非法集资犯罪涉案财物的处置机制完善
刘冠华
摘 要：我国关于非法集资犯罪涉案财物处置的法律规范不够完善，所规定的处置主体不够明确，处置范围不够清晰，处置程序存在缺陷。非法集资案件的司法实践中面临非法集资参与人的身份难以认定，涉案财物难以追回等困境。重构非法集资犯罪涉案财物处置机制，需要遵循彻底性与相当性相结合、民事损害赔偿优先、平等保护和适时保护相结合等原则，采取以司法机关处理为主、打击和处置非法集资工作领导小组处理为辅的处置模式，在刑事诉讼法中明确资产清算组、公安机关、检察院、法院对非法集资犯罪涉案财物的处置权限和程序，构建易贬值、难保管财物的应急处置程序，以及涉案财物的申报、清单流转、分配等配套程序。
关键词：非法集资；涉案财物；处置程序
中图分类号：D924文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0059-05
实践中的非法集资案件多为刑事案件，涉案财物的处置是办理此类案件中一个比较棘手的问题。这一问题牵涉面广、复杂度高，其解决除了依据刑法，适用相关司法解释，还要考虑国务院及其有关部门颁发的规范性文件。我国《刑法》第64条规定，犯罪分子违法所得的一切财物都应予以追缴或责令退赔，被害人的合法财产应予及时返还，但具体如何操作却语焉不详。2014年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发了《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》），最高人民法院发布了《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》。根据这两个司法解释，非法集资犯罪涉案财物的处置程序尚不清晰，处置主体尚不明确。司法实践中，各地对非法集资犯罪涉案财物的处置方式比较混乱。本文分析现行立法的不足，探讨重构非法集资犯罪涉案财物的处置机制。
一、非法集资犯罪涉案财物处置的立法疏漏
1.关于处置主体的规定不够明确
最高人民法院发布的《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》指出，刑事裁判涉财产部分由一审人民法院执行，这无法应对涉案财物处置主体多元化的情形。2015年国务院颁布的《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》规定：“省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人，对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责。”按照《意见》第8条的规定，对于跨区域的非法集资刑事案件，在查清犯罪事实的基础上，可以由不同地区的公安机关、检察院、法院分别处理，其中的涉案财物由防范和处置非法集资工作领导小组（以下简称“防非组”）制定统一的处置方案，再由各地公安机关具体处置，而非由法院主导处置。由于立法关于处置主体的规定不明确、不统一，造成实践中非法集资犯罪涉案财物的处置混乱无序。各地对非法集资犯罪涉案财物的处置主要有三种做法：公安机关负责把涉案财物退还被集资人；地方政府或“防非组”主导涉案财物的处置工作；法院执行部门依法对涉案财物进行处置。非法集资刑事案件中涉案财物权属的判定比较困难，对于一些权属不清的财物，法院一般会转给公安机关，公安机关则往往以这类财物的处置属于民事问题为由而拒不接收，導致这类财物无法得到有效处置。
2.关于涉案财物范围的界定不够清晰
《意见》第5条规定向社会公众非法吸收的资金属于违法所得，并列举了违法所得的具体情形。实践中对于非法集资刑事案件，出于最大限度地追赃挽损、保障投资人利益的考虑，侦查机关往往会大范围查封、扣押与涉案企业或个人有关的财物，其中既有集资款物，也可能有涉案企业或个人进行非法集资之前的合法财物，有时还有非法集资人亲属的财物，甚至包括第三人的资产。但是，对于非法集资所得涉及第三人财物时第三人如何提出异议，以何种程序界分非法集资与合法借款等问题，《意见》缺乏明确、可操作的规定，导致相关财物的处置陷入困境。另外，非法集资刑事案件中通常混杂着非法集资与合法借款两种情形，根据相关法律规定，前者的利息不予保护，后者的利息应予保护，因此，有的集资参与人不到办案部门申报集资情况，而是坚持自行提起民事诉讼。刑事诉讼中以什么程序界定这些人集资的性质成为一个难题：如果直接认定为非法集资，这些人就没有申辩的机会，其基本诉讼权利就无从保障。如果这些人执意提起民事诉讼，就不符合《意见》关于法院不受理此类民事案件的规定。
3.关于处置程序的规定存在缺陷
《意见》第7条规定非法集资刑民交叉案件的处理遵循“先刑后民”的原则。该规定存在一些问题，主要表现在四个方面。一是侦查终结后的审查起诉、审判阶段发现新的涉案财物需要查封、扣押、冻结时由哪个机关执行，对此缺乏明确规定。二是公安机关查封、扣押、冻结的涉案财物到期需要办理延长手续时由哪个机关办理，对此缺乏明确规定。三是法院的判决生效后集资参与人向哪个机关申请继续追缴非法集资所得，对此缺乏明确规定；如果向法院申请，则由法院的刑事审判部门还是执行部门执行，对此缺乏明确规定。以上问题导致侦查、审查起诉、审判程序之间对涉案财物的处置衔接不畅。四是非法集资犯罪涉案财物中易毁损、易灭失财物的处置具有较强的时效性，但现行立法没有明确规定刑事诉讼过程中此类财物由哪些部门经过什么程序进行处置，公安机关可否先期处置，犯罪嫌疑人、被告人认为处置不合法或有异议时通过什么程序提出诉求。非法集资刑事案件的处理程序复杂、处理时间较长，从立案到起诉，再到判决、执行，涉及人员较多、金额较大、范围较广，涉案财物尤其是易毁损、易灭失的财物如果得不到及时处置，其拍卖价格就可能贬损，给案件的后续处理造成困难。
二、非法集资犯罪涉案财物处置面临的困难
1.集资参与人数难以确定
关于非法集资参与人的身份，理论界存在“被害人说”与“证人说”两种观点。“被害人说”认为，集资参与人的财物受到损害，其身份如同刑事案件中的被害人；证人说则认为非法集资破坏了国家金融管理秩序，集资参与人属于证人，而不是被害人。对集资参与人身份的认识不同导致涉案财物的处置方式不同：按照“被害人说”，非法集资刑事案件中被扣押的赃款赃物应由公安机关发还被集资人；按照“证人说”，当事人应在刑事判决后提起民事诉讼，由法院对非法集资所涉财物进行确权，然后由法院的执行部门依法处置涉案财物。确定实际参与集资人数是进行涉案财物分配的重要环节，但由于我国法律没有规定确定集资参与人的程序，也没有规定涉案财物分配的具体执行机关，导致一些集资参与人在公安机关立案时甚至到案件判决以前并不知道已经案发，因而未能及时报案或者向“防非组”申请财产登记。此外，一些被集资人与集资人是亲朋好友，觉得可以凭自己的努力索要集资款，故迟迟不报案。还有一些被集资人在案发时已经获得超过本金的利息，不愿意参加诉讼以防止该利息被追缴。
2.相关法律关系交织
非法集资犯罪人不像盗窃、抢劫、诈骗犯罪人那样仅对非法侵占的财物进行简单的占有、使用、挥霍，大多数非法集资刑事案件中被告人将集资款用于投资、置业、贷款等，形成了复杂的法律关系，赃款赃物的性质很难查清。根据有关法律规定，非法集资人在案发前将涉案资产以抵债、转让、出售的形式处理的，该民事行为是否有效，需要审查他人是否善意取得。非法集资活动往往持续多年，涉及的产业、第三人较多，经济关系复杂。实践中，非法集资纠纷与正当的债务纠纷相互交织，很难区分哪些是正常的经济往来；非法集资民事案件与非法集资刑事案件经常交叉叠加，很难准确界定涉案财产中哪些是民事违法行为所得、哪些是犯罪所得。非法集资案件发生后，被查封、扣押的财产中现金很少，一般都是土地、房产、汽车、黄金、玉石、林木、生产设备、办公用品、公司股份等财物，种类繁多，处理难度大。跨区域非法集资案件中还存在土地、房产等财物被不同地方的公安机关、法院多头查封或采取执行措施的情况，法律关系十分复杂。
3.涉案人员情况复杂
非法集资刑事案件中的人员情况比较复杂，集资参与人对涉案财物的态度并不一致。被集资人多是被告人的亲戚朋友、老师同学等，他们碍于情面，在案件侦查阶段不愿去公安机关举证。一些被集资人有一定的社会身份、地位，他们对非法集资刑事案件中“防非组”要求申报债权采取回避的态度，消极应对。一些被集资人的集资款是借的，为了不让债权人知道自己陷入非法集资纠纷而讨要借款，故不主动申请债权登记。以上情况导致实践中办案部门很难查清非法集资所涉人员和财物的数量，后续工作的开展受到影响。
4.涉案财物难以追回
非法集资刑事案件涉及银行多、款额大，限于办案时间和人力、物力，公安机关查办案件时对查封、扣押的财物是否属于赃款赃物并不明确区分，法院在庭审阶段也很难予以彻底查清，导致一些涉案财物无法追回。根据现行法律关于追缴涉案财物的规定，判决生效时才可以对涉案财物进行追缴，这意味着只有法院执行部门才可以执行追缴任务。追缴渠道的单一影响追缴的效果。实践中有些集资参与人不配合司法机关的调查取证工作，还有一些集资参与人与被告人串通，向司法机关提供虚假证据，试图证明涉案财物与案件无关。这些情况都会导致部分涉案财物无法被及时查清，待查清时已难以追回。
三、重构非法集资犯罪涉案财物处置机制的路径
现行立法关于非法集资犯罪涉案财物的规定集中在对其权属的认定上，对具体的追缴、处置程序缺乏明确规定。基于前文分析，笔者认为，应从以下三个方面构建非法集资犯罪涉案财物处置机制。
1.非法集资犯罪涉案财物处置的原则
（1）彻底性与相当性相结合的原则。非法集资犯罪涉案财物的处置首先应遵循彻底性原则，使被追缴的涉案财物数量最大化。同时，应综合考虑涉案财物的利用方式、使用频度、价值大小、与非法集资行为的关联程度等因素，兼顾集资人、被集资人、利害關系人、国家等各方利益，防止涉案财产处置的范围被不当扩大。
（2）民事损害赔偿优先原则。根据我国《刑法》的有关规定，对犯罪行为人追究民事赔偿责任优先于对其执行罚金、没收财产等刑罚措施。可见，与剥夺犯罪行为人的个人财产，将其收归国库相比，我国《刑法》将保护私有财产放在优先地位。据此，非法集资犯罪涉案财物处置中出现国家追缴权与被集资人请求返还权竞合的情况时，应采取有利于被集资人的处置方案。
（3）平等保护和适时保护相结合的原则。非法集资犯罪涉案财物处置中，应将实际追缴到的财物依各被集资人资金损失的情况按比例分配。即使某一集资参与人就某项涉案财物设置了担保，其也不享有优先受偿权。集资参与人被退还的财物不足以清偿其债权的，在有第三人担保的情况下，其可针对担保人提起民事诉讼。为尽快恢复被破坏的社会关系，应当在案件审结后立即对涉案财物依法处置，将赃款及时发还被集资人。
（4）经济性原则。在处置非法集资犯罪涉案财物时要考虑可能产生的成本，最大限度地保护国家利益及集资参与人的合法权益，使被集资人的损失最小化。对于易贬值或者保管、养护成本较高的涉案财物，可以在诉讼终结前先行变卖、拍卖，所得款项待诉讼终结后一并依法处置。
2.非法集资犯罪涉案财物处置的模式
司法实践中的非法集资犯罪涉案财物处置模式主要有两种。其一，行政处置模式。根据2008年处置非法集资部际联席会议发布的《处置非法集资工作操作流程（试行）》的有关规定，各地成立了由公安、司法、工商等部门的人员组成的“防非组”，全权负责非法集资犯罪涉案财物处置工作；有些地方的“防非组”还吸收一些群众代表参与和监督涉案财物处置。“防非组”的具体工作分为四个步骤：公安机关对非法集资行为进行立案，查封、扣押、冻结非法集资企业或个人的银行账户、房产、车辆、股票等财物；“防非组”通过电视、报纸、广播、网站等媒体发布通知，要求集资参与人持本人身份证明及相关集资合同到“防非组”进行债权债务申报登记；“防非组”聘用或者委托专业会计、评估机构对涉案财物进行审计、评估，并出具审计报告、评估报告；公安机关将查封、扣押的涉案财物移交给“防非组”，“防非组”委托拍卖机构对其进行拍卖，拍卖所得资金按照集资参与人申报的金额按比例返还。其二，司法处置模式。非法集资刑事案件审结后，涉案财物经过司法执行程序被拍卖、变卖。具体程序是：公安机关对非法集资行为进行立案，查封、扣押、冻结非法集资企业或个人的银行账户、房产、车辆、股票等财物，并建立财物档案卡附在案件卷宗后面；涉案财物随案件卷宗在公安机关、检察院、法院之间逐步移送，其中易贬值的财物在诉讼终结前被依法处置；法院在案件审理中对应当返还的涉案财物制作物品清单，由法院执行部门依照法定程序进行拍卖、变卖，所得资金按比例返还集资参与人。
上述两种模式各有优缺点。行政处置模式可以充分发挥行政部门的资源优势，整合公安、司法、银行、税务、审计等部门的力量，使非法集资犯罪涉案财物的查询、冻结、扣押、评估、拍卖、追缴等程序运行更加便捷、有效。该模式的缺陷在于，缺乏债权人参与程序，对涉案财物没有明确界定，允许法院、检察院参加部际联席会议导致行政权、审判权和监督权相混淆。司法处置模式彰显了司法的强制性和严肃性，其缺陷在于：非法集资刑事案件涉及人数多、金额大、范围广，法院执行部门的权力和人力有限，很难独自完成涉案财物处置工作。基于以上分析，笔者建议构建以司法机关处置为主、“防非组”予以协助的非法集资犯罪涉案财物处置模式。
3.非法集资犯罪涉案财物处置的程序
对于非法集资犯罪涉案财物的处置，应将主导权归于法院，由法院委托“防非组”成立资产清算组对涉案财物进行清算，法院根据《破产法》规定的债权人会议制度、撤销权制度、分配顺序等制度对清算过程和结果进行指导、监督。遵循这样的处置程序，能够收到实体法和程序法相匹配、过程价值和结果价值被兼顾的实效。
（1）设立资产清算组。公安机关对非法集资行为立案侦查后，如果发现涉案企业或个人有资不抵债的情况，可以报请法院以裁定的方式委托“防非组”组建非法集资案件资产清算组。该清算组隶属于“防非组”，成员包括“防非组”的全部或部分人员以及一定比例的律师、会计师、集资参与人的代表等。该清算组行使类似于资产管理人的职权，参照我国《破产法》规定的清算程序，负责非法集资犯罪涉案财物的保管、清理、估价和分配。该清算组具有民事主体资格，可以依法进行必要的民事活动。
（2）明确公检法机关对涉案财物处置的权限和程序。其一，公安机关要收集有关涉案财物权属的证据。涉案财物的权属关系到被告人、集资参与人和第三人的切身利益。公安机关在侦查环节查明有关财物在涉案企业或个人名下的，应依法查封、扣押；对于与案件的关联度难以明确的财物，可以先行查封、扣押，待权属确定后再根据具体情况作出决定；能够证明不属于赃款赃物或者与案件关联不大的财物，应及时返还权利人。其二，检察机关要强化对涉案财物权属的证据审查。实践中一些检察机关在审查起诉过程中不注重对涉案财物权属的审查，对公安机关没有移送相关证据材料的情况，未及时退回补充侦查，导致案件移送到法院后因缺乏证据而无法对涉案财物进行认定。鉴于此，笔者建议检察机关在审查起诉过程中重点对涉案财物是否系赃款赃物进行审查。经审查，对于在案财物是否属于应当追缴的财物，证据尚不充分的，自行调查补充证据或者退回公安机关补充收集证据；证据达到确实充分的标准的，向法院提起公诉；发现不属于应当追缴的财物的，及时通知扣押机关解除扣押措施。其三，法院要做好涉案财物权属的审查、认定和判决。法院要严格按照我国《刑事诉讼法》及有关司法解释的规定，专门就涉案财产的权属情况进行法庭调查，证据不全面的，要求公诉机关补充证据材料，必要时请求“防非组”协调补充。法院在庭审过程中要充分听取公诉机关、被告人、辩护人及利害关系人的意见，查明赃款下落及被查封、扣押、冻结的财物的权属情况。对于权属不清的财物，要求公诉机关举证证明财物的权属；公诉机关不能举证的，要求其补充证据材料。资产清算组可以派代表旁听庭审并提交有利于确定涉案财物权属的证据。法院对被查封、扣押、冻结的涉案财物及其孳息，应当在判决书中写明其名称、数量、存放地点及处理方式（可以附清单）；判决生效后，要将案件及时移交给执行部门依法追缴涉案财产。法院执行部门对在案财物进行评估、拍卖时，要积极与资产清算组沟通，共同委托拍卖公司；案外人对涉案财物提出异议时，要进行审查，根据审查结果裁定中止执行或者驳回异议；涉案财物权属不清的，要求公安机关继续查证，或者把涉案财物清单移交给集资清算组协调查证，还可以告知案外人提起执行异议之诉。法院执行部门要将拍卖、变卖所得资金及时汇入资产清算组的专门账户，由资产清算组负责资产分配返还工作。
（3）构建易贬值、难保管的涉案财物的应急处置程序。建议《意见》第5条增加规定易贬值、难保管的涉案财物的应急处置程序。首先，列举易贬值、难保管的物品的类型，同时设置兜底条款，使司法机关可以根据个案的具体情况判定哪些财物属于易贬值、难保管的物品。其次，规定诉讼程序终结之前，资产清算组可以根据具体情况召开会议，投票表决涉案财物是否应列入易贬值、难保管的物品清单，然后将该物品清单及拍卖申请报给法院裁决。最后，法院裁定驳回资产清算组的拍卖申请，或者对易贬值、难保管的物品进行拍卖、变卖，所得资金汇入资产清算组的专用账户。
（4）构建相关配套程序。其一，涉案财物申报程序。我国《企业破产法》第45条规定，债权申报期限自法院发布受理破产申请公告之日起计算，最短不少于30日，最长不超过3个月。参照该条规定，并且考虑到非法集资刑事案件涉及人员众多、取证工作复杂，建议此类案件中债权申报期限为6个月，逾期申报者不得参与涉案财物的处置，其债权可通过单独提起民事诉讼而实现。对于被司法机关作为赃款赃物扣押的涉案财物，被集资人不得申请采取保全措施。其二，涉案财物流转程序。对于非法集资刑事案件中经查证属实的涉案财物，公安机关应在侦查终结后移送检察机关的案件卷宗中附涉案财物清单及集资金额的明细情况和分配方案。检察机关确认无误后，提起公诉并将上述材料移交给法院；发现被查封、扣押、冻结的财物与案件无关的，通知公安机关在3日内解除查封、扣押、冻结措施。案件宣判后，由公安机关将涉案财物移交给法院执行部门，法院执行部门与“防非组”共同做好后续处置工作。其三，涉案财物分配程序。法院应在判决书中明确涉案财物分配方案及参与分配的被集资人；涉案财物被依法处置后，将所得资金按照分配方案计算出每个被集资人应退得的具体数额，审核、公开分配表；最后通知被集资人领取应得份额。
参考文献
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责任编辑：邓 林
摘 要：我国关于非法集资犯罪涉案财物处置的法律规范不够完善，所规定的处置主体不够明确，处置范围不够清晰，处置程序存在缺陷。非法集资案件的司法实践中面临非法集资参与人的身份难以认定，涉案财物难以追回等困境。重构非法集资犯罪涉案财物处置机制，需要遵循彻底性与相当性相结合、民事损害赔偿优先、平等保护和适时保护相结合等原则，采取以司法机关处理为主、打击和处置非法集资工作领导小组处理为辅的处置模式，在刑事诉讼法中明确资产清算组、公安机关、检察院、法院对非法集资犯罪涉案财物的处置权限和程序，构建易贬值、难保管财物的应急处置程序，以及涉案财物的申报、清单流转、分配等配套程序。
关键词：非法集资；涉案财物；处置程序
中图分类号：D924文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0059-05
实践中的非法集资案件多为刑事案件，涉案财物的处置是办理此类案件中一个比较棘手的问题。这一问题牵涉面广、复杂度高，其解决除了依据刑法，适用相关司法解释，还要考虑国务院及其有关部门颁发的规范性文件。我国《刑法》第64条规定，犯罪分子违法所得的一切财物都应予以追缴或责令退赔，被害人的合法财产应予及时返还，但具体如何操作却语焉不详。2014年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发了《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》），最高人民法院发布了《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》。根据这两个司法解释，非法集资犯罪涉案财物的处置程序尚不清晰，处置主体尚不明确。司法实践中，各地对非法集资犯罪涉案财物的处置方式比较混乱。本文分析现行立法的不足，探讨重构非法集资犯罪涉案财物的处置机制。
一、非法集资犯罪涉案财物处置的立法疏漏
1.关于处置主体的规定不够明确
最高人民法院发布的《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》指出，刑事裁判涉财产部分由一审人民法院执行，这无法应对涉案财物处置主体多元化的情形。2015年国务院颁布的《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》规定：“省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人，对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责。”按照《意见》第8条的规定，对于跨区域的非法集资刑事案件，在查清犯罪事实的基础上，可以由不同地区的公安机关、检察院、法院分别处理，其中的涉案财物由防范和处置非法集资工作领导小组（以下简称“防非组”）制定统一的处置方案，再由各地公安机关具体处置，而非由法院主导处置。由于立法关于处置主体的规定不明确、不统一，造成实践中非法集资犯罪涉案财物的处置混乱无序。各地对非法集资犯罪涉案财物的处置主要有三种做法：公安机关负责把涉案财物退还被集资人；地方政府或“防非组”主导涉案财物的处置工作；法院执行部门依法对涉案财物进行处置。非法集资刑事案件中涉案财物权属的判定比较困难，对于一些权属不清的财物，法院一般会转给公安机关，公安机关则往往以这类财物的处置属于民事问题为由而拒不接收，導致这类财物无法得到有效处置。
2.关于涉案财物范围的界定不够清晰
《意见》第5条规定向社会公众非法吸收的资金属于违法所得，并列举了违法所得的具体情形。实践中对于非法集资刑事案件，出于最大限度地追赃挽损、保障投资人利益的考虑，侦查机关往往会大范围查封、扣押与涉案企业或个人有关的财物，其中既有集资款物，也可能有涉案企业或个人进行非法集资之前的合法财物，有时还有非法集资人亲属的财物，甚至包括第三人的资产。但是，对于非法集资所得涉及第三人财物时第三人如何提出异议，以何种程序界分非法集资与合法借款等问题，《意见》缺乏明确、可操作的规定，导致相关财物的处置陷入困境。另外，非法集资刑事案件中通常混杂着非法集资与合法借款两种情形，根据相关法律规定，前者的利息不予保护，后者的利息应予保护，因此，有的集资参与人不到办案部门申报集资情况，而是坚持自行提起民事诉讼。刑事诉讼中以什么程序界定这些人集资的性质成为一个难题：如果直接认定为非法集资，这些人就没有申辩的机会，其基本诉讼权利就无从保障。如果这些人执意提起民事诉讼，就不符合《意见》关于法院不受理此类民事案件的规定。
3.关于处置程序的规定存在缺陷
《意见》第7条规定非法集资刑民交叉案件的处理遵循“先刑后民”的原则。该规定存在一些问题，主要表现在四个方面。一是侦查终结后的审查起诉、审判阶段发现新的涉案财物需要查封、扣押、冻结时由哪个机关执行，对此缺乏明确规定。二是公安机关查封、扣押、冻结的涉案财物到期需要办理延长手续时由哪个机关办理，对此缺乏明确规定。三是法院的判决生效后集资参与人向哪个机关申请继续追缴非法集资所得，对此缺乏明确规定；如果向法院申请，则由法院的刑事审判部门还是执行部门执行，对此缺乏明确规定。以上问题导致侦查、审查起诉、审判程序之间对涉案财物的处置衔接不畅。四是非法集资犯罪涉案财物中易毁损、易灭失财物的处置具有较强的时效性，但现行立法没有明确规定刑事诉讼过程中此类财物由哪些部门经过什么程序进行处置，公安机关可否先期处置，犯罪嫌疑人、被告人认为处置不合法或有异议时通过什么程序提出诉求。非法集资刑事案件的处理程序复杂、处理时间较长，从立案到起诉，再到判决、执行，涉及人员较多、金额较大、范围较广，涉案财物尤其是易毁损、易灭失的财物如果得不到及时处置，其拍卖价格就可能贬损，给案件的后续处理造成困难。
二、非法集资犯罪涉案财物处置面临的困难
1.集资参与人数难以确定
关于非法集资参与人的身份，理论界存在“被害人说”与“证人说”两种观点。“被害人说”认为，集资参与人的财物受到损害，其身份如同刑事案件中的被害人；证人说则认为非法集资破坏了国家金融管理秩序，集资参与人属于证人，而不是被害人。对集资参与人身份的认识不同导致涉案财物的处置方式不同：按照“被害人说”，非法集资刑事案件中被扣押的赃款赃物应由公安机关发还被集资人；按照“证人说”，当事人应在刑事判决后提起民事诉讼，由法院对非法集资所涉财物进行确权，然后由法院的执行部门依法处置涉案财物。确定实际参与集资人数是进行涉案财物分配的重要环节，但由于我国法律没有规定确定集资参与人的程序，也没有规定涉案财物分配的具体执行机关，导致一些集资参与人在公安机关立案时甚至到案件判决以前并不知道已经案发，因而未能及时报案或者向“防非组”申请财产登记。此外，一些被集资人与集资人是亲朋好友，觉得可以凭自己的努力索要集资款，故迟迟不报案。还有一些被集资人在案发时已经获得超过本金的利息，不愿意参加诉讼以防止该利息被追缴。
2.相关法律关系交织
非法集资犯罪人不像盗窃、抢劫、诈骗犯罪人那样仅对非法侵占的财物进行简单的占有、使用、挥霍，大多数非法集资刑事案件中被告人将集资款用于投资、置业、贷款等，形成了复杂的法律关系，赃款赃物的性质很难查清。根据有关法律规定，非法集资人在案发前将涉案资产以抵债、转让、出售的形式处理的，该民事行为是否有效，需要审查他人是否善意取得。非法集资活动往往持续多年，涉及的产业、第三人较多，经济关系复杂。实践中，非法集资纠纷与正当的债务纠纷相互交织，很难区分哪些是正常的经济往来；非法集资民事案件与非法集资刑事案件经常交叉叠加，很难准确界定涉案财产中哪些是民事违法行为所得、哪些是犯罪所得。非法集资案件发生后，被查封、扣押的财产中现金很少，一般都是土地、房产、汽车、黄金、玉石、林木、生产设备、办公用品、公司股份等财物，种类繁多，处理难度大。跨区域非法集资案件中还存在土地、房产等财物被不同地方的公安机关、法院多头查封或采取执行措施的情况，法律关系十分复杂。
3.涉案人员情况复杂
非法集资刑事案件中的人员情况比较复杂，集资参与人对涉案财物的态度并不一致。被集资人多是被告人的亲戚朋友、老师同学等，他们碍于情面，在案件侦查阶段不愿去公安机关举证。一些被集资人有一定的社会身份、地位，他们对非法集资刑事案件中“防非组”要求申报债权采取回避的态度，消极应对。一些被集资人的集资款是借的，为了不让债权人知道自己陷入非法集资纠纷而讨要借款，故不主动申请债权登记。以上情况导致实践中办案部门很难查清非法集资所涉人员和财物的数量，后续工作的开展受到影响。
4.涉案财物难以追回
非法集资刑事案件涉及银行多、款额大，限于办案时间和人力、物力，公安机关查办案件时对查封、扣押的财物是否属于赃款赃物并不明确区分，法院在庭审阶段也很难予以彻底查清，导致一些涉案财物无法追回。根据现行法律关于追缴涉案财物的规定，判决生效时才可以对涉案财物进行追缴，这意味着只有法院执行部门才可以执行追缴任务。追缴渠道的单一影响追缴的效果。实践中有些集资参与人不配合司法机关的调查取证工作，还有一些集资参与人与被告人串通，向司法机关提供虚假证据，试图证明涉案财物与案件无关。这些情况都会导致部分涉案财物无法被及时查清，待查清时已难以追回。
三、重构非法集资犯罪涉案财物处置机制的路径
现行立法关于非法集资犯罪涉案财物的规定集中在对其权属的认定上，对具体的追缴、处置程序缺乏明确规定。基于前文分析，笔者认为，应从以下三个方面构建非法集资犯罪涉案财物处置机制。
1.非法集资犯罪涉案财物处置的原则
（1）彻底性与相当性相结合的原则。非法集资犯罪涉案财物的处置首先应遵循彻底性原则，使被追缴的涉案财物数量最大化。同时，应综合考虑涉案财物的利用方式、使用频度、价值大小、与非法集资行为的关联程度等因素，兼顾集资人、被集资人、利害關系人、国家等各方利益，防止涉案财产处置的范围被不当扩大。
（2）民事损害赔偿优先原则。根据我国《刑法》的有关规定，对犯罪行为人追究民事赔偿责任优先于对其执行罚金、没收财产等刑罚措施。可见，与剥夺犯罪行为人的个人财产，将其收归国库相比，我国《刑法》将保护私有财产放在优先地位。据此，非法集资犯罪涉案财物处置中出现国家追缴权与被集资人请求返还权竞合的情况时，应采取有利于被集资人的处置方案。
（3）平等保护和适时保护相结合的原则。非法集资犯罪涉案财物处置中，应将实际追缴到的财物依各被集资人资金损失的情况按比例分配。即使某一集资参与人就某项涉案财物设置了担保，其也不享有优先受偿权。集资参与人被退还的财物不足以清偿其债权的，在有第三人担保的情况下，其可针对担保人提起民事诉讼。为尽快恢复被破坏的社会关系，应当在案件审结后立即对涉案财物依法处置，将赃款及时发还被集资人。
（4）经济性原则。在处置非法集资犯罪涉案财物时要考虑可能产生的成本，最大限度地保护国家利益及集资参与人的合法权益，使被集资人的损失最小化。对于易贬值或者保管、养护成本较高的涉案财物，可以在诉讼终结前先行变卖、拍卖，所得款项待诉讼终结后一并依法处置。
2.非法集资犯罪涉案财物处置的模式
司法实践中的非法集资犯罪涉案财物处置模式主要有两种。其一，行政处置模式。根据2008年处置非法集资部际联席会议发布的《处置非法集资工作操作流程（试行）》的有关规定，各地成立了由公安、司法、工商等部门的人员组成的“防非组”，全权负责非法集资犯罪涉案财物处置工作；有些地方的“防非组”还吸收一些群众代表参与和监督涉案财物处置。“防非组”的具体工作分为四个步骤：公安机关对非法集资行为进行立案，查封、扣押、冻结非法集资企业或个人的银行账户、房产、车辆、股票等财物；“防非组”通过电视、报纸、广播、网站等媒体发布通知，要求集资参与人持本人身份证明及相关集资合同到“防非组”进行债权债务申报登记；“防非组”聘用或者委托专业会计、评估机构对涉案财物进行审计、评估，并出具审计报告、评估报告；公安机关将查封、扣押的涉案财物移交给“防非组”，“防非组”委托拍卖机构对其进行拍卖，拍卖所得资金按照集资参与人申报的金额按比例返还。其二，司法处置模式。非法集资刑事案件审结后，涉案财物经过司法执行程序被拍卖、变卖。具体程序是：公安机关对非法集资行为进行立案，查封、扣押、冻结非法集资企业或个人的银行账户、房产、车辆、股票等财物，并建立财物档案卡附在案件卷宗后面；涉案财物随案件卷宗在公安机关、检察院、法院之间逐步移送，其中易贬值的财物在诉讼终结前被依法处置；法院在案件审理中对应当返还的涉案财物制作物品清单，由法院执行部门依照法定程序进行拍卖、变卖，所得资金按比例返还集资参与人。
上述两种模式各有优缺点。行政处置模式可以充分发挥行政部门的资源优势，整合公安、司法、银行、税务、审计等部门的力量，使非法集资犯罪涉案财物的查询、冻结、扣押、评估、拍卖、追缴等程序运行更加便捷、有效。该模式的缺陷在于，缺乏债权人参与程序，对涉案财物没有明确界定，允许法院、检察院参加部际联席会议导致行政权、审判权和监督权相混淆。司法处置模式彰显了司法的强制性和严肃性，其缺陷在于：非法集资刑事案件涉及人数多、金额大、范围广，法院执行部门的权力和人力有限，很难独自完成涉案财物处置工作。基于以上分析，笔者建议构建以司法机关处置为主、“防非组”予以协助的非法集资犯罪涉案财物处置模式。
3.非法集资犯罪涉案财物处置的程序
对于非法集资犯罪涉案财物的处置，应将主导权归于法院，由法院委托“防非组”成立资产清算组对涉案财物进行清算，法院根据《破产法》规定的债权人会议制度、撤销权制度、分配顺序等制度对清算过程和结果进行指导、监督。遵循这样的处置程序，能够收到实体法和程序法相匹配、过程价值和结果价值被兼顾的实效。
（1）设立资产清算组。公安机关对非法集资行为立案侦查后，如果发现涉案企业或个人有资不抵债的情况，可以报请法院以裁定的方式委托“防非组”组建非法集资案件资产清算组。该清算组隶属于“防非组”，成员包括“防非组”的全部或部分人员以及一定比例的律师、会计师、集资参与人的代表等。该清算组行使类似于资产管理人的职权，参照我国《破产法》规定的清算程序，负责非法集资犯罪涉案财物的保管、清理、估价和分配。该清算组具有民事主体资格，可以依法进行必要的民事活动。
（2）明确公检法机关对涉案财物处置的权限和程序。其一，公安机关要收集有关涉案财物权属的证据。涉案财物的权属关系到被告人、集资参与人和第三人的切身利益。公安机关在侦查环节查明有关财物在涉案企业或个人名下的，应依法查封、扣押；对于与案件的关联度难以明确的财物，可以先行查封、扣押，待权属确定后再根据具体情况作出决定；能够证明不属于赃款赃物或者与案件关联不大的财物，应及时返还权利人。其二，检察机关要强化对涉案财物权属的证据审查。实践中一些检察机关在审查起诉过程中不注重对涉案财物权属的审查，对公安机关没有移送相关证据材料的情况，未及时退回补充侦查，导致案件移送到法院后因缺乏证据而无法对涉案财物进行认定。鉴于此，笔者建议检察机关在审查起诉过程中重点对涉案财物是否系赃款赃物进行审查。经审查，对于在案财物是否属于应当追缴的财物，证据尚不充分的，自行调查补充证据或者退回公安机关补充收集证据；证据达到确实充分的标准的，向法院提起公诉；发现不属于应当追缴的财物的，及时通知扣押机关解除扣押措施。其三，法院要做好涉案财物权属的审查、认定和判决。法院要严格按照我国《刑事诉讼法》及有关司法解释的规定，专门就涉案财产的权属情况进行法庭调查，证据不全面的，要求公诉机关补充证据材料，必要时请求“防非组”协调补充。法院在庭审过程中要充分听取公诉机关、被告人、辩护人及利害关系人的意见，查明赃款下落及被查封、扣押、冻结的财物的权属情况。对于权属不清的财物，要求公诉机关举证证明财物的权属；公诉机关不能举证的，要求其补充证据材料。资产清算组可以派代表旁听庭审并提交有利于确定涉案财物权属的证据。法院对被查封、扣押、冻结的涉案财物及其孳息，应当在判决书中写明其名称、数量、存放地点及处理方式（可以附清单）；判决生效后，要将案件及时移交给执行部门依法追缴涉案财产。法院执行部门对在案财物进行评估、拍卖时，要积极与资产清算组沟通，共同委托拍卖公司；案外人对涉案财物提出异议时，要进行审查，根据审查结果裁定中止执行或者驳回异议；涉案财物权属不清的，要求公安机关继续查证，或者把涉案财物清单移交给集资清算组协调查证，还可以告知案外人提起执行异议之诉。法院执行部门要将拍卖、变卖所得资金及时汇入资产清算组的专门账户，由资产清算组负责资产分配返还工作。
（3）构建易贬值、难保管的涉案财物的应急处置程序。建议《意见》第5条增加规定易贬值、难保管的涉案财物的应急处置程序。首先，列举易贬值、难保管的物品的类型，同时设置兜底条款，使司法机关可以根据个案的具体情况判定哪些财物属于易贬值、难保管的物品。其次，规定诉讼程序终结之前，资产清算组可以根据具体情况召开会议，投票表决涉案财物是否应列入易贬值、难保管的物品清单，然后将该物品清单及拍卖申请报给法院裁决。最后，法院裁定驳回资产清算组的拍卖申请，或者对易贬值、难保管的物品进行拍卖、变卖，所得资金汇入资产清算组的专用账户。
（4）构建相关配套程序。其一，涉案财物申报程序。我国《企业破产法》第45条规定，债权申报期限自法院发布受理破产申请公告之日起计算，最短不少于30日，最长不超过3个月。参照该条规定，并且考虑到非法集资刑事案件涉及人员众多、取证工作复杂，建议此类案件中债权申报期限为6个月，逾期申报者不得参与涉案财物的处置，其债权可通过单独提起民事诉讼而实现。对于被司法机关作为赃款赃物扣押的涉案财物，被集资人不得申请采取保全措施。其二，涉案财物流转程序。对于非法集资刑事案件中经查证属实的涉案财物，公安机关应在侦查终结后移送检察机关的案件卷宗中附涉案财物清单及集资金额的明细情况和分配方案。检察机关确认无误后，提起公诉并将上述材料移交给法院；发现被查封、扣押、冻结的财物与案件无关的，通知公安机关在3日内解除查封、扣押、冻结措施。案件宣判后，由公安机关将涉案财物移交给法院执行部门，法院执行部门与“防非组”共同做好后续处置工作。其三，涉案财物分配程序。法院应在判决书中明确涉案财物分配方案及参与分配的被集资人；涉案财物被依法处置后，将所得资金按照分配方案计算出每个被集资人应退得的具体数额，审核、公开分配表；最后通知被集资人领取应得份额。
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责任编辑：邓 林
