行政审批档案规范化管理体系的构建

    潘世萍+张静+崔晓婧

    摘要：行政审批档案产生于专业主管部门的主要职能活动中，管好用好行政审批档案，有助于建立和完善覆盖人民群众的档案资源体系，充分体现档案工作服务于人民、服务于社会的工作目标。行政审批档案发挥价值和作用的前提是建立科学的管理体系，本文阐述了行政审批档案规范化管理体系的内涵，并具体分析了管理体系各部分的内容构成。

    关键词：行政审批档案管理管理体系

    2011年，国家档案局印发了《国家基本专业档案目录》（第一批和第二批），表明“十二五”期间，国家档案工作的一项重要任务是规范专业档案的管理。而专业档案中最具典型性的是各专业主管部门主要职能活动中产生的行政审批档案。

    一、行政审批档案规范化管理体系的内涵

    行政审批档案是各专业行政主管部门，依法履行行政管理职能活动中形成的、与事项审批有关的、具有保存价值的各种载体与形式的文件材料的总称。

    （一）概念

    行政审批档案规范化管理体系（以下简称管理体系），是指按照档案所反映的业务工作的规律和要求，在现代档案工作的框架下，建立一套严谨、科学、系统的管理规则和管理秩序。

    通过管理体系的建立，可以统一专业系统行政审批档案工作的标准，建设专业档案资源的储备中心和交流中心，充分发挥档案资源在业务工作和行业管理中的支撑作用，有效提升专业系统档案工作的整体水平。

    （二）体系构成

    管理体系的构建，应分为四个不同的层次，即资源层（资源建设）、基础层（法规制度建设）、保障层（机制建设）和战略层（组织体制建设）。

    所谓资源层，主要任务是积累与保存档案工作的对象，使档案工作的开展具有客观的物质基础；所谓基础层，是档案工作赖以正常运转的基础性规范，主要表现为规章制度建设，包括专业档案管理制度和档案各项业务建设制度等；所谓机制层，是为了确保规章制度得以有效执行的控制手段与方法，主要表现为奖惩机制的建立、检查考评的实施和人才教育培训等；所谓战略层，要求从战略角度出发，构建档案工作的框架，主要表现为档案工作科学管理体制的建立、组织机构的设置、职责岗位的确定等。以北京市住房城乡建设系统档案工作（如图1所示）为例，其管理体系的建设包括以下方面：

    如上所述，有了丰富的档案资源和坚实的法规制度基础，有执行的机制保障和持续人才培养，再加上战略的指引，一个完整的行政审批档案工作规范化管理体系才能真正建立起来。

    二、管理体系资源层建设

    资源层建设是指行政审批档案的资源体系构建，它是行政审批档案规范化管理的物质基础。加强和完善档案资源体系建设，是新时期档案事业实现科学发展的重要任务，也是各专业系统行政审批档案规范化管理的首要任务。

    （一）资源层建设现状分析

    各专业系统承担的行政审批职能不同，产生档案的数量和管理方式也不尽相同。以北京市住房和城乡建设系统为例，当前行政审批档案管理中主要存在两方面问题：

    一是集中统一管理程度较低。2006年以前，行政审批档案完全处于分散保存状态，长期滞留于职能处室甚至审批人员手中。2009年，市级机关档案集中统一管理有了突破性进展，但全系统分散管理的现象依然普遍存在。档案分散管理的弊端显而易见，即导致档案管理失去控制，直接影响对行政审批工作的有效监管；同时，缺乏专业化档案管理与服务的条件，难以进一步发挥档案的资源优势。

    二是档案基础工作薄弱。归档环节控制不利是行政审批档案中普遍存在的主要问题，直接影响档案的完整、准确；由于缺乏统一的管理办法，系统内行政审批档案的整理加工方法也表现各异，制约了档案服务水平的进一步提升。

    （二）完善资源层建设的建议

    当前，各专业系统行政审批档案资源层建设应坚持以下三个基本原则：

    1.行政审批档案必须实行集中统一管理。集中统一管理是我国档案工作的基本原则，各专业系统的行政审批档案管理也应遵循这一原则。各专业系统应对全系统行政审批事项进行梳理，从当前工作参考及今后利用需求（包括单位内部利用和社会外部利用）的综合角度出发，明确行政审批档案的归档范围、保管期限及管理办法，这是规范政府部门依法行政、建立起“全面完善覆盖人民群众的档案资源体系”的重要前提。

    2.从保障服务效率出发建立分级保管机制。行政审批档案的集中统一管理并不意味着对档案实体的集中统一保管。档案保管程度并不是越集中越好，而是在保证完整准确的前提下方便利用。按照我国的行政体制，行政审批工作可能涉及市-区县-街道三级政府机关（或部门），有些部门产生的档案数量巨大。这种情况下，实现全部档案的集中统一保管既不可能也无必要。因此，要区分专业主管机关的不同情况，从系统实际情况出发，对产生数量巨大、具有特殊利用需求或异地分散办公的专业系统，采取档案实体的市-区县-街道三级分散保管模式。但要充分运用现代信息技术手段，将各级保管机构保存的实体档案内容制成电子档案目录或以电子档案副本形式，定期移交上级机关档案部门，以实现各专业系统行政审批档案资源的有效控制。

    3.立足积累，保障共享。行政审批档案的集中统一管理和分级保管是积累档案资源、形成资源体系的基本要求，而保障资源共享才是实现行政审批档案资源体系建设的根本目标。没有档案资源的共享，档案资源体系建设也就失去了实际意义。没有档案资源的共享，资源的拥有单位也将逐渐失去提供档案资源的动力，档案资源体系建设终将难以为继。因此，在实现完整积累和有效控制的前提下，各专业系统应对所有用户的利用需求进行细致的分析，保证档案资源最大限度的共享，充分实现其价值。

    三、管理体系基础层建设

    管理体系基础层建设主要指行政审批档案管理的法规制度建设，它是档案规范化管理的必要前提。

    （一）基础层建设现状分析

    法规制度本身也是一项复杂的体系建设。目前，我国有关行政审批档案的法规制度可划分为四个层面：一是法律和行政法规；二是国务院部门规章；三是各地方专业行政主管部门规范性文件；四是基层部门档案管理制度（详见表1）。

    注：标*号者为有待制定的相关法规

    行政法规是国家行政机关在行政管理活动过程中，按照法定程序发布的各种规范性文件。目前，有关档案管理的行政法规有两个，即《机关档案工作条例》和《科学技术档案工作条例》。其中，《机关档案工作条例》的第三条特别明确了“各机关在工作活动中形成的全部档案均由本机关档案部门集中统一管理”。这为行政审批档案的集中统一管理提供了直接的法律依据。同时，《机关档案工作条例》也对机关档案工作的任务、体制机构设置、各项工作开展及制度建设提出了具体要求。

    部门规章是指国务院所属行政管理机关制定的规范性文件。目前，档案行政管理部门颁布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》和《各级各类档案馆收集档案范围的规定》。前者明确规定了“本机关职能活动中形成的重要业务文件材料”需要永久保管；后者也明确了行政审批档案的归属流向，即“各级部门档案馆，收集本部门及其直属单位形成的档案，但其中履行行政管理职能的档案，要按有关规定定期向综合档案馆移交”。

    专业主管部门颁布的规章，以住房和城乡建设部为例，目前主要有《城市房地产权属档案管理办法》、《住房保障档案管理办法》等，从内容看，仅规范了住房档案的归档范围和基本管理要求。

    各地方专业行政管理部门制定的规范性文件，以北京市住房城乡建设系统为例，已经颁布的文件包括《北京市建设工程招投标档案管理办法》和《北京市房屋登记档案管理暂行办法》，同以上所谈到的行政规章一样，仅对行政审批中个别业务环节的档案及档案工作进行了规范。

    基层档案业务制度建设是基层档案部门制定规范档案工作的文件，主要包括归档制度、分类方案、保管期限、保密制度、借阅制度等。

    从体系构成上讲，我国国家层面的档案法律法规的内容基本齐备，基层档案业务制度的建设也相对齐全，目前主要存在的问题是专业行政主管部门缺乏针对行政审批档案管理的规范性文件，这是造成行政审批档案管理不规范、档案基础工作薄弱的重要原因。

    （二）完善基础层建设的建议

    行政审批档案是专业系统形成和管理的档案主体，专业性强，价值突出，按照一般档案管理办法难以符合其特点，达到其特殊的管理要求；同时，行政审批业务涉及专业系统内各级管理机关，为实现全系统行政审批档案的规范化和科学化管理，应尽快针对行政审批档案的特点与管理要求，制定和发布具体的管理实施细则。

    1.尽快制定《行政审批档案管理办法》。以北京市住房和城乡建设系统为例，应从自身的现状及问题出发，尽快制定实施《北京市住房城乡建设系统行政审批档案管理办法》。该办法应重点规范以下方面：即确立统一领导分级管理的模式，制定合理的归档范围，确定各类档案的保管期限，明确行政审批事项办理中文件积累与整理标准，统一档案利用原则和具体要求等。

    住房和城乡建设部也应尽快开展行政审批档案管理的相关调研，在综合各地管理问题及经验的基础上，制定行政审批档案管理的部门规章，统一全国住房和城乡建设系统行政审批档案的管理规范。

    2.健全各种专业档案管理制度。行政审批档案种类多，形式多样，不同种类的业务对档案管理有不同的要求。因此，有必要分别建立必要的专业档案管理制度，并在业务工作中具体贯彻实施。如北京市住房城乡建设委根据实际工作的需要，已制定和即将颁布的《住房保障档案管理办法》等。

    四、管理体系保障层建设

    法规制度建设为行政审批档案的规范化管理奠定了基础，但如果不建立相应的保障机制，制度确立的目标也难以实现。保障机制建设主要应包括以下方面：

    （一）建立健全奖惩机制

    奖惩机制是机关单位对所属员工依法进行奖励或惩罚，以强化人事管理、促进工作健康发展的制度。奖励与惩处具有激励与控制的双重功能，二者相辅相成。健全的奖惩机制应包括奖惩的原则、条件、种类、方式、程序、手续，以及行使奖惩权限的机构等内容。

    （二）建立健全考核评估机制

    考核评估机制是以档案管理目标为导向，以机构职责为基础，定期检测相关机构和部门的档案工作行为的一种绩效动力机制。在非垂直管理的专业领域，建立健全考核评估机制尤为重要。考核评估机制的建设包含三项内容，即建立科学的考核评估指标体系；建立健全评估组织机构；将考核评估机制与奖惩机制相结合，通过考核评估，进行正向激励，使档案部门保持改进工作、争创佳绩的动力源泉。

    五、管理体系战略层建设

    管理体系战略层建设，它包括建立科学的档案工作管理体制、设置组织机构、明确岗位职责等内容。

    （一）设置档案管理的职能部门

    档案工作是一项重要的基础工作，与单位各项业务工作有着紧密的联系，业务工作的流程及工作结果对档案工作会产生直接的影响，而档案工作又为业务工作提供必要的信息支撑。因此，从加强与业务部门的协调与联系的角度出发，各专业系统应设置专司档案管理的职能部门。同时，设立档案管理的职能部门，对适应各专业系统普遍存在的市区两级管理模式，加强档案工作的专业指导和监督也尤为重要。

    （二）组建部门档案馆，建设专业档案资源中心

    建立部门档案馆，是对行政审批档案进行科学管理，实现专业系统档案工作规范化管理的战略保障。

    1.建立档案馆的必要性。行政审批档案的特点是动态形成、政策性强，且在形成机关有着极高的利用率。因此，行政审批档案在很长的时期内不宜向综合档案馆移交。建立部门档案馆，可以为行政审批档案的管理提供适宜的保存空间、专业的管理人员和开放的社会环境，打造保管、利用与开发档案信息资源的平台；通过档案的集中管理形成档案资源的规模效应；通过满足社会各界的利用需求，不断提高档案工作的服务水平。

    2.部门档案馆的运行模式。以北京市住房和城乡建设系统为例，应建立档案行政管理部门，并采取“处馆合一的运行模式”，履行档案行政管理和档案保管利用两种职能。这种管理体制的优势：

    一是通过行政手段，强化档案的专业管理。住房和城乡建设系统实行非垂直管理的体制，市区（县）两级机关行政审批工作相对独立。实行“处馆合一”的管理体制，可以有效地规范全系统行政审批档案的管理，保障进馆档案的数量和质量，为今后档案馆（特别是数字档案馆）的运行提供前提和基础条件。

    二是充分发挥档案管理机构的人力、财力和物力资源，减少经费开支，提高管理效能。“处馆合一”的管理体制，既可以加强档案行政管理，同时又促进档案保管和利用等各项业务活动的开展，在一个较短的时期内有效提升整个专业系统档案工作的整体水平。

    *本文系北京市住房城乡建设委员会项目《住房城乡建设系统档案规范化管理体系研究》及北京市档案局《北京市住房城乡建设系统行政审批档案管理规范化研究》（课题编号2013-03）成果之一。

    作者单位：潘世萍北京联合大学应用文理学院张静崔晓婧北京市住房和城乡建设委员会