吉林省土地流转的现状、问题及建议
摘 要：近年来，随着工业化、城市化浪潮的快速推进，农村土地流转呈现出快速增长的趋势，而积极稳妥地推进农村土地流转，对于促进农村经济和城镇化的健康有序发展至关重要。吉林省土地流转早在十几年前就已经开始，起初的土地流转由于缺乏制度保障，没有得到大范围推广。本文认为，推动农村土地承包经营权流转是解决吉林省土地经营碎片化，实现农业生产现代化、规模化的重要内容。 提高土地利用效率，直接关系到吉林省的城镇化建设和经济的可持续发展。
关 键 词：土地流转；土地改革；土地承包经营权
中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）11-0040-03
收稿日期：2014-07-20
作者简介：牟青平（1973—），男，吉林永吉人，中共吉林市委党校工商管理教研部副教授，研究方向为管理学。
党的十八届三中全会明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这一重大政策突破，有利于进一步明确农民同土地的关系、维护农民土地权益、保护土地使用权作为农民的用益物权；也有利于扩展农地的生产经营功能，促进农业农村发展。
农村改革30多年来，吉林省通过两轮土地承包，得到了土地的农户超过95%，耕地实行家庭承包经营超过了97%。然而，随着经济形势的进一步发展，实施多年的统分结合的双层经营模式出现了一些新情况。从“分”的层面来看，农民的市场主体地位还没有完全确立，这与现代农业的大规模生产要求不相适应；从“统”的方面来看，农村集体经济大多成为“壳”，以往形成的农村服务体系已经很难满足经济发展的需要，而新的服务体系尚未完全建立，家庭式的小生产和大市场之间的矛盾日益凸显。
一、吉林省土地流转的现状
（一）吉林省土地流转的总体水平
2013年1月，中央一号文件专门出台政策，在明确农村土地承包关系的前提下，坚持以依法、自愿、有偿为原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持现有承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。党的十八届三中全会和中央一号文件肯定了有序土地流转在土地资源合理开发利用上的重要性，也彰显出土地流转是我国发展现代化农业的必由之路。地处东北地区的吉林省是农业大省，也是我国农业体系中难得的粮食净调出省之一。
在土地流转过程中，吉林省既有与全国其他省份相似的背景，也有自身的特殊情况。当前，吉林省土地流转的总量小，土地自发流转在农户间的发生率高，政府组织引导流转的比重少，农村集体土地流转交易机制体制尚未建立健全。吉林省土地流转合同期限主要在5年以下，而且，农民的自我保护意识薄弱，约有50%的农户没有签订有法律效力的土地流转合同。由于长期的计划经济体制和以政府调配手段为主的土地资源配置方式使得我国在农村土地立法上严重滞后，在某种程度上也制约了农村经济的集约化和规范化发展。
（二）吉林省农村土地流转的特点
在吉林省一些人多地少的区域，人地矛盾日益突出，农民单纯依靠土地已无法实现致富的需要。而愿意经营土地的农民和企业又对土地的需求很迫切，急于扩大经营规模。因此，一些地方通过转租、转让、转包实现了土地自由流转。近年来，针对上述情况，吉林省通过不断完善和深化土地政策，推动农村剩余劳动力向二、三产业转移，进一步加速了农村土地流转的进程。
⒈从土地流转趋势来看，参与人数不断增加。随着农民进城务工人数的逐年增长，很多家庭因缺少青壮劳动力而不得不将土地交给劳动力多或人多、地少的农户耕作，从离长春市较近的吉林、九台、公主岭等市（区）到较为边远的松原、白城、延边等地都普遍存在土地流转的情况。其中，相对贫困市、县的土地流转更为突出，因为越是边远贫困、生活条件差的地方，外出务工的人员越多。此外，由于受自身文化素质的限制，外出打工也难以找到稳定、待遇高的工作和好的住所，因而就出现了外出务工人员频繁外出和被迫返回的情况，导致这些地区经常发生土地频繁流转问题。
⒉从流转总量来看，流转规模不断扩大。农村土地使用经营权的合理流转可以在局部促成土地资源的相对集中，扩大农业生产规模，提高农业生产效率。作为农业大省和粮食主产区，近年来，吉林省对农业的投入不断加大，相关的扶持政策不断出台，除粮食外，农副产业也得到了快速发展，相关产业对土地的需求不断增加，使土地流转规模也随之增加。随着越来越多的农村劳动力外出打工，收入渠道不断拓宽，农民对土地的依赖性呈现下降趋势。此外，吉林省部分企业受国际经济形势不良的影响，导致了部分人才返乡创业。一些大企业也看好了农村的发展前景，呈现出社会资本流向农村的迹象。现阶段，吉林省的土地流转正面临着有利时机。
⒊从土地流转效益来看，收益明显增加。企业和土地承包者得到流转土地后，为了实现利润最大化必须在效益上做文章。或开发新产品、或采用新工艺、或引进新品种等。农民承包、经营转让的土地，既可以使其获得稳定的收入，也可以使从农业生产解放出来的劳动力通过务工或从事其他劳动获得新的收入。吉林省农民流转土地后，平均土地年收入在600元左右，最高可达1000元，相当于农民种植水稻、玉米等传统农作物产量的收入。土地流转规模经营后，服务经济的有效活化使农民短期劳动的人均年收入达到6000—10000元，管理或技术移民工人的人均年收入达到12000元，高的能达到30000元，有效拓宽了农民增收的渠道。
⒋从土地流转方式来看，土地基本用途并未改变。2013年中央1号文件规定：“农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”目前，吉林省大部分地方的土地都用于农业生产和经营，其中从事粮食加工的最多。据吉林省国土资源厅的数据显示，2013年吉林省农村土地流转总面积为1206万亩，占全省家庭承包地总面积的19%；成立种植业合作社18954个；创办家庭农场21058个。其中从事种植业家庭农场17369个，流转土地用作其他用途的仅占流转总面积的1%-2%。
二、制约吉林省土地流转的主要障碍
近年来，随着农村改革，特别是税费改革的不断深入，农民负担逐步减少，农民对土地的依赖性越来越大，外出务工人员返乡人数不断增多。土地承包经营权纠纷与土地的流转纠纷也逐年增多。吉林省因土地问题导致的纠纷已对农村社会的稳定和粮食安全产生了极大影响。因此，妥善解决农村土地流转纠纷已经成为保障农村经济稳定增长的关键。
⒈农户之间土地产权不清晰。有关农户处置自有土地的权力等方面的改革措施还没有落到实处。主要体现在因产权归属不清晰，虽然农民拥有土地、房屋等财产，却难以作为资本投放到市场，转化为投资资本，农村的经济活力也因此无法得到有效发挥。其主要原因是流转行为不规范。农户间土地流转多以口头协议为主，日后一旦发生纠纷，难以查证协议内容。
⒉相关管理机构重视程度不够。村、镇一级政府管理部门没有专职人员从事土地流转管理工作，往往身兼多职。多数忙于本职工作，对土地流转工作既无管理压力亦无服务的动力，因而导致服务职能形同虚设。个别村级干部法律素质较低，对《中华人民共和国农村土地承包法》以及相关政策一知半解，对流转形式及相应的法律后果不了解。由于农户法律意识薄弱，相关部门又没有必要的指导与管理，导致农村土地流转过程不规范、不合法、流转手续不健全等问题普遍存在，甚至存在违规、违法现象。
⒊城乡社会保障制度存在差异。在农村社会保障机制没有完全覆盖之前，土地具有维稳和变相就业的双重功能。因社会保障制度不完善且存在城乡差异，导致大部分进城务工的农民无法真正融入城市，无法享有与城市居民相同的社会保障，这就决定了农民不肯轻易离开土地，仍把土地作为养老的“命根子”来看待。还有部分农民对我国土地政策不了解，认为将来可能会搞土地私有化，土地以后就归个人所有了，如果现在转让出去将会带来更大的损失。
⒋缺少相关的农业产业。吉林省作为农业大省但其农业产业化水平却比较低，适度规模经营的农产品类企业不多；同时，由于人均土地少，田地相对零散，导致土地多数不成片，机械化耕作受限，影响了土地大规模经营所带来的规模化收益。
⒌强制推行带来的负面效应对土地流转形成了不良影响。在一段时期，吉林省部分地区出现了为地方经济发展忽视农户意愿，强制推进土地流转的现象，极大地损害了农民利益。表现为土地流转合同主体错位。比如一些地方乡镇、村组织与外来投资者不通过村民代表大会和农户就私自签订土地流转合同，将承包地出租；此外，相关条款的不合理、不合法，一旦发生自然灾害或市场风险，村组织将承担较大的经济责任，也容易产生较大的经济纠纷。
三、加快吉林省农村土地流转的对策
为了进一步促进农村土地流转，必须尽快形成土地转让市场，完善土地流转机制，多层面、多渠道地开展土地转让活动，从而实现农村土地的规模经营。
⒈进一步规范农村土地管理程序。一是做好农村集体土地和房屋所有权登记工作。一方面，要建立农村集体土地所有权档案。结合吉林省土地和集体土地所有权制度改革，对村集体土地进行详细核查，进一步明确隶属关系并出具所有权证书；另一方面，应制定农村房屋产权登记管理办法，由房地产管理部门开展农村住房信息调查，明确房屋所有权，保证房屋所有权证的颁发。二是规范土地流转程序。根据统一的土地转让法律规定，按照自愿、有偿的原则，规范签订样本统一的书面转让合同。所签合同必须有明确的流转形式，准确的数量、时间、价格，使用的权利和责任。三是建立准确、高效、便捷的土地流转网络信息平台。农村建设用地管理部门要在进一步完善相关政策的同时，协调有关部门尽快搭建农村土地流转信息网络平台，力争在最短时内完成信息发布、土地估价、法律咨询和政策服务等工作。
⒉进一步建立耕地保护管理创新体系。按照2013年1月中央一号文件出台的土地管理政策要求，加强吉林省域内的土地利用规划管理。严格贯彻落实全国主体功能区规划；科学布局农业用地、清理整顿城镇建设用地、合理规划自然生态环境保护用地；优化并完善吉林省土地利用总体规划。实行耕地分级保护严格审批，建立耕地保护和合理补偿机制。为保证土地产出能力，调动农民种田积极性，每年应从土地出让金中拿出一部分用于耕地保护、退耕还林、农民养老等相关领域的建设。
⒊进一步推动土地承包经营权流转。加强流转服务体系建设，建立和完善各项法规和政策。在保证土地用途不变的情况下，推进农地经营权、林地使用权的有序、合法、有偿流转，支持各种形式的土地流转，包括承包、转租、交换、转让等；制定由流转市场决定，涵盖土地区位差异、基础设施条件等因素在内的基准价格；推动农村集体土地使用权流转；积极开展集体土地综合治理；建立多渠道、多形式的投入机制；开展田地、林地、宅基地综合整治；合理规划撤并村屯，使农民向中心村和城镇集中；以城镇化化解土地供需矛盾。
⒋进一步建立相应的土地流转保障机制。加大对有一定文化基础的青壮年农民的就业技术培训的力度，提高他们的就业能力，促使其向其他产业转移；通过短期、单项的实用技能培训，帮助文化基础较差的农民拥有一技之长，以拓宽农村富余劳动力就业渠道。为消除农民对失去土地的顾虑，还要加大农村社保、医保的力度，切实做到老有所养，老有所依。
总之，加快土地资源的合理流动和优化配置，既可以实现吉林省农业的规模经济，提高土地产出率，又可安置失地农民，增加农民收入，这也是实现现代耕作方式的必然要求，是新农村建设的一项重要内容。
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[3]赵志方.试论土地承包经营权的流转[J].法制与社会.2010，（01）.
[4]吉林省土地流转呈现新特点[EB/OL].中国信息报，http：//www.zgxxb.com.cn，2011-01-11.
（责任编辑：牟春野）
The Present Situation， Problems and Suggestions of the
Land Circulation in Jilin Province
Mu Qingping
Abstract：In recent years，with the rapid promotion of industrialization and urbanization，the rural land circulation has shown a trend of rapid growth.It is very important for the promotion of the healthy and orderly development of rural economy and urbanization to actively and steadily carry out the rural land circulation.The land circulation of Jilin Province had been started as early as over ten years ago； the initial land circulation hadn't been widely promoted as a result of the lack of system guarantee.This article thinks that to promote the rural land circulation is an important content of solving the fragmentation of land management，realizing the modernization and the scale of agricultural production in Jilin province.To improve the efficiency of land use is directly related with the sustainable development of the urbanization construction and economy in Jilin province.
Key words：land circulation； land reform；policy；Jilin province
