瑞典公共养老金制度的改革与发展

    郭林

    瑞典是世界上福利水平最高的国家之一，同时拥有优良的竞争力和经济效益。“世界经济论坛”公布的2011年~2012年环球竞争力排名中，瑞典处于第三的位置，较美国高出两个位次。2013年以美元计算的人均GDP，瑞典约6万，美国约5.1万。可见，高福利与高效率并不矛盾。那么，瑞典的福利制度是如何搭建的？有什么样的特色？我们仅以其公共养老金制度为例，以求起到管中窥豹、举一反三的效果。

    瑞典公共养老金制度的发展历程

    瑞典公共养老金制度经历了一个由缴费确定型（DC）基金制到待遇确定型（DB）现收现付制再到DC型现收现付制的历史过程。1960年，瑞典增加了补充养老金制度（ATP），它是一种DB型现收现付的价格指数化制度，具有逆向收入再分配的效应，在一定程度上损害了社会公平，但其为瑞典公共养老金制度的后续改革提供了足够支付五年养老金的缓冲基金。从20世纪90年代初期开始，面对严峻的人口老龄化趋势，瑞典逐步对基础养老金与ATP相结合的养老金制度进行改革。

    1991年秋天，中右派四个政党组成的联合政府取代社会民主党开始执政，养老金制度改革成为新政府的首要议题，议会成立了由7个政党代表组成的养老金工作组。由于旧制度缺乏可持续性，国民对其信任度急剧降低，工作组认为对旧制度进行根本性的改革是十分必要的。其主要观点如下：第一，应加强供款与养老金收益之间的关系。养老金制度要贯彻生命周期收入的原则，因此，制度的模式应为DC型，养老金的计算应充分考虑到预期寿命，退休年龄应该是弹性的。第二，公共养老金制度主要实行现收现付制度，养老金信用应遵循工资收入指数化规则，而非价格指数化。1992年夏天，工作组发布了关于瑞典养老金制度改革框架的报告，其内容包括改革的原则和养老金制度设计细节。1994年7月，工作组所建议的改革方案以85%的支持率在议会获得通过，支持者主要为除了左派政党和右翼民粹党的5个政党。然而，地方工会组织激烈反对改革的实施，社会民主党通过联合支持者与反对者展开了激烈辩论。直到1997年社会民主党完全执政之时，僵局才被打破，律师们开始起草最后的法律。1998年春天，工作组提出了最后的法律报告，并于1998年7月在议会获得通过。在工作组积极推进制度改革的同时，国家社会保险委员会亦在努力建立获取参保者个人账户信息的网站、培训地方机构工作者。经过一个三年期信息运动的实施，瑞典建立了新的计算机信息平台。在1998年中期，公共清算中心（PPM）得以建立。1999年，瑞典正式开始实行以名义账户制为核心的新公共养老金制度。

    瑞典新公共养老金制度的结构与评价

    瑞典新公共养老金制度由名义账户养老金计划（NDC）、基金个人账户制（FDC）和基础养老金（保证养老金）三部分组成。其中，NDC为收入关联的缴费确定型（DC）现收现付制，是瑞典公共养老金制度的主体部分。其运行过程貌似一般的银行储蓄活动。每年，参保者、雇主以税收的形式向名义个人账户供款，这些供款以养老金信用的形式记录在参保者的“银行存折”，即名义个人账户之内。

    随着供款的不断流入和基于一定比率计算的收益持续增加，参保者“银行存折”内的名义积累额逐步增大。但是参保者和个人的供款并未进入名义个人账户，而是被存入四个缓冲基金——第一、第二、第三和第四国民养老基金。一方面，各个基金获得参保者和个人供款的1/4即工资水平4%的资产；另一方面，各个基金承担向当期退休者支付1/4NDC养老金的任务。参保者每年都会收到包括他们名义账户明细的“橙色信封”。参保者个人一旦退休，其个人账户的名义资金将会在其退休期间按月发放，实际资金来源于当期劳动者的供款。

    基金制个人账户养老金计划为瑞典新公共养老金制度体系的补充。如上所述，参保者和雇主适用的FDC供款率为2.5%。在税收评估完成之前，FDC个人账户的资金积累由PPM购买有息资产进行投资。当PPM确定参保者个人账户上的养老金信用之后，购买参保者个人所选择的基金进行投资。如果参保者并未自行做出投资选择，其个人账户积累额则按缺省储蓄基金的方案进行投资。近年，可供参保者进行投资选择的基金约有800个，这些基金由大约90个基金经理进行管理。瑞典FDC养老金计划包括管理费用、年金除数等要素。管理费用的扣除从参保者领取养老金时开始，2009年年底的水平大约为每年0.50%，未来31年的水平预计平均每年0.25%。按照这一水平计算，管理费用会减少一个参保者大约7.5%的养老金。FDC养老金的领取可采取两种方式：一是传统保险；二是基金保险。不管采取哪种方式，参保者养老金的计算均为其个人账户积累额除以年金除数。

    保证养老金是瑞典新公共养老金制度的基础。一个人25岁以后在瑞典居住至少40年方可获得全额保证养老金。保证养老金的领取时间为国民65岁之后。近年，独身者和非独身者可领取的保证养老金最大数额分别为每月7500瑞典克朗和6800瑞典克朗左右。

    瑞典新公共养老金制度具有较强的财务稳定性。其中，NDC制度十分注重精算原则的运用，存在收入指数、继承所得、管理费用、平衡比率、自动平衡机制、平衡指数、年金除数、调整率等精算要素。它们贯穿于名义资金积累和待遇发放的各个环节，且紧密相关，凸显了制度的准精算性，为实现制度的财务平衡发挥了重要的作用。同样，FDC制度亦为准精算型制度，通过继承所得、年金除数等精算要素为实现制度的财务平衡奠定了基础。但应看到，由于缴费率固定，决定瑞典NDC制度长期财务平衡的首要因素为名义个人账户的收益率，这种设计在一定程度上将原来制度下由未来人口所承担的养老筹资压力转移给了当代人。此外，瑞典NDC的自动平衡机制很可能在没有必要时发挥作用。无论是暂时经济低迷，还是经济和人口总体转变，导致制度财务失衡时，自动平衡机制会激活。如果是暂时的财务失衡而促使自动平衡机制发挥作用，那么制度的财务状况至少会在短期内出现震动。

    瑞典NDC具有社会保险的一般特征。一方面，养老金储蓄具有封闭性。在到达最低退休年龄即61岁之前，参保者不能从其名义个人账户中支取任何资金。另一方面，制度存在一定的再分配性。如果参保者在积累阶段死亡，其所积累的名义资金则分配给同一年龄群组的参保者。在退休阶段，寿命低于平均寿命参保者的名义资产向寿命高于平均寿命参保者转移。这种再分配即继承所得使得存活时间相对较短的参保者所得养老金要少于他们的制度供款，存活时间相对较长的参保者获得的养老金要多于他们的制度供款。尽管瑞典新公共养老金制度加强了缴费与养老金收益之间的联系，但是对于低收入参保者而言，这种联系由于保证养老金的作用而被淡化。保证养老金的筹资来源为一般性税收，体现了大范围的互助共济，提升了制度的公平性。通过将保证养老金与收入关联型养老金制度联系起来，促进了养老金从高收入者向低收入者的转移。名义个人账户记账利率、自动平衡机制发挥作用期间的记账利率和养老金的指数化比率即调整率使得瑞典国民能够充分有效地享受到国民经济发展的成果，有利于促进代际之间的公平性。