刍议边疆城市管理和服务之完善

    

    

    摘 要：城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”。城市管理和服务是一个系统工程，是我国城市工作的重中之重。本文在对延边朝鲜族自治州城市管理和服务满意度进行调查的基础上，分析了当前我国边疆城市管理和服务中存在的共性问题，并从体制机制、规划设计、城乡协调和社区建设等方面提出了相应的对策建议。

    关 键 词：边疆城市；城市管理和服务；满意度；城乡协调

    中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0069-07

    收稿日期：2016-09-20

    作者简介：王莹（1981—），女，吉林磐石人，中共延边州委党校公共管理教研室讲师，研究方向为基层政府治理和城镇化。

    基金项目：本文系2016年吉林省委党校（行政学院）系统调研课题项目“关于延边州城市管理与服务的调研报告”的阶段性成果，项目编号：qs20160304。

    城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。当前，积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义。对此，2015年12月，习近平同志在中央城市工作会议上强调，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市中生活得更方便、更舒心、更美好。

    改革开放以来，我国城市规划建设管理工作成就显著，城市规划方面的法律法规和实施机制基本形成，基础设施明显改善，公共服务和管理水平持续提升，在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥了重要作用。据相关数据显示，我国城镇化率已由1978年的17.92%提升到2015年的56.10%。截至2015年底，我国大陆城镇常住人口77116万人，占总人口的56.10%；城镇就业人员40410万人，占总就业人口的52.17%。2015年，全社会消费品零售总额300931亿元，其中城镇消费品零售额258999亿元，占全社会消费品零售总额的86.07%。人口、就业、消费向城市聚集，城市的管理和服务水平已成为更加引人关注的问题。

    城市环境好不好，城市竞争力高不高，既要靠建设，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都会大打折扣。当前，随着城市的发展与进步，环境污染、交通拥堵、房价虚高、管理粗放、应急迟缓等“城市病”也开始凸显。面对这种情况，如何做到习近平同志所要求的“要提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路”，已成为我国城市管理面临的重大课题。基于此，笔者以延边朝鲜族自治州为视角，通过问卷调查、市民访问、社区和相关部门走访相结合的方式开展城市管理和服务满意度调查，力图找出目前边疆城市管理和服务存在的共性问题并寻求相应的对策。

    一、对延边朝鲜族自治州城市管理和

    服务状况的调查分析

    延边朝鲜族自治州是边疆民族地区，城市化发展较早较快，走在全国前列。据相关数据显示，2014年，全州户籍城镇人口达到150万人，户籍人口城镇化率70.2%，常住人口城镇化率72%。为客观、准确、真实地评估延边朝鲜族自治州城市管理和服务的现状，评价指标体系由主观评价和客观评价两部分构成。主观评价是以问卷为载体，通过对群众的满意度调查来考察政府在城市管理和提供基本公共服务方面是否体现公平性、便利性及整体性。客观评价则是通过文献研究和调研走访来考量政府在城市管理和服务方面的财政投入、硬件投入及其成效。

    （一）问卷调查的基本情况

    在既定资源和制度约束的条件下，如何更有效地提供公共产品和公共服务，是城市管理和服务面临的一项重大挑战。笔者以延边州8个县市为调查范围，对象为常住人口。为保证调查数据的科学性和有效性，问卷调查从公务员、社区群众、街头市民三类人群中取样。总计发放问卷1038份，其中，公务员109份，为中共延边州委党校青干班和战略班学员；社区群众812份，共计5个街道19个社区；街头市民117份。问卷总计回收999份，回收率96.24%。（见表一）调查问卷分三部分：第一部分是采用相关答案进行单选评价；第二部分是赋分选择。设1—7级分档，最高7分表示“非常满意”，中档4分表示“一般满意”，最低1分表示“非常不满意”，特设“不了解”选项。在统计过程中，笔者把7分、6分、5分定义为“满意”，4分定义为“一般满意”，3分、2分、1分定义为“不满意”；（见表二）第三部分是开放题。针对延边州城市管理和服务提出具体意见和建议，共计189位市民参与此项回答。

    （二）问卷调查结果的汇总分析

    ⒈城市治安和市容环境满意度较高。为进一步加强城市园林绿化的建设与管理，保护和改善城市生态环境，给群众创造舒适的休闲场所，延边朝鲜族自治州加快了推进城市园林绿化的进程。截至2016年5月末，已累计投入绿化资金1.1亿元，完成全年计划的70%，新增绿地面积30公顷。作为吉林省首个园林城市群，延边朝鲜族自治州下辖的延吉市、珲春市、敦化市被授予“国家园林城市”称号，其它县市也获得了“省级园林城市”称号。调研中，58.9%的受访者认为所在城市社会治安状况很好，很有安全感；81%的受访者认为所在街道比较干净整洁；38%的受访者认为所在城市绿化优美有特色。

    ⒉排污排水系统、市政道路和水、电、燃气、供暖等公用设施满意度较低。在城市基础设施建设和维护方面，延边朝鲜族自治州城市供水、排水、燃气、热力、工业管沟、电力、通讯等几十种地下管网多年来一直沿袭“条块分割、分散管理”的传统管理模式。由于投资主体多，又分属不同行业管理，致使道路“开膛破肚”成为常态，施工造成的停水、停电、堵车、通讯中断等事故也时有发生。再加上约23%的供水、供热、污水等管网陈旧、老化、破损，使得污染、浪费现象严重，影响了市民的正常生活。调研期间，由于延吉市内路面破损严重，又因天气不好无法得到及时修补，严重影响了行车安全，群众对此意见很大。在市政道路满意度调查中，受访者持“满意”态度的只占31.5%。

    

    ⒊体育文化设施的满意度相对较高。在州委、州政府的高度重视下，延边朝鲜族自治州公共文化体育建设投入呈稳步增长态势。例如：为推动全民健身活动的普遍开展，延吉市共设有7套广场健身路径，81套街道社区健身路径，52套乡镇行政村全民健身路径，全市80%以上的行政村和100%的社区已安装1条以上健身路径，仅2015年就下拨46套健身路径，2016年新安装22套健身路径。在体育场馆及设施建设方面，目前延吉市共有公共体育场馆10986个，开放率为51%；学校体育设施11179个，开放率为14%。在文化体育设施满意度调查中，大部分受访者认为本地公共文化活动开展的整体水平比较高，也有部分受访者提出需要进一步加强文化艺术中心、博物馆、展览馆等文化设施的建设。

    ⒋医疗卫生、就业养老、食品安全和义务教育是群众最关心的民生问题。调研中，55.4%的受访者认为生活成本高，生活压力大，54.3%的受访者认为就业情况一般，31.9%的受访者对养老服务持“满意”态度。受劳务输出等因素影响，延边朝鲜族自治州老龄化尤为严重，而城市社区养老制度的不完善、农村留守群体社会救助的缺失也使得服务空心化现象十分明显。延边朝鲜族自治州共有5个县（市）及其下辖的21个乡镇（街道）、81个村（社区）分布在边境一线。随着城镇化进程的加快，边境人口呈逐年递减趋势，每年锐减10%。笔者在调研中发现，一线边境村屯如和龙市南坪镇的兴化村、南坪村、柳洞村，崇善镇的上天村、大洞村，图们市月晴镇的马牌村、石建村等“空心化率”已经超过70%。这不仅会对边防安全造成潜在影响，也会使农村养老和留守儿童照顾等难题日益凸显。因此，在医疗保障、就业养老和留守儿童教育等方面，受访者诉求较多。

    ⒌公共交通服务能力与市民出行需求不对称。随着机动车辆和交通流量的增加，受访者普遍反映由于在城市发展规划、建设和管理过程中人性化维度不够，使得“停车难”“人行道被占用”等现象经常出现。调研中，43.7%的受访者认为日常交通出行比较顺利，41.1%的受访者则认为交通经常拥堵。

    ⒍群众对公职服务有所期待。调研中涉及到“政府部门服务态度如何时”，17.5%的受访者认为“和蔼可亲”，35.4%的受访者认为“有礼有貌”，38.8%的受访者认为“一般”，8.3%的受访者认为“很差”。另外，有近半数的受访者认为政府的办事效率虽然较高，但与市民的沟通还不够。群众更加期望政府能深入基层，以诚恳服务的姿态，了解市民需求，掌握群众呼声，从解决实际问题入手提升公共服务的质量。

    ⒎群众参与城市管理热情未被激发，参与渠道不畅通。调研中涉及到“市民是否会把城市生活中遇到的问题或看到的现象向主管部门反映或举报”时，3.7%的受访者没有回答，17.9%的受访者选择“不会”，28.5%的受访者选择“不太会”，42.9%的受访者选择“偶尔做”，只有7%的受访者选择“习惯性地做”；涉及到“市民会通过何种方式把城市生活中遇到的问题或看到的现象向相关部门反映”时，44.7%的受访者选择通过社区这个渠道来解决实际生活中遇到的城市管理问题；涉及到“您是否重视向人民代表或政协委员反映自己或周围市民的要求和意见”时，19.5%的受访者表示“重视并积极参与”，49.2%的受访者表示“重视但没有参与渠道，不知道谁是人大代表或政协委员，没有其联系方式”，13.2%的受访者“既不重视也不参与”，18.4%的受访者“想进一步了解”。

    ⒏政府对公共服务投入加大。政府对公共服务的投入与群众的满意度是呈正比的，群众的满意度高就说明政府对公共服务的投入规模大或投入效率高。因此，城市管理和服务围绕群众的满意度来展开，就会使城市功能日趋完善，城市内涵不断提升，市民幸福指数与日俱增。近年来，延边朝鲜族自治州财政收入和支出持续增长，2015年延边州全年完成财政支出303.9亿元，比上年增长21.5%。（见图一）其中，教育、社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区事务以及住房保障等民生支出151.4亿元，占财政总支出的49.8%。（见表三）

    二、当前边疆城市管理和服务中

    存在的问题

    通过对调研情况的梳理，笔者认为，当前边疆城市管理和服务中主要存在以下几个问题：

    （一）城市管理和服务体制不完善

    边疆城市管理和服务在体制上存在着管理层级过多，管理部门繁杂、职能交叉、责任不清等问题。例如：延边朝鲜族自治州的城市管理和服务体制从纵向上看是由州级行政主管部门——市（县）行政主管部门——市（县）街道办事处——社区居民委员会构成的四级管理体制，从横向上看涉及到州级和市（县）级的城市建设部门、城市管理部门、民政部门、公安部门、工商部门、交通部门、卫生部门、环保部门以及教育、文体、医疗、社保等诸多部门。市（县）一级一般设有城市综合管理执法局，城市管理工作由城市综合管理执法局牵头，工商、公安交警、住建、环保等单位配合。城市服务职能则由各个相关职能部门实施，各自为政现象普遍存在。此外，受重城市建设轻城市管理、重经济效益轻社会效益观念的影响，边疆城市政府以人为本的城市管理理念和服务意识不强，为群众提供更多、更好、平均成本更低的公共服务的力度不够。

    （二）城市规划相对滞后

    城市规划作为区域和城市发展的战略纲领，直接影响到社会经济的合理发展。目前来看，边疆城市建设与发展的总体规划实施准则尚不完善，城市综合功能不配套，土地开发和利用不够合理，规划管理公众参与机制匮乏，历史街区与文物古迹保护力度不够，其下辖的各市（县）的城市发展规划在风格上趋于雷同、城市内部配套不齐备、分区不合理、功能不完善等问题也很突出。另外，在城市建设和管理过程中由于没有充分尊重城市规划的严肃性和权威性，使得边疆城市的规划在具体执行过程中出现了偏差。

    （三）统筹城乡协调发展还需加强

    在城镇化快速发展过程中，边疆城市在统筹城乡协调发展方面还存在着一些问题。主要表现在：一是城镇规划相对滞后，引领作用不明显。城市规划多，城镇规划少；城市本级规划多，城乡统筹规划少；总体规划与各专项规划衔接不够紧密，修编不够及时，特色不够突出。二是城镇化质量发展有待提升。例如：尽管经过多年的实践和发展，延边朝鲜族自治州的城市功能不断完善，城镇带动能力不断加强，城镇化率远高于全省乃至全国平均水平，但其仍存在城镇数量虚高、质量不优等问题。三是产业支撑能力依然较弱，难以吸纳更多的劳动人口就业。目前，边疆城市的支柱产业尚未形成较强的竞争优势，新兴产业的发展也相对缓慢，区域内城镇之间产业的配套关联程度较低，没有形成集群化。四是承载能力不强，城镇服务功能还不完善。受自然环境和地理条件限制，边疆城市的城镇基础设施建设成本较高，城镇整体功能还滞后于经济社会发展的需求。五是农村人口城镇化的现实障碍还没有彻底打破。由于边疆城市在保障性住房、医疗、养老、教育、社会保障等方面尚未实现城乡有序对接和公共服务均等化，从而使得农民进城顾虑重重。

    （四）社区服务机制有待完善

    相关调查显示，目前社区承担的工作中约有70%并不属于自治职责范围，其中大部分本应由政府职能部门或社会中介组织承担。过重的事务性工作使得社区拿不出更多的精力以宣传、教育、服务等形式参与到城市管理和服务中来，这不仅限制了社区自治职能的发挥，也使群众在城市管理和服务活动中的作用难以体现。同时，受专职干部人数少、经费不足等因素的影响，社区在城市管理和服务工作中的成效并不显著，往往是治标不治本。此外，部分社区满足于现状，工作思路不新，工作干劲不大，没有把城市管理和服务工作摆到一个重要的位置，结果形成了“说起来重要，做起来次要”的局面。

    三、进一步完善边疆城市管理和

    服务的对策建议

    （一）理顺城市管理体制，推进政府职能转变

    ⒈构建科学的组织体系。鉴于目前的行政管理体制，笔者认为，边疆城市应明确划分本级政府与下辖市（县）级政府城市管理和服务的权限和职责。本级政府主要承担城市发展规划的制定、实施、监督，城市发展及管理的政策制定、实施、监督，城市发展及服务的机构设置、基础设施建设、资金协调等职责。市（县）级政府则通过相关行政部门直接行使城市管理和服务的职能。在行政机构设置方面，建议取消街道办事处一级行政机构，形成由本级政府职能部门——下辖市（县）政府职能部门——社区构成的三级行政体制，以此实现城市管理和服务的扁平化。

    ⒉推进政府职能转变。一是创新城市管理理念，由“实物管理”转向“为人服务”。二是在公共交通、供暖、供气等公共基础设施方面提供更加科学便利的服务，在医疗、教育、文化等公共产品提供方面实现制度化、均等化，以此进一步提升城市居民的满意度。三是持续加大民生保障的投入力度，以推动基本公共服务发展。

    （二）加快修编城市总体规划，构建城市空间新格局

    ⒈加快制定并落实区域城市发展规划。边疆城市要抓紧制定城市发展战略性规划，下辖各市（县）则依据战略性规划的基本框架编制区域城市发展规划。同时，切实完善城际间交通设施建设、能源保障、通讯设施布局等规划，做到“规划先行”“依规建设”。在此基础上，加强城市基础设施建设规划工作，科学规划城区内交通干道，解决城市内交通拥堵问题，如打通死胡同、扩充丁字路口、瓶颈路口通行容量等。

    ⒉构建城市空间新格局。以延边朝鲜族自治州为例：按照国务院2010年12月21日颁布的《国家主体功能区规划》的具体要求，结合现行的行政区划特点，延边朝鲜族自治州城市发展总体的空间布局应该定位为“一核、两级、三支点”。“一核”是指：以延龙图为核心构建区域中心城市，突出区域中心城市功能，延吉市应成为延边州政治、经济、文化等中心区域、龙井市应成为民族文化特色区域、图们市应成为边疆文化特色区域。“两级”是指：一是以珲春市为中心，对内作为延龙图中心城市的卫星城市承担相关的城市辅助功能，对外作为图们江区域开发开放的桥头堡承担连接俄罗斯、日本、韩国、朝鲜等国家的功能，向内集聚，向外辐射。二是以敦化市为中心，对内作为延龙图中心城市的卫星城市承担相关的城市辅助功能，对外作为面向省内省外的重要节点城市承担向北连接吉林市、长春市并延伸至蒙古国，向西连接通化市、白山市、辽宁省丹东市并延伸至朝鲜，向东连接黑龙江省牡丹江市、哈尔滨市并延伸至俄罗斯滨海边疆区的功能。“三支点”是指：和龙市、汪清县、安图县三个行政区域应重点开发以民族文化、边疆风情、生态宜居、森林湿地、现代农业为特色的城镇功能。

    （三）加强城市基础设施建设，推动城市管理与服务智慧化

    完备的城市基础设施建设是实现城市管理的基础性保障，而科技的发展和应用则是城市智慧化管理的重要条件。当前，现代信息技术已经成为城市管理科学化和城市服务智能化的重要手段，要充分利用现代科技发展的最新成果，以提高城市管理效率和公共服务水平。要加快城市综合交通、教育医疗、社会保障、环境保护、社会治安、应急处理等智能化信息系统的建设，完善城市综合服务信息平台，以强化城市管理与服务的智能化、精细化水平。要立足于宜居城市，营造普惠化的智慧生活服务体系。要构建智慧养老服务体系，不断提升养老服务水平。

    （四）创新城市管理与服务模式，促进城市管理与服务社会化

    ⒈创新城市管理与服务模式。创新城市管理与服务模式应突破原有以“管理”为重点的模式，从“人治”管理理念向系统化、科学化、法治化服务理念转变。要积极构建综合信息服务系统、科学决策指挥系统、应急处理及善后服务系统、公共服务供给系统，以满足现代城市发展的要求。

    ⒉提高城市管理和服务质量。促进城市管理和服务的社会化是提高城市管理和服务质量的重要途径。要积极培育各类专业性公益组织，发挥社会工作者、义务工作者在城市管理和服务中的基础性作用。在现代城市的管理和服务过程中，政府部门主要承担宏观调控、事前评估和事后监督的职能，其他公共服务类职能应通过授权、委托、竞标等形式转让给非营利组织或其他公益性组织。应充分引入市场机制，吸引非营利组织或其他公益性组织参与到各类服务中来，除个别关键性市政设施和公共服务由政府部门直接提供供给和管理外，大多数公用设施建设和公共服务的供给（包括竞争性、非排他性的准公共设施和公共服务）交给专业性机构或专业能力较强的非营利性组织实施，以此提高专业化和市场化运作水平，实现城市管理和服务社会化。

    （五）构建新型城市社区，实现城市管理与服务现代化

    加快推进新型城市社区建设步伐，是我国经济、社会快速发展的必然要求，是全面促进城市管理与服务现代化的重要途径。把社区建设成城市居民自治的场所，是现阶段“小政府，大社会”社区管理体制改革的重要环节。要在健全社区党的基层组织、完善社区居民委员会组织和社区服务业协会等相关组织的基础上积极培育各类社区服务型组织，以此提高社区居民自治能力，进而推动社区建设的良性发展。要积极扶持社区活动以增强社区建设的凝聚力，使其成为承接城市各项管理和服务的现代化平台。要制定社区服务业发展规划，整合现有各类家政服务公司，积极扶持兴办社区服务企业，使社区服务功能逐步走向规范化。

    （六）统筹城乡协调发展，促进公共服务均等化

    一是进一步提高边疆城市的接纳能力，建立城乡统一的劳动就业制度，完善城乡统一的劳动力市场，营造公平的就业环境，以此促进农村劳动力向城镇有序转移。二是加快边疆城市中心城镇的建设步伐，集中建设社会救助、养老等公益性设施，提高基本公共服务能力，以此吸引农村丧失劳动能力的贫困群体进入集中服务区域，接受城镇基本公共服务。三是积极发展服务业，提高产业支撑能力和就业吸纳能力。四是科学布局医疗、教育、文化等基础设施，保障农村居民享受同等公共服务。五是完善农村公路网络建设，在保护生态环境的基础上改造农村居民生产、生活的基础设施，使农村居民能够享受到良好的公共服务。

    【参考文献】

    [1]叶林.转型过程中的中国城市管理创新：内容、体制及目标[J].中国行政管理，2012，（10）.

    [2]吕富媛.城市公共服务战略协作机制应强调公众参与[J].中国行政管理，2012，（12）.

    [3]何艳玲，郑文强.“回应市民需求”：城市政府能力评估的核心[J].同济大学学报（社会科学版），2014，（06）.

    [4]冯亚平.城市规模、公共服务满意度与居民主观幸福感——以武汉城市圈为例[J].中国人口·资源与环境，2015，（S1）.

    [5]何艳玲，郑文强.“留在我的城市”——公共服务体验对城市归属感的影响[J].同济大学学报（社会科学版），2016，（01）.

    （责任编辑：刘亚峰）

    Abstract：Urban management and service is the key of the country city work.Promoting the urban management and satisfaction survey，this paper in view of the current problems in city management，from the system and mechanism，coordination and community planning and design，urban and rural construction is analyzed，and put forward countermeasures and Suggestions，in order to improve the urban management and services，improve the masses' satisfaction.

    Key words：frontier cities；the management and service of cities；satisfaction degree；urban and rural coordination