当前工作重点，统一思想，进而产生权威认同与责任感的过程。召开动员会议是常用的共识构建方式。从B市攻坚动员大会的相关报道中可以看到，会议指出了空气污染的严峻状况，明确了保障空气质量攻坚战中的工作责任、达到的目标、重点与主要措施等。B市所辖B区动员部署会从本区实际、执行与责任落实层面主要强调了工作要求。动员部署会的意义在于：一方面，增强信心，消除政策实施过程中的错误观念；另一方面，对于下级政府及执行人员来讲，是一次责任传递的仪式，是让各级政府及其部门成员进一步明确责任与权力，明确项目如何实施和具体职责与工作分配等。同时这也是一个自上而下传递上级决策目的与政策实施决心的会议，以达成从上到下的统一行动。

    （二）灵活适应性：运动式治理措施的强化与落实

    科层制在结构上具有同构性，在职能上具有质的一致性，区别在于辖区范围不同以及各自职能行使范围大小不同。从形式上看，科层机构自上而下复制方式明显，但其贯彻执行机制具有明显的灵活性特征。对于从上到下空气质量工作，B市所在省出台的保障空气质量工程行动计划方案决定，根据所在省的实际，针对各种污染物及来源采取控制措施，对落后产能进行淘汰，并且明确了责任单位与辅助配合单位。B市也相应出台了具体的年度保障空气质量行动计划，根据本市空气质量情况，主要针对工业大气污染、工地扬尘等采取综合治理措施。在B市治理大气污染攻坚动员会上，则更加强调了加强重点污染治理与保障空气质量的措施。B市所辖区则重点强调责任的落实与督查督导措施在保障空气质量攻坚战中的突出作用。这种自上而下的方案制定是一种政策的执行过程，但更多地是宏观原则性的实施方案通过科层制与本地实际相结合的过程，使政策方案越来越具有操作性的过程，这在一定程度上体现了政策的科学性、可操作性与协调性。

    （三）数字化管理：运动式治理技术策略

    科学管理强调以结果为导向的评估考核。为加大政策执行力度，实现对下的激励管理，各地在政策评估的过程中越来越注重数字管理。依靠现代科技，通过量化管理，向科技要执行效果，努力提高管理实效和水平，实现责任与任务的精确化落实。数字化管理不但给予了地方政府明确的工作目标，而且也大大激发了地方政府及其工作人员的工作积极性。数字化管理多通过报纸、电视和网络向社会公开政务信息。首先，为执行者提供了明确的目标定位，可以更加清楚地知道所担负责任与目标存在的差距，从而会自我加压；其次，间接地向社会通报执行的结果，借以提升公众对政府工作的满意度，同时也向上级政府表明了执行者坚决贯彻上级政策的决心；再次，运动式治理目标数字化管理在政府行政系统和全社会营造了一种强大的运动氛围。从B市保障空气质量攻坚行动可以看出，主要污染控制措施几乎都有数量化的精确要求，这也体现了现代信息技术条件下，政府管理精细化正在日益提升，过程管理能力也有了很大的提高。

    （四）监督检查与责任落实：运动式治理的监督控制机制

    以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包、高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干、以结果导向为特征的考核和检查，这三个方面恰好构成了中国政府间关系和行政治理的基本特征。[4]监督检查机制“一方面调整了横向部门间的关系，增加了部门间相互配合的可能性；另一方面，强化了纵向的权力运作，让上层的行政意志可以更具体化地渗透到科层组织中。”[5]B市实行分层级与职能相结合督查督导，主要领导有监督检查，基层政府有常规监督检查，职能部门有业务层面监督检查，整体层面还有大气污染防治专项监督检查、新闻媒体专题通报。“监督督查机制”有效利用了科层治理的人才优势与组织优势，在一定程度上克服了程序规则主义的阻碍，为运动式治理的顺利实施打下了重要基础。此外，在近年来的运动式治理过程中，“全面强化了问责制，政府官员在交通安全、生产安全、食品安全、卫生防疫、计划生育和群体性事件等一系列指标上的失职都可能导致职位不保。”[6]在B市的责任落实机制中，职能部门、各区县单位都有明确的目标与责任，哪个地方只要查出环保案件，都要通過倒查机制找出相关责任人。根据B市保障空气质量行动的要求，主要污染控制措施几乎都有数量化的精确要求，比如：明确任务完成时间节点、措施落实具体责任主体。这也体现了现代信息技术条件下，政府管理的精细化水平日益提升，过程管理能力也得到了提高。

    （五）资源协调统合：运动式治理协调机制

    “其一，中国超大规模社会治理的需求与有限社会资源总量供给匮乏之间的紧张关系对政府治理手段的选择产生了直接的规定性。 其二，政府在面对复杂的社会公共事务时选择政策工具的有限性直接决定了政府采取运动式治理模式的合理性。”[7]运动式治理不但弥补了科层治理与市场机制的不足，而且成为了政治机制、市场机制与科层机制的链接与中介。发挥科层机制的组织与人员优势以及政治机制的权威性、统合性，为运动式治理的开展提供了强大的资源保障和支持。“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行相一致的办法。这种办法在政府体制内部不能找到”。[8]实现国家意志表达与执行的协调统一，必须从另外的非正式规则中去寻找实现的方法。在运动式治理实践中，其协调作用具体表现为领导小组的形式。除跨区域的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，B市所在省也属于省大气污染防治联席会议成员单位。B市成立了大气污染防治工作领导小组，由市长担任组长，副市长担任副组长，统一领导本市保障空气质量工作，下设领导小组办公室。领导小组及其办公机构打破了科层机构的部门化、层级化束缚，整合了行政资源，为保障空气质量工作的顺利开展提供了有效的组织载体。

    四、地方政府运动式精细化技术治理：

    困境、有限适应与渐进调适

    在改革开放30多年的历程中，我国“在理论和实践上坚持了‘保护存量、培育增量的原则，通过保护存量来控制增量的过快扩充，避免增量因偏离路径依赖的逻辑而产生系统风险，同时又通过增量的扩充来实现存量的演变效应，使存量部分可以循序渐进地发生转化，而不致因为结构突变而出现社会动荡。”[9]新时期运动式治理是从传统动员体制中借鉴与扩展出的管理主义治理范式，是用来消解科层官僚机制的迟钝或不作为的。运动式治理不严格遵循传统科层制程序之上的逻辑，不被纯粹的技术治理所“俘获”，并试图在二者的平衡和依赖中寻找一条使地方政府管理既能保持活力，同时又能提高其执行效率的道路，从而解决现实中迫切需要解决的问题。然而实践中，这一运行逻辑在多数条件下并不成立。

    运动式治理致使公共空间逐渐被压缩。运动式治理的动员对象主要是科层制人员，并借助精细化技术治理达到预期目标。在正常状态下，精细化技术治理更多表现为程序繁杂、目标替代、行政成本过大。看似程序完备、规则合理，但在实际上则反应出政府执行权力碎片化、形式化问题严重。“越是在考核指标和报表制度上力图规划得细密和周全， 就越会显露出技术监管的不充分性，进而越会使寻租活动工具化和技术化”。[10]在运动式治理中，精细化技术管理作为科层机制的组织管理优势得到了充分的发挥，但它只是运动式治理达到目标的技术支撑，这种工具理性在运动式治理中容易被下级部门消解，在地方或部门根据实际灵活应对的情况下，却有可能遭遇“自下而上的反控制逻辑”。[11]

    “作为一种政府治理模式，运动式治理悖论是在社会权利与政府权力互动和双向运行的机制还没有完全建立起来的前提下，社会权力的赋予和权利的获得是政党基于科学执政和政府稳健有效行政的权威性安排主动外放的结果。”[12]运动式治理中科层制的可持续动力不足，公众参与缺失，运动治理决策的经验性、主观性突出，不能有效吸纳外部社会诉求的输入；单一科层执行主体不可避免地会导致政策执行的种种异化现象。运动式治理的权力再集中和非常态的资源动员方式妨碍了市场和社会机制功能的发挥。短时期看，它是有利于经济社会发展之举，然而，单一主体的有限理性最终结果可能适得其反。当市场和社会机制功能得不到发挥乃至持续式微时，与发展相伴随的带有复杂性的经济社会问题便只能交由运动式治理来解决——陷入了运动式治理的怪圈。地方政府运动式治理常常表现为诸个专项运动的间断进行，并在不同的领域和层面展开。运动式治理的对象除了现实的问题，还有前期治理滞后所带来的负面影响或意外副作用，运动式治理需要自身不断的升级来解决源源不断出现的新问题，才会获取继续存在与扩展的合理性。运动式治理是处理特定问题的应急策略，但由于其实际后果带来了负面影响，反而需要在其后的一系列运动式治理中加以消解，这就形成了运动式治理悖论以及有可能带来运动式治理的“内卷化”。

    从历史上看，我们通过强大有效的群众动员，将分散的人力、物力、财力集中起来，实现了不同时期的目标任务。新时期，“运动式治理基本涵盖了中国特色社会主义总体布局“六位一体”——经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的方方面面。”[13]为何在特殊年代的治理工具能对接改革开放新时期的政府治理？除了运动式治理在具体方面的适应性改变外，一个解释就是路径依赖。正如科尔奈所言：“每一种体制都能够在制度内部修正其有巨大危害的体制特征，但是它们无法完全克服并彻底消除这些体制特征，因为这些特征深深植根于制度自身，并且具有自我复制的倾向”。[14]从资源依赖的视角来看，经济社会转型，各种问题弥散式发生，常态治理资源不足与能力不够，使原来经常性使用的且能够产生“满意”绩效的运动式治理就成为首要选择。从理性选择层面来看，个体的知识可以分为标准化的明示知识与不可标准化的默示知识，标准化的知识可以被用来设计出一些组织，比如政府，来进一步协调当事人之间的交往活动。[15]但基于标准化知识建构的政府无法适应日益复杂，多样变化的后工业社会。从政策的适应性与政策实施压力水平维度看，运动式治理在于政策适应性低，执行压力水平高。[16] 从现实运行机制看，“横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性，使得财政收益最大化逐渐成为支配地方政府行为的主导逻辑，并最终导致了政府选择性履行职能的局面。”[17]

    对于运动式治理，不应简单地做二分法划分，而更应将其看作是从传统管理到现代治理向前发展的一个节点。“中国的决策机制重视适应力，是稳定与灵活的结合体，这个结合非常重要。”[18]“权威的集中与分散、交换的市场性与计划性、说服者的多寡和竞争与否——这三者在各个国家都是必要的，因此没有质的差别，只有量的差别，都是处于数轴上的某一点上。”[19]作为矛盾的对立统一体，运动式治理与常规治理，一方面，存在张力与此消彼长的對立，运动治理具有“‘制度化运动的悖论，集中体现了中国政治发展与国家治理过程中管理常规化与制度理性化的困境。”[20]另一方面，二者也存在着依赖与内生的关系。常规治理不能与运动式治理并存，然而，常规治理在特定情况下又不能没有运动式治理。受当前多种条件的制约，运动式治理也不失为一种适应性的选择。运动式治理成功的经验与失败的教训都将在下一次的治理过程中不同程度地得到汲取与借鉴，成功的经验在被制度化后会成为一种遵循。依法治国，用制度规范权力在现阶段仍是一个渐进的过程，必须有坚实的社会土壤和非正式制度支撑。“正式制度在很多情况下只能形塑社会生活的一小部分，且其在实施上要受到非正式约束的制约，而非正式约束嵌套在其中的文化在‘制度的渐进演化方面起着重要作用（诺斯 2008：63）。”[21]

    运动式治理应努力推进制度化、规范化建设，逐步实现社会动员与公众参与的发展与平衡。在运动式治理中，公众“脱嵌”于公共治理场域与地方政府单一主体嵌入式管控，致使运动式治理大多具有应对性、短时性与反复性等特征。

    实现治理的公众再嵌入，完善社会主义协商民主。公众嵌入治理作为经济与社会的有机部分，要和人们的日常生活生产相结合，与人们的休闲娱乐相匹配。经常性、多样化性的公众嵌入要有相匹配的程序规范和高效回应，以增加社会资本存量，提升公众参与的效能感。实施治理公众嵌入，文化建设也是不可或缺的。当前，应以弘扬社会主义核心价值为切入点，推进精神文明建设，借助公众传播正能量，实现公众文化嵌入。从结构格局看，以政府为主导的多元化社会管理格局还需进一步完善。从宏观构成看，公众结构在城乡之间，东中西区域之间差异较大，区域间参与能力的差异需要填补。从微观主体看，现实世界中各种差异所导致的社会分层明显，个体参与的话语表达能力与渠道有较大差距。因此，应建构枢纽型社会组织，增强其话语权的影响力，实现公众的结构性嵌入。工具是实现治理嵌入的重要抓手，因此，要充分采用网络新技术、新手段，实现信息沟通的透明、便捷、低门槛。微博、微信、移动客户端、网络公示、互联网政务服务等开启了公众嵌入式治理的新选择，应将其作为公众嵌入的重要抓手和着力点。

    实现地方治理在特定领域的脱嵌化。有学者在研究乡镇政权运行时使用了脱嵌化治理概念，主要内涵是“有服务、有发展、有稳定（形式）治理，无（农民）参与的脆弱均衡模式”。[22]本文则在另外一种意义上使用了这一概念。地方治理在特定领域的过度嵌入，需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，以实现地方治理在特定领域脱嵌化。地方政府购买公共服务即是当前探索政府在特地领域脱嵌化的一个有益尝试。建设法治政府的本义就是要规范政府权力，使其更好地行使职能。仅仅如此，尚不足以规范行政权力，其中一个重要原因就是政府对经济社会过多的嵌入性管制。政府购买公共服务的逻辑之一就是用市场和社会机制来约束政府，通过结果检验政府绩效。这一方面实现了政府在一些领域的脱嵌化，留足市场与社会发挥作用的空间，激发市场与社会活力；另一方面打破了公共产品供给垄断，以市场与社会机制激发政府动能，使其更有效地发挥职能作用。

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    （责任编辑：牟春野）